Skatteministeriet
23. august 2002

Skattestop

Artikel om regeringens skattestop, som bl.a. diskuterer skattestoppet som en budgetregel i den samlede finanspolitik

Luk

Anbefal siden

Indtast modtagerens e-mailadresse og dit navn, samt en besked om hvorfor du synes, modtageren skal gøres opmærksom på denne side.

Luk

Siden er sendt!

Du har nu sendt siden:
Skattestop

Regeringen har indført et skattestop. Skattestoppet indebærer som udgangspunkt, at ingen skat eller afgift hæves (Regeringsgrundlaget november 2001). Opkræves en skat med en procentsats, f.eks. momsen, bliver procenten ikke sat op. Opkræves skatten med et kronebeløb pr. enhed, f.eks. benzin- og dieselafgiften, sættes kronebeløbet ikke op. Regeringen forpligter sig altså til ikke at træffe nye beslutninger, der indebærer skattestigninger. Hvis der er tvingende grunde til at indføre eller forhøje en skat eller afgift, vil det ske således, at merprovenuet ubeskåret anvendes til at sænke en anden skat eller afgift, jf. boks 1.

Boks 1. Skattestoppets fem grundprincipper
Skattestoppet består af følgende fem overordnede grundprincipper:
Ingen skat eller afgift må sættes op.
Opkræves skatten eller afgiften med en procentsats, f.eks. momsen, bliver procenten ikke sat op.
Opkræves skatten eller afgiften med et kronebeløb pr. enhed, f.eks. benzin- og dieselafgiften, sættes kronebeløbet ikke op.
Hvis der er tvingende grunde til at indføre eller forhøje en skat eller afgift, vil dette ske således, at merprovenuet ubeskåret anvendes til at sænke en anden skat eller afgift. Samme princip vil blive anvendt, hvis det af miljømæssige grunde er ønskeligt at indføre eller forhøje en miljøafgift. Såfremt Danmark bliver nødt til at sænke en skat eller afgift som følge af EU-beslutninger eller internationale aftaler, kan mindreprovenuet kompenseres gennem forhøjelser af andre skatter eller afgifter. Det forudsættes, at en sådan omlægning er provenuneutral.
Der lægges et loft over det krone-beløb, som boligejeren betaler i ejendomsværdiskat. Værdistigninger på fast ejendom vil derfor ikke udløse yderligere ejendomsværdiskat.

Note : For en mere detaljeret beskrivelse af skattestoppet henvises til (Finansministeriet mfl. (2002b)).

Med skattestoppet har regeringen indført en overordnet regel for styringen af det offentliges budget - en budgetregel.[1] Nærværende artikel diskuterer skattestoppet som en sådan budgetregel.

Skattestoppet skal ses som en del af den samlede finanspolitik. Kravet om tilpasning af finanspolitikken til det generelle aktivitetsniveau og det langsigtede krav om finanspolitisk holdbarhed - konkretiseret ved målsætningen om at halvere den offentlige gældskvote inden 2010 - udgør sammen med skattestoppet den overordnede ramme for finanspolitikken.

I kombination med de øvrige hensyn skærper skattestoppet fokus på udgiftsprioriteringen. Kravet om tilpasning af finanspolitikken til det generelle aktivitetsniveau og det langsigtede krav om finanspolitisk holdbarhed sikrer ikke i sig selv tilstrækkelig udgiftsdisciplin. Det skyldes, at målene ikke eksplicit er rettet mod styringen af de offentlige udgifter: et højt udgifts- og beskatningsniveau kan således lede til samme aktivitetsvirkning og holdbarhed som et lille udgifts- og beskatningsniveau.

Med skattestoppet skærper regeringen fokus på udgiftsprioritering. I kombination med kravet om langsigtet holdbarhed fastlægger skattestoppet rammerne for udgiftsudviklingen. I denne forstand[2] er skattestoppet et indirekte udgiftsstyringsinstrument: skattestoppet stiller krav til udgiftsstyringen.

Skattestoppet skal bl.a. ses i lyset af, at de hidtidige indtægts- og udgiftsmålsætninger ikke i tilstrækkelig omfang er blevet indfriet, jf. nedenfor. Udgiftsvæksten har været for stor, på trods af at den danske offentlige sektor i princippet allerede er pålagt budgetregler. En del af de offentlige udgifter er allerede pålagt budgetregler i form af egentlige udgiftsgrænser, ligesom EU-medlemskabets krav til finanspolitikken også udgør en budgetregel.

I nærværende artikel diskuteres skattestoppet dels i relation til de grundlæggende idéer bag indførelsen af budgetregler og dels ud fra eksisterende erfaringer. På baggrund heraf konkluderes, at skattestoppet i høj grad opfylder de krav, der må stilles til en budgetregel, dvs. kravene om fleksibilitet, troværdighed og gennemsigtighed, jf. nedenfor.

Hvorfor budgetregler?

Regeringen har valgt at fastsætte en overordnet regel for udviklingen i skatterne: De må ikke stige. Skattestoppet fastlægger på denne måde betingelserne for budgetbeslutningernes substantielle indhold: Beslutningerne må ikke lede til skattestigninger. Således udgør skattestoppet en substantiel budgetregel, jf. boks 2.

Boks 2. Definition af begrebet: budgetregel
I denne artikel defineres budgetregler snævert udfra beslutningernes substantielle indhold. Det samme gør Kennedy og Corsetti (se f.eks. Kennedy (2001) og Corsetti (1996))
Budgetreglen defineres dermed som en regel, der sætter betingelser for budgetbeslutningernes indhold. En substantiel budgetregel angiver dermed specifikke regler for udviklingen i det offentlige budgetoverskud, gælden, udgifterne eller indtægterne. Ud fra denne mere snævre definition udgør såvel skattestoppet som EU-medlemskabets krav til finanspolitikken en budgetregel.[3] Med skattestoppet bestemmes udviklingen i skatterne: de må ikke stige, og EU-budgetreglerne fastlægger rammer for gældsudviklingen. Endvidere er en del af de offentlige udgifter pålagt egentlige udgiftsgrænser. Disse budgetregler er imidlertid ikke så restriktive, jf. også senere
Udtrykket en budgetregel kan imidlertid også opfattes mere bredt. Budgetregler kan henvise til budgetinstitutionerne, dvs. til de procedurale forhold i forbindelse med vedtagelsen af det offentlige budget. Budgetreglerne dækker dermed over de grundlæggende regelsæt for fastlæggelsen og vedtagelsen af de offentlige udgifter og indtægter. Ud fra denne brede definition er selvsagt alle lande pålagt budgetregler.
Denne artikel omhandler alene substantielle budgetregler. Nogle forfattere beskæftiger sig imidlertid også med, hvorledes udformningen af procedurale budgetregler kan løse de samme problemer som substantielle budgetregler. 
Traditionelt anskuer økonomer skattepolitikken ud fra det perspektiv, at skatteindkrævningen skal sikre provenu med mindst mulig forvridninger. Dermed bliver kravet til skattepolitikken alene, at den skal udformes på den "smarteste måde". Det indebærer blandt andet, at den i mindst muligt omfang skal indvirke på borgernes handlinger og dermed på allokeringen af ressourcerne. Ses bort fra de fordelingsmæssige overvejelser, vil en såkaldt lumpsumskat - der ikke knyttes til den enkelte borgers adfærd - og dermed hverken påvirker adfærden eller ressourceallokeringen - være den mest ideelle skat. Den vil slet ikke forvride ressourceallokeringen. Alternativt skal den marginale beskatning være mindst mulig. Det skyldes, at det særligt er den marginale beskatning, der påvirker adfærden.
Indtages i stedet det synspunkt, at den måde, hvorpå der opkræves skatter, også påvirker provenukravet - at indtægterne skaber udgifterne - opnås ganske andre resultater (jf. Brennan & Buchanan (1980)). Ifølge dette synspunkt kan det være hensigtsmæssigt, hvis der er grænser for hvor meget, der kan opkræves i skat. Skattebasen skal ikke udbredes - tværtimod er det et gode, hvis befolkningen har mulighed for at ændre adfærd og dermed - legalt - undgå beskatning. Hvis skattebasen er snæver, vil de negative effekter af at hæve en skatterate over et vist niveau være så store, at der i realiteten er en grænse for hvor meget, der kan indkræves i skat.[4] Har befolkningen på denne måde mulighed for at undgå beskatning - må der udvises påpasselighed med provenukravet. Ifølge dette perspektiv er lumpsumbeskatningen i princippet den værst tænkelige skattekilde. Lumpsumskatten sætter slet ingen begrænsninger for udgifterne. Ud fra samme betragtning er regressive skatter - med lav marginal beskatning - et onde.
Procedurale regler kan udformes under hensyn til dette perspektiv. Skærpet konkurrence mellem lokale skatteautoriteter kan således til dels opveje behovet for substantielle budgetregler. Ifølge perspektivet i (Brennan, G. & Buchanan, J. (1980)) er det særligt de ikke-forvridende skatter - dvs. de ikke adfærdsændrende - der bør indgå i lokale skattemyndigheders skattebase. Det har den fordel, at den enkelte borger dermed - i større grad - vil have mulighed for at undgå denne form for beskatning ved at "stemme med fødderne" og flytte.

 

Hvad er idéen med at indføre en substantiel budgetregel?

Nogle økonomer har kritiseret skattestoppet som økonomisk politik redskab, jf. blandt andet den seneste vismandsrapport (Det Økonomiske Råd (2002)).

Skattestoppet er imidlertid ikke bare et redskab men - i sig selv - et vigtigt politisk mål. I den udstrækning skattestoppet er et mål i sig selv, er det ikke berettiget alene at behandle det som et middel. Skattestoppet er udtryk for, at regeringen giver det at holde skatterne i ro en særskilt høj prioritet, idet skattebyrden er uhensigtsmæssig høj. 

Men selv i den udstrækning skattestoppet anskues som et middel, kan der være gode grunde til at vælge en regelstyret politik frem for en diskretionær, jf. nedenfor. I denne sammenhæng er skattestoppet en binding, der skal fremme udgiftsprioriteringen.

Umiddelbart kan en politik, der muliggør løbende ændringer - dvs. en diskretionær politik - måske synes at være budgetregelen overlegen: Med en diskretionær politik kan der - i princippet - opnås samme resultater som med en budgetregel, men i modsætning til budgetreglen er den diskretionære politik fleksibel, hvorfor den umiddelbart kan forekomme budgetreglen overlegen. I denne artikel gives en række grunde til, at det ikke nødvendigvis er tilfældet.

Den grundlæggende idé med at forpligte sig til at følge en fast regel er at forebygge mulige imperfektioner ved:

  1. At eliminere andre aktørers usikkerhed. Det kan være en fordel at eliminere andres usikkerhed, mht. hvad de forventer af én, såfremt usikkerheden i sidste ende ville påføre én selv tab.
  2. At imødegå målkonflikter. Er der f.eks. en konflikt mellem kort- og langsigtede hensyn, kan man med fordel underkaste sig selv begrænsninger.

Indenfor det monetære område, hvor forventninger spiller en særlig stor rolle, er begrænsninger af regeringens handlerum - blandt andet i form af uddelegering af pengepolitikken til en politisk uafhængig centralbank - udbredte. Det skyldes blandt andet det fordelagtige ved at stabilisere forventningerne til inflationen og valutakursen.

Fastkurspolitikken er også et eksempel på dette. Med fastkurspolitikken tilvejebringes stabile valutaforhold. På denne måde er fastkurspolitikken med til at sikre lav inflation, hvilket igen er med til at sikre en fornuftig lønudvikling og en lav rente. En lav inflation og en lav rente sikrer den private opsparing og virker befordrende på de private investeringer. De stabile valutaforhold medvirker også til at tiltrække udenlandske investeringer og hjælper de danske virksomheder med at få stabile afsætningsforhold på de europæiske hovedmarkeder. Idet fastkurspolitikken siden 1982 har været en hovedhjørnesten i den danske økonomiske politik, har den opnået en meget høj troværdighed på de finansielle markeder. Fastkurspolitikken kan således fremhæves som et eksempel på en selvpålagt regel, der har haft en overordentlig gavnlig virkning.

Budgetregler som skattestoppet vil på helt samme måde som fastkurspolitikken kunne sikre mere stabile forventninger på et mere hensigtsmæssigt niveau. Ved fravær af begrænsninger ville der - i begge tilfælde - være risiko for såkaldt "tidsinkonsistens": At målkonflikter fører til uhensigtsmæssige forventninger, der bliver selvopfyldende profetier.

Det er værd at bemærke, at omkostningerne ved at forpligte sig til at følge en fast regel er mindre, desto mere reglen svarer til den politiske målsætning, man under alle omstændigheder ville have fulgt. Således er "omkostningen" ved fastkurspolitikken yderst begrænset, hvis der ikke i forvejen er et ønske om at devaluere. Tilsvarende er omkostningen ved et skattestop meget begrænset, hvis der ikke er et ønske om skattestigninger.

Skattestoppet kan ses i sammenhæng med, at budgetforhandlingerne ofte er behæftet med en imperfektion. Skattestoppet er med til at hindre at kortsigtede hensyn stiller sig i vejen for regeringens mere langsigtede højt prioriterede mål: at holde skatterne i ro og om muligt sænke dem.

Imperfektionen i budgetprocessen kan sammenlignes med de imperfektioner, som også kan forekomme på markedet. Begrundelsen for afgifter og reguleringer af bestemte aktiviteter skal således - ud fra en økonomisk betragtning - findes i forventninger om imperfektioner. Traditionelt begrundes f.eks. miljøafgifter og konkurrencepolitiske reguleringer med, at der ellers ville forekomme for stor forurening eller for lidt konkurrence.

I en lang række tilfælde løses imperfektionen på markedet med selvpålagte begrænsninger (f.eks. garantier), som understøttes af behovet for et godt omdømme for virksomhederne og deres mærkevarer. Skattestoppet kan umiddelbart bedst sammenlignes med sådanne selvpålagte begrænsninger på markedet.

Mere konkrete eksempler på bias

Indtil i dag har fokus for finanspolitikken særligt været rettet mod gældsudviklingen. Således har kravet om finanspolitisk holdbarhed ( konkretiseret ved målsætningen om halvering af den offentlige gældskvote i 2010), hensynet til finanseffekten og i perioder også EU-budgetreglerne været med til at sikre Danmark en fornuftig gældsudvikling.

Denne eksplicitte fokusering på gældsudviklingen har skullet forhindre en underliggende imperfektion i budgetprocessen i at føre til en uhensigtsmæssig gældsudvikling.

På tilsvarende vis skal skattestoppet også stille sig hindrende i vejen for et underliggende pres. Skattestoppet kan medvirke til at forhindre, at imperfektionen medfører høje skatter. Succesen med at forhindre en holdbargældsudvikling kan i øvrigt øge presset på skatterne og forstørre behovet for budgetregler på skatteområdet.

En omfattende og stadig voksende del af den fagøkonomiske litteratur beskæftiger sig med at blotlægge og forklare fremkomsten af imperfektioner i budgetprocessen. Nedenfor gives en række - meget summariske - eksempler på sådanne forklaringer.

Når Weingast, Shepke og Johnsen (Alesina & Perotti (1994)) forklarer imperfektionen, fremhæves, at de fulde omkostninger ved programmer, der tilgodeser specifikke geografiske områder - eller bestemte grupper - ofte ikke internaliseres i fuldt ud beslutningsprocessen. Tilgodeser et program en specifik gruppe, vil gruppen være tilskyndet til at investere mange ressourcer i at få programmet vedtaget. Finansieres det omvendt af hele befolkningen, er udgiften for en gennemsnitsborger relativt lille. Således har fortalere for offentlige udgifter større tilskyndelse til at forsøge at påvirke beslutningsprocessen end dem, der skal betale regningen. Det kan trække i retning af en stor vækst i de offentlige udgifter. En vækst der enten kan føre til gældssætning eller stigende skatter.

Buchanan og Tullock fremhæver derimod, at imperfektionen kan opstå, hvis sammenhængen mellem indtægter og udgifter er vanskelig at gennemskue (Alesina & Perotti (1994)). I dette tilfælde kan fordelene ved nuværende udgifter overvurderes, mens omkostningerne ved de fremtidige skattestigninger, der følger med udgifterne, undervurderes. Resultatet kan blive større budgetunderskud, offentlige udgifter, gældsakkumulation og på sigt stigende skatter. Det er værd at bemærke, at argumentet afhænger af eksistensen af egentlig fiskal illusion, dvs. undervurdering af fremtidige skattebyrder og overvurdering af fordelene ved offentlige udgifter. Er der blot tale om, at den enkelte borger fejlvurderer størrelserne, vil der - gennemsnitlig set - ikke være en bias i en bestemt retning

Problemet vil være større, jo mere komplicerede, uigennemskuelige og foranderlige skattereglerne er. Komplicerede skatteregler vanskeliggør bedømmelsen af skattebyrden og dens fordeling.

I forlængelse af dette argument fremhæver Buchanan, at der er større villighed til at føre ekspansiv finanspolitik end kontraktiv finanspolitik. Ifølge keynesiansk stabiliseringspolitik bør der føres ekspansiv finanspolitik - dvs. en politik, der typisk indebærer et større offentligt budgetunderskud - når der er behov for at stimulere aktiviteten i økonomien. Omvendt bør der så føres kontraktiv finanspolitik - dvs. en politik, der typisk medfører med større offentligt budgetoverskud - når væksten skal afdæmpes. Her kan det have betydning, at en politik med et større budgetunderskud og offentlig gældstagning ikke nødvendigvis rammer de generationer, der stifter gælden, men i nogen tilfælde først påvirker senere generationers vilkår (Cukierman og Meltzer i Alesina & Perotti (1994)). Er villigheden til at føre ekspansiv finanspolitik derfor større end villigheden til at føre en kontraktiv finanspolitik, bliver resultatet akkumulering af offentlig gæld.

Overfor dette indvender Alesina og Roberto (Alesina & Perotti (1994)), at de fleste lande først akkumulerede offentlig gæld i slutningen af 80'erne og begyndelsen af 90'erne. Perspektivet tilsiger derimod, at gældsakkumulationen burde have været på sit højeste i den periode, hvor troen på den keynesianske stabiliseringspolitik var mere i vælten, dvs. i 60'erne og begyndelsen af 70'erne.

På den anden side indikerer en nærmere analyse af hhv. udgifts- og skattepolitikkens finanseffekt i Danmark i de senere år, jf. senere, at der eksisterer en form for asymmetri. Asymmetrien vedrører imidlertid snarere valget af stabiliseringsinstrument end præferencerne for hhv. kontraktiv eller ekspansiv finanspolitik. Resultatet er måske ikke akkumulation af offentlig gæld, men snarere voksende offentlige udgifter og skatter.

Endelig påpeger Alesina og Drazen (Alesina & Perotti (1994)), at interessekonflikter mellem forskellige interessegrupper kan lede til en forsinkelse af en nødvendig tilpasning af finanspolitikken. Forholdet gør sig særligt gældende, når den foreslåede ændring rammer én gruppe meget hårdt, og når de respektive grupper ikke kender modpartens styrke. I dette tilfælde kan fordelingsmæssige konflikter blive trukket i langdrag, og finanspolitikken tilpasses dermed kun langsomt en ny situation. Ifølge synspunktet vil negative stød - dvs. stød, der skaber underskud på det offentlige budget - på denne måde lede til akkumulering af offentlig gæld.

Forklaringerne på fremkomsten af en imperfektion er altså mange og forskelligartede. For en mere detaljeret oversigt se f.eks. (Alesina & Perotti (1994)).

Konkrete tegn på udgiftspresset

Ifølge de ovenfor refererede synspunkter trækker den underliggende imperfektion i budgetforhandlingerne altså i retning af store offentlige udgifter, der enten kan føre til en stigning i den offentlige gæld eller skattestigninger.

Indtil i dag har fokus for finanspolitikken særligt været rettet mod gældsudviklingen. Således har kravet om finanspolitisk holdbarhed, hensynet til finanseffekten og i nogen grad også EU-budgetreglerne været med til at sikre Danmark en fornuftig gældsudvikling. Ifølge de ovenfor refererede synspunkter har denne eksplicitte fokusering på gældsudviklingen altså modvirket de underliggende kræfter, der trækker i retning af akkumulering af gæld. 

Med skattestoppet vil regeringen sikre, at gældsmålsætningen i kombination med udgiftspresset ikke bare leder til stigende skatter. Dvs., at gældsmålet ikke realiseres ved hjælp af stigende skatter, men ved en større udgiftsprioritering.

Gældsmålet må suppleres med en fokusering på indtægtssiden for at sikre effektiv udgiftsprioritering. Udgiftspresset kan både trække i retning af en uhensigtsmæssig stor offentlig gæld og skattestigninger. Skattestoppet er udformet under hensyn til begge faldgruber.

Udgiftspresset kan lede til en bias i retning af stigende skatter: For den til enhver tid siddende regering eller kommune er det ofte nemmere at hæve de offentlige udgifter og skatter end at sænke dem. Det forholdsvis høje danske skattetryk kan ses som et eksempel på dette.

Imperfektionen viser sig også ved det forhold, at den politisk bestemte ændring af skatterne - den såkaldte diskretionære skattepolitik - som regel har været ensbetydende med skattestigninger. Ligeledes har den politisk bestemte ændring af udgifterne - den diskretionære udgiftspolitik - traditionelt været ensbetydende med udgiftsstigninger. Det afspejles blandt andet i forskellen på skatte- og udgiftspolitikkens førsteårsfinanseffekt. Den diskretionære skattepolitik har traditionelt haft en negativ finanseffekt - dvs. reduceret væksten i økonomien - og således impliceret en skattestigning. Omvendt har den diskretionære udgiftspolitik traditionelt haft en positiv finanseffekt - dvs. stimuleret væksten - og således impliceret en forøgelse af udgifterne. Dette fremgår af tabel 1. I den betragtede periode har udgiftspolitikken enten været ekspansiv eller neutral, mens skatterne har virket kontraktiv i alle år bortset fra 1994 og i år.

Tabel 1. Førsteårsvirkningen på efterspørgslen af diskretionær finanspolitik 1994-20021)
  94 95 96 97 98 99 00 01 02
Udgiftspolitik 0,4 0,2 0,8 0,0 0,5 0,5 0,0 0,3 0,0
Indtægtspolitik 2) 0,4 -0,1 -0,1 -0,3 -0,4 -0,2 -0,1 -0,2 0,1
Finanseffekt i alt 0,8 0,1 0,7 -0,4 0,1 0,3 -0,1 0,2 0,2

1) For en nærmere forklaring af udregningerne, se FR00 appendiks 7.2.

2) Indførelsen af den midlertidige pensionsopsparing til ATP i 1998 indgår i beregningen af finanseffekten, selv om bruttoprovenuet rent teknisk ikke optræder som en offentlig indtægt i 1998. Den midlertidige pensionsopsparing blev som led i Pinsepakken videreført i form af den særlige pensionsopsparing (SP) i 1999. Omlægningen af den særlige pensionsopsparing i 2002 til privat opsparing påvirker ikke finanseffekten.

Kilde: Finansministeriet (2001a), samt Finansministeriet (2002).

Den hidtidige udgiftsstyring

Skattestoppet indføres, fordi den hidtidige udgiftsstyring ikke har sikret, at målsætningerne for udgiftsvæksten faktisk blev realiseret. Det indikeres ikke mindst af, at det har været nødvendigt med gentagne kommunale skatteforhøjelser på trods af henstillinger og aftaler om uændret eller faldende sats i den største del af tiden siden 1984, jf. figur 1 og tabel 2.

Figur 1. Amt og kommuneskatter i en gennemsnitskommune, 1984-2002, pct. point.

Kilde: Skatteministeriet

Tabel 2. Henstillinger til primærkommunerne 1984-2001
  Henstilling om skat
1984 Uændret
1985 Uændret
1986 -
1987 -
1988 Uændret
1989 Uændret
1990 Som 1989 - 0,2 pct.
1991 Som 1989 - 0,2 pct.
1992 Som 1991
1993 Som 1991
1994 Uændret
1995 Uændret
1996 Beskeden stigning mulig
1997 Uændret
1998 Kun "uomgængelige stigninger"
1999 "Udskrivningsprocent skal holdes i ro"
2000 "Udskrivningsprocent må ikke hæves"
2001 "Udskrivningsprocent fastholdes uændret"

Kilde: Mau Pedersen. m.fl. (2002)

Der kan ikke foretages en eksakt vurdering af, om udviklingen i udskrivningsprocenterne fuldstændig har været i overensstemmelse med de henstillinger eller aftaler, som kommunerne og amterne har indgået med skiftende regeringer. På den ene side har der i en række tilfælde ved indgåelse af aftalerne været en forståelse mellem parterne om en vis tolerance ved fortolkning af resultatet, idet der har været forståelse for, at skattestigninger i visse kommuner eller amtskommuner var uundgåelige. På den anden side har uændret eller faldende udskrivningsprocent været en del af det overordnede mål i 17 af de 19 år fra 1984 til 2001, jf. tabel 2.

På trods af henstillingen om uændret eller faldende sats i største del af tiden siden 1984,har det imidlertid været nødvendigt med gentagne kommunale skatteforhøjelser. Det kan enten skyldes, at aftalerne ikke er blevet overholdt, eller at aftalerne ikke har været udformet hensigtsmæssigt.

Derfor har regeringen lagt betydelig vægt på at indarbejde skattestoppet i aftalerne med kommunerne og amterne for 2003. I kommuneaftalen for 2003 fastslås således eksplicit, at den gennemsnitlige udskrivningsprocent, den gennemsnitlige grundskyldspromille og dækningsafgifterne for erhvervsejendomme ikke må stige i forhold til 2002 for kommunerne i hele landet set under ét (Finansministeriet (2002c)).

Når den hidtidige udgiftsstyring har været utilstrækkelig, skyldes det ikke mindst, at en stor del af de offentlige udgifter er af en karakter, der vanskeliggør en direkte statslig styring. Med dette menes en fastlæggelse af en egentlig øvre (nominel) grænse for de offentlige udgifter, der ikke efterfølgende kan overskrides. Dette er der flere grunde til.

For det første er styringen af de offentlige udgifter i høj grad lagt ud til kommunerne. Amterne og kommunerne administrerer mere end halvdelen af den offentlige sektors udgifter til forvaltning og service, jf. tabel 3.

Tabel 3. Den funktionelle fordeling af opgaveudgifterne til offentlig forvaltning og service 1998-00
  1998 1999 2000

 

Mia. kr.
I alt. 655 670 688
Heraf Pct.
Kommunale og amtskommunale udgifter 62 63 63
Statslige udgifter 38 37 37

Kilde: Danmarks Statistik (2001)

Med det kommunale selvstyre har staten ikke direkte mulighed for at diktere hverken anvendelsen eller grænsen for disse udgifter. Styringen af udgiftsvæksten varetages derimod ved, at staten indgår aftaler med de kommunale organisationer om de kommunale budgetter. Men aftalerne er ikke egentligt (retligt) bindende for den enkelte kommunalbestyrelse. Derfor fastslås det da også i kommuneaftalen for 2003, at regeringen vil søge tilslutning til at neutralisere virkningen af eventuelle stigninger i de kommuneskatter, der måtte komme i tilfælde af, at kommunerne og amterne ikke overholder aftalerne.

På denne måde sikres, at skattestoppet overholdes, selv om regeringen ikke har mulighed for at indgå retligt bindende aftaler med kommunerne.

Selv om styringen af de offentlige udgifter slet ikke var lagt ud til kommunerne, ville det for det andet ikke være muligt at fastlægge præcise ex-ante grænser for udgiftsudviklingen. For en stor del af de offentlige udgifter gælder det, at det ikke er muligt at diktere en egentlig udgiftsgrænse. Det skyldes blandt andet, at en stor del af de offentlige udgifter er såkaldte lovbundne udgifter, dvs. overførselsindkomster og tilskud, som borgerne har et direkte retskrav på.[5] Af de samlede statslige driftsudgifter udgør denne type af udgifter ca. to tredjedele (Økonomistyrelsen (2000)). Det er ikke muligt at fastlægge grænser for denne form for udgifter ex-post. Der kan foretages ex-ante skøn, men overskrides skønnet, kan det offentlige ikke modsætte sig merudgifterne.[6] Det betyder, at der kun vanskeligt kan indføres en substantiel budgetregel, der på en gang er bindende og samtidig er knyttet til den overordnede udgiftsudvikling - dvs. der kan kun vanskeligt indføres et egentligt udgiftsstop forstået som en ex-ante defineret udgiftsgrænse. Men dette betyder selv sagt ikke, at udgifterne slet ikke kan styres. Styringen må imidlertid være mere indirekte - idet udgiftsniveauet kun kan påvirkes ved at ændre lovgivningen. Skattestoppet er netop udformet under hensyn til dette, jf. også den senere sammenligning af et skattestop og et udgiftsstop.

Endelig er budgetreglerne for udgifter, som staten faktisk kan sætte ex-post udgiftsgrænser for, forholdsvis bløde - i hvert fald, når der sammenlignes med skattestoppet. Ifølge grundloven kan ministerierne og de øvrige statsinstitutioner kun afholde udgifter i overensstemmelse med de givne bevillinger. Efter retlig sædvane kan Folketingets finansudvalg imidlertid løbende ændre bevillingen. Der er altså ikke nogen direkte sanktionsmekanisme, der sikrer, at den forudsatte ex-post bevilling ikke overskrides med en merbevilling (Finansministeriet (2001b)).

Internationale erfaringer med substantielle budgetregler

Der kan altså gives en række teoretiske grunde og peges på en række empiriske forhold, der indikerer, at fastlæggelsen af det offentlige budget er biased i retning af store offentlige udgifter, der enten resulterer i akkumulering af offentlig gæld eller stigende skatter.

Derfor har en række lande allerede indført budgetregler rettet mod såvel den offentlige saldo og gælden som mod de offentlige udgifter og skatterne, jf. tabel 4.

Tabel 4. Erfaringer med substantielle budgetregler
Nationalt niveau Restriktioner på
  Saldo Gæld Udgifter Skatter
US: Gramm-Rudman-Hollings, 1985 X      
US Budget Enforcement Act, 1990 og fremad     X  
EU (Maastricht Traktaten), 1992 X X    
Tyskland, fra 1969 X      
Japan, 1997-98 X X X X
New Zealand, 1994 X      
Sverige, 1996     X  
Canada 1991/92-95-96     X  
Subnationalt niveau Restriktioner på
Saldo Gæld Skatter eller udgifter
Amerikanske delstater 48 40 27
Canadiske delstater 9 3 2
             

Kilde: Kennedy (2001).

Note: Det kunne fremføres, at også de danske kommuner burde indgå i dette skema. De danske kommuners budget skal som udgangspunkt balancere. På den anden side medfører dispensationsmulighederne, at likviditetsstyringen af de danske kommuner ikke fuldstændigt kan karakteriseres som et krav om en balanceret saldo, jf. Mau Pedersen. m.fl. (2002).

Nedenfor skitseres de hidtidige erfaringer.

Regler tilknyttet gælden eller budgetoverskuddet[7]

Den mest almindelige budgetregel er rettet mod det offentlige budgetoverskud. Enten som et krav om balance på den offentlige saldo (Tyskland samt amerikanske stater) eller som en grænse for budgetunderskuddet (EU-budgetreglerne, jf. bilag 1).

Det forhold, at de fleste EU-lande har opnået en fiskal konsolidering i løbet af 90'erne, indikerer, at EU-budgetreglerne har været en succes.

Den konkrete udformning af budgetreglen har imidlertid stor betydning. Eksempelvis kan budgetregler - knyttet til gældsniveauet - lede til optagelse af særlige - og måske dyrere - former for lån (Kennedy (2001)). Gældsbegrænsende regler vedrører ofte kun gæld, som det offentlige stiller sikkerhed for. Dermed leder reglerne ofte til akkumulering af gæld, som det offentlige ikke stiller sikkerhed for.[8] Det strider dels mod idéen bag budgetreglen og kan dels føre til en unødvendig høj forrentning af gælden. 

Endvidere kan reglen lede til forældelse af det offentlige kapitalapparat, som bygninger, installationer mv. Det skyldes, at balanceproblemer på kort sigt kan afhjælpes ved at undlade nye investeringer - og eventuel også vedligeholdelse. I Tyskland afhjælpes problemet ved at tillade låntagning til offentlige investeringer. Løsningen giver imidlertid samtidig mulighed for at manipulere med budgetreglen ved at omdefinere begrebet: investeringer. Ligeledes nævner Corsetti (1996), at Maastricht Traktatens grænse for budgetunderskuddet på 3 pct. af BNP blandt andet skal ses i lyset af, at offentlige investeringer i EU-landene gennemsnitligt set har udgjort 3 pct. af BNP. Selv om disse løsninger delvis imødekommer problemet, hindrer de ikke, at det offentlige undlader at vedligeholde det eksisterende kapitalapparat. Hvilket i princippet også er en - meget dyr - form for låntagning.

Budgetregler knyttet til den offentlige saldo er altså i høj grad manipulerbare.

Hertil kommer, at det ikke er hensigtsmæssigt at pålægge budgetoverskuddet på et nationalt niveau alt for skrappe restriktioner.

For det første skal det nationale budgetoverskud kunne fungere som buffer i forbindelse med midlertidige udsving. Set ud fra en ren allokeringsmæssig betragtning bør skattesatsen fastlægges på et niveau, der på engang er langsigtsholdbar og samtidigt i mindst mulig grad indvirker på borgerens adfærd og dermed på ressourceallokeringen (Barro(1979), Lukas og Stokey (1983) gengivet i Alesina & Perotti (1994)). Ved midlertidige konjunkturelle udsving skal det dermed være den offentlige gæld og budgetoverskuddet, der skal være buffer, og således ikke skatterne. Bemærk, at et skattestop - eller et udgiftsstop - i modsætning til en budgetregel knyttet til budgetoverskuddet netop opfylder dette.

For det andet garanterer ligevægt på de offentlige finanser ikke nødvendigvis en ansvarlig langsigtet politik. Demografiske forskydninger kan føre til, at udgifterne på langt sigt stiger i forhold til indtægterne, også selv om de offentlige standarder ikke ændres. Eksempelvis vil andelen af ældre i Danmark vokse i løbet af de kommende fire årtier. Udviklingen vil være forbundet med voksende udgifter til offentlige serviceydelser og til offentlige indkomstoverførsler. Allerede i dag skal der sættes lidt til side til dækning af disse merudgifter. Et balanceret offentligt budget er således ikke lig en ansvarlig langsigtet politik. 

Budgetregler rettet mod subnationale enheder (i Danmark kommuner og amter) kan imidlertid med fordel udformes mere restriktivt. Den subnationale enhed har ikke i samme omfang brug for at anvende budgetoverskuddet som buffer. Det skyldes, at den nationale stat kan afhjælpe den subnationale enheds midlertidige budgetproblemer. I Danmark sker det blandt andet via den kommunale udligning, der blandt andet afhænger af antallet af ledige mv. og dermed af den enkelte kommunes aktuelle "tilstand".

Desuden vil de makroøkonomiske udbuds- og efterspørgselseffekter af at balancere budgettet på et subnationalt niveau være langt mindre end på et nationalt niveau. Det skyldes, at udsving på lokalt plan ikke nødvendigvis er synkroniserede: Har den ene et underskud, kan den anden have et overskud. Den enkelte enheds indsats i forhold til at balancere budgettet har dermed ikke nødvendigvis nogen betydning for den samlede efterspørgsel.

Udgifts- og indtægtsgrænser

Erfaringerne med substantielle budgetregler, rettet imod indtægterne, er - særligt på nationalt niveau - meget begrænsede. Japan har i en meget kort periode haft erfaringer med direkte restriktioner af indtægtssiden. Fra 1997 til 1998 var Japan underlagt en meget restriktiv budgetregel. Den fastslog, at summen af skatter, offentlige lønninger og det offentlige budgetunderskud ikke måtte overstige 50 pct. af BNP. Reglen var for restriktiv og måtte allerede ophæves året efter. Derimod har en række subnationale enheder - særligt amerikanske stater - erfaringer med indtægtsrestriktioner.

Mere almindeligt er budgetregler rettet mod de offentlige udgifter. Således har Sverige eksempelvis haft positive erfaringer med udgiftsgrænser. Siden 1996 har Sverige haft nominelle udgiftsgrænser på 27 forskellige områder tre år frem i tiden. Udgiftsgrænser er også langt mere udbredte på et subnationalt niveau. Hvor 16 amerikanske stater i 1992 havde udgiftsgrænser, havde kun tre indtægtsgrænser.

Skelnen mellem budgetregler rettet mod hhv. indtægts- og udgiftssiden kan imidlertid være meningsløs. Kombineres budgetreglen - som i mange amerikanske delstater - med et specifik krav til det offentliges budgetoverskud, vil et indtægtsmaksimum implicere et udgiftsmaksimum. Dermed er det i princippet ligegyldigt, om der er tale om en indtægts- eller en udgiftsgrænse.

På trods af denne lighed finder Elder (1992) i en analyse af budgetreglerne i amerikanske stater i 1992, at det kun er udgiftsgrænserne, der egentlig har reduceret stigningen i skatterne. Han angiver imidlertid selv, at effektforskellen formentlig skyldes, at de tre stater, der havde indført indtægtsgrænser, ikke samtidigt havde indført effektive effektueringsmekanismer. Igen; den faktiske udformning af budgetreglen har stor betydning. 

EU-budgetreglerne og kravene om finanspolitisk holdbarhed stiller ikke et specifikt krav til den offentlige saldo: Den kan variere indenfor et interval. Derfor indebærer et givent niveau for skatteindtægterne i et år ikke et bestemt udgiftsniveau, og der kan derfor ikke sættes lighedstegn mellem et skattestop og et udgiftstop. Dvs. et udgiftsstop forstået som en overordnet grænse for udviklingen i de offentlige udgifter i det givne år.

På den anden side stiller skattestoppet et krav til udgiftsudviklingen. Kombinationen af skattestoppet og kravet om en holdbar finanspolitik - konkretiseret ved kravet om halvering af den offentlige gældskvote inden 2010 - sætter grænser for den langsigtede udgiftsudvikling. Kravet om finanspolitisk holdbarhed tilsiger, at værdien af de fremtidige udgifter (inklusiv rentebetalingerne på den nuværende gæld) må svare til værdien af de fremtidige indtægter. Når skattestoppet fastlægger værdien af de fremtidige indtægter, fastlægges også værdien af de fremtidige udgifter, jf. boks 3.[9]

Boks 3. Skattestoppet som udgiftsstyringsinstrument
1.        Holdbarhedskravet medfører:
Værdien af fremtidige indtægter = Værdien af fremtidige udgifter
2.        Skattestop fastlægger værdien af fremtidige indtægter
3.        Kombinationen af 1 og 2 medfører fastlæggelse af værdien af de fremtidige udgifter og stiller dermed krav til udgiftsudviklingen.

På denne måde sætter skattestoppet sammen med gældmålsætningen den overordnede ramme for udgiftsudviklingen, og skattestoppet er altså et udgiftsstyringsinstrument.

Et skattestop afviger imidlertid fra et udgiftsstop ved at tillade selektive udgiftstiltag - så længe de ikke medfører stigende udgifter på langt sigt. Derimod kan selektive skattetiltag kun foretages, såfremt de indebærer en skattelettelse. Nogen vil hævde, at dette er skattestoppets store svaghed. På den anden side er skattestoppet konsistent med det ydre og indre pres på skattetrykket, jf. også senere.

Budgetregler og det offentliges rentebetalinger

Generelt synes der at være en tendens til, at budgetregler reducerer den rente, hvormed gælden forrentes. Dette fordi fremkomsten af "sunde" offentlige finanser dels reducerer kreditors risiko og dels påvirker den samlede efterspørgsel (Eichengreen og Bayoumi gengivet i Kennedy (2001)).

På baggrund af en undersøgelse af amerikanske delstater konkluderer Poterba og Rueben (Kennedy (2001)) imidlertid, at effekten afhænger af reglens udformning. Stater med svage budgetregler havde højere lånerenter end stater med stramme regler, og hvor stater med udgiftsgrænser havde lavere renter, var der en tendens til, at stater med indtægtsgrænser havde højere renter. Det sidste forhold må skyldes, at indtægtsgrænserne ikke har været kombineret med effektiv udgiftsstyring. Det understreger vigtigheden af, at det danske skattestop faktisk medfører større udgiftsdisciplin.

Budgetregler og stabiliseringspolitik

Reducerer reglerne muligheden for at føre stabiliseringspolitik? Eller er budgetreglerne tværtimod konjunkturforstærkende?

Forskningen har hidtil været begrænset til undersøgelser af effekten af budgetreglerne i amerikanske stater (Kennedy (2001)). Erfaringer, der ikke nødvendigvis kan anvendes på et nationalt niveau. Det skyldes, at udbuds- og efterspørgselseffekter ved at tilpasse subnationale budgetter er langt mindre end effekterne af at tilpasse nationale budgetter. Endvidere har undersøgelserne ledt til blandede resultater (Kennedy (2001)).

Risikoen for, at budgetreglen virker konjunkturforstærkende, må imidlertid formodes at være større, når budgetreglen udformes som et specifikt saldokrav. I tilfælde af en midlertidig lav vækst - og et deraf følgende underskud på den offentlige saldo - implicerer en budgetregel knyttet til saldoen en yderligere reduktion af nettomerudgifterne. Det forstærker afmatningen. Derimod giver skattestoppet frit rum til de automatiske stabilisatorer: Falder aktiviteten, opkræves der stadig mindre i skat, og der udbetales stadig mere i overførselsindkomster.

Endvidere udelukker skattestoppet ikke, at der foretages diskretionære ændringer af de offentlige udgifter. Dermed kan finanspolitikken - hvis det ønskes - stadig tilpasses den aktuelle konjunkturelle situation. Endelig udelukker skattestoppet ikke en sænkning af skatterne - der kan stadig føres ekspansiv finanspolitik via skattepolitikken.

Selv om finanspolitikken stadig kan anvendes som stabiliseringsinstrument, indebærer skattestoppet en vis form for begrænsning. Det er udelukkende udgiftspolitikken, der diskretionært kan anvendes kontraktivt og således ikke skattepolitikken. Dette forhold har blandt andet været kritiseret af de økonomiske vismænd (Det Økonomiske Råd (2002)).

Dertil kan det indvendes, at det netop er en fordel, at skattestoppet udelukker skatteforhøjelser - også selv om de begrundes med aktivitetsmæssige overvejelser. Skattestoppet sikrer, at en højkonjunktur - hvor der kan være behov for en reduktion af den private efterspørgsel - ikke leder til en permanent stigning i skatterne.

Hertil kommer så, at finanspolitikken ikke altid er et effektivt stabiliseringsinstrument.

Det tager tid at beslutte og effektuere en ændring af de offentlige udgifter og skatter. Dermed kan et forsøg på at føre stabiliseringspolitik - via finanspolitikken - i realiteten forstærke de konjunkturelle udsving, hvis beslutningerne først får virkning, når økonomien igen er "kommet på ret køl", og der ikke længere er behov for stabilisering. I den forbindelse får det betydning, at Danmark er forpligtet til ikke at øge momsen på grund af aftaler i EU, idet det netop er denne skat, der hurtigst kan sætte op. Tilsvarende vil højere afgifter give problemer med grænsehandlen. Endelig fordrer en ændring af indkomstskatterne tid. Det tager mellem ét og to år at implementere en ændring af indkomstskatterne, fordi det først kan gøres ved et årsskifte, og der inden da skal sendes nye skattekort ud.

Hertil kommer, at højere skatter i bedste fald kun har gavnlige økonomiske virkninger på kort sigt. På længere sigt vil en forøgelse af skatterne i forhold til det nuværende niveau i sig selv give anledning til mere alvorlige strukturproblemer med lavere arbejdsudbud, grænsehandel og forvridninger. Dermed vil skattepolitikken med sikkerhed have en effekt, når konjunkturerne igen er vendt.

Samtidig kompliceres sagen yderligere af, at finanspolitikken må udformes under hensyn til pengepolitikken. Ved at sænke renten i en situation med generel afmatning stimuleres investeringslysten, hvilket skaber grundlag for en større beskæftigelse. Den danske pengepolitik er imidlertid - i kraft af EU-samarbejdet - i høj grad dikteret af Den Europæiske Centralbank. Netop dette forhold vanskeliggør også timingen. Er den danske afmatning mindre end den udenlandske, kan den ekspansive virkning af Den Europæiske Centralbanks pengepolitik meget vel tænkes at være for ekspansiv - set fra et dansk synspunkt. I en sådan situation vil det snarere være optimalt at lade den danske finanspolitik være væksthæmmende end vækstfremmede på trods af en generel afmatning.

Endelig stiller en del økonomer sig skeptiske overfor muligheden for at føre stabiliseringspolitik. Det skyldes, at effekten i høj grad afhænger af befolkningens forventninger, samt at forventningerne igen afhænger af den førte politik. Eksempelvis afhænger effekten af finanspolitikken af inflationsforventningerne. En ekspansiv finanspolitik kan lede til en opjustering af inflationsforventningerne med større lønkrav og forringet konkurrenceevne til følge. Særligt hvis befolkningen har oplevet dette mange gange før. Dermed er det vanskeligt at forudsige den makroøkonomiske virkning af diskretionær politik, ikke mindst fordi man ikke nødvendigvis kan anvende tidligere erfaringer - befolkningen kan have ændret deres forventninger. 

Overordnede erfaringer

Når det skal undersøges, om det har en effekt at indføre en budgetregel, opstår det problem, at der ikke kan skelnes mellem indførelsen af reglen og et skift i præferencerne. Er regeringen underlagt en uønsket regel, kan den - som eksemplet med den alternative låntagning viser - ofte undslippe begrænsningen via "kreativ" budgetplanlægning. Således kan det i sidste ende være den siddende regerings præferencer og ikke budgetreglen, der er den drivende kraft.

Dertil kommer, at det først er i løbet af 90'erne, udbredelsen af nationale budgetregler starter. Kennedy (2001) angiver, at den generelle fiskale konsolidering i gennem 90'erne indikerer, at budgetreglerne ikke var en nødvendig betingelse for fiskal konsolidering, men at effekten af budgetreglerne først vil blive testet i løbet af den næste recession.

Generelt støtter empiriske undersøgelser imidlertid følgende konklusioner vedrørende substantielle budgetregler:

  • Budgetregler har betydning - men betydningen afhænger af udformningen, jf. ovenfor.
  • Nogle fiskale regler er bedst egnede på et lokalt niveau, mens andre bør implementeres på et nationalt niveau, jf. diskussion om det balancerede budget ovenfor.
  • De mest effektive regler er konstitutionelle, idet også kommende regeringer begrænses (Bohn og Innman 96 i Kennedy (2001)) .
  • Endvidere er regler knyttet til ex-post størrelser mere effektive, end regler knyttet til ex-ante skøn. Det skyldes, at de er mindre manipulerbare (Bohn og Innman 96 i Kennedy (2001))

Desuden fremfører Kirchgässner (Kirchgässner, (2001)), at erfaringer fra et subnationalt niveau tyder på at:[10]

  • Budgetregler ofte leder til anvendelsen af brugerbetaling frem for skattemæssig finansiering af de offentlige udgifter.
  • Selvom budgetregler netop sigter mod udgiftsminimering, er der risiko for, at reglerne ikke leder til egentlig udgiftsminimering - via en reduktion af administrationen - men i stedet forringer serviceniveauet eller de offentlige investeringer.
  • De skattereduktioner, budgetreglerne har medført, er særligt kommet ældre og lavere indkomstgrupper til gode. Det skyldes, at netop disse grupper er særligt immobile og derfor ikke har mulighed for at få skattelettelser ved at "stemme med fødderne" og flytte.
  • Interaktionen mellem valgsystemet og budgetreglen har betydning.

Skattestoppet som budgetregel

De krav, en budgetregel skal opfylde, kan overordnet set sammenfattes i følgende tre punkter.

  • Fleksibilitet: Budgetreglen skal ikke være konjunkturforstærkende.
  • Troværdighed: For det første skal budgetreglen være tidskonsistent: Den skal udformes, så den - også på et lidt længere sigt - kan overholdes. Hvis ikke dette er tilfældet, vil der være et politisk pres på at få den ændret med det samme.[11] For det andet skal der være en sanktionsmekanisme, hvis reglen fraviges.
  • Gennemsigtighed: Budgetreglen skal være defineret på en måde, der gør den administrerbar, og være knyttet til fiskale indikatorer, der ikke kan manipuleres med.

Der eksisterer en vis grad af trade off mellem de forskellige punkter. Eksempelvis kan det tænkes, at regler, der har en høj grad af gennemsigtighed, måske ikke er fleksible. Spørgsmålet er, hvorledes skattestoppet opfylder de tre krav?

Overordnet tilsiger erfaringerne, at den konkrete udformning af budgetreglen har stor betydning. Eksempelvis er der risiko for, at en saldoregel leder til optagelse af mere alternative gældsformer, og reglen bør derfor udformes under hensyn til dette. I relation til skattestoppet er det af stor betydning, at det kombineres med et krav om langsigtet finanspolitisk holdbarhed. Det skyldes, at det netop er denne kombination, der sikrer større udgiftsdisciplin.

I boks 4 er kombinationen af kravet om langsigtet finanspolitisk holdbarhed og et skattestop stillet overfor kombinationen af et krav om langsigtet finanspolitisk holdbarhed og et udgiftsstop. Pointerne uddybes nedenfor.

Boks 4. Forskellen på et skatte- og et udgiftsstop
  Skattestop   Udgiftsstop
Fleksibilitet:      
  Ingen selektive skatteforhøjelser   Ingen selektive udgiftsforhøjelser
       
Troværdighed:      
  Reglen skal ikke tilpasses demografi, konjunktur mv., men er derimod foreneligt med det ydre og indre pres
Det kan være nødvendigt med bindinger på anvendelse af brugerbetaling, hvis den offentlige aktivitet ikke skal kunne øges af denne vej.
  Reglen skal tilpasses demografi, konjunktur mv.
Kan omgås ved at indføre skatteudgifter, med mindre det udformes under hensyn til netop dette forhold.
       
Gennemsigtighed:      
  Knyttes til ex-post størrelser (satser eller beløb)
Ingen makroøkonomiske indikatorer
  Knyttes til ex-ante størrelser (udgiftsgrænser)
Makroøkonomiske indikatorer
       

 

Der er allerede argumenteret for, at skattestoppet er relativt fleksibelt - der er stadig plads til de automatiske stabilisatorer. Men skattestoppet er selvsagt ikke fuldstændigt fleksibelt. Med skattestoppet er det ikke længere muligt at foretage selektive skatteforhøjelser - heller ikke som led i en aktiv konjunkturpolitik. I afsnittet om "budgetregler og stabiliseringspolitik" blev der imidlertid argumenteret for, at fordelene ved dette overstiger ulemperne.

Skattestoppet er troværdigt - regeringen er bundet af skattestoppet. Skal en budgetregel virke effektivt, kræver det, at den skal være vanskelig at sætte ud af kraft. Selvom skattestoppet ikke - som de af Kennedy fremhævede budgetregler (Kennedy (2001))[12] - er egentlig juridisk bindende, må det alligevel vurderes at leve op til troværdighedskravet. Skattestoppet udgør en central del af regeringsgrundlaget "Vækst, velfærd og fornyelse". Det er kategorisk udmeldt og forpligter regeringen. Forpligtelsen illustreres også af, at skattestoppet bevidst er knyttet til let gennemskuelige størrelser (nominelle satser og procentsatser).

Skattestoppet er også troværdigt på en anden måde. Skattestoppet er foreneligt med de strukturpolitiske udfordringer, dvs. det ydre og det indre pres, og er derfor også troværdigt set i et mere langsigtet perspektiv.

Skattestoppet er foreneligt med det ydre pres, som internationaliseringen medfører. Internationaliseringen tager form af dels den øgede kapitalmobilitet, der følger af liberaliseringen af de finansielle markeder, og dels af integrationen af de nationale økonomier, som følger af reduktionen af restriktioner på udvekslingen af arbejdskraft, varer og tjenester samt opbygningen af EU's indre marked. Hertil kommer den teknologiske udvikling, der giver mulighed for at flytte særligt kapital, men også tjenester og varer over grænserne i et stadig hurtigere tempo og til stadig lavere omkostninger. Den tiltagende internationalisering skaber dermed et pres på kapital- og selskabsbeskatningen. Desuden vil ophævelsen af 24-timersreglen nødvendiggøre lavere afgifter på især spiritus og cigaretter. I 2004 bortfalder 24-timersreglen for køb af spiritus og cigaretter i udlandet. Det forventes at forøge grænsehandlen og dermed indebære provenutab på grund af et faldende skattegrundlag. Skattestoppet er konsistent med dette pres, idet det hindrer skattestigninger.

Endvidere er skattestoppet - som budgetregel - foreneligt med det indre pres. Skattestoppet er foreneligt med den fremtidige demografiske udvikling, forstået på den måde, at det ikke nødvendigvis må redefineres i takt med den demografiske udvikling. Fastholdes de offentlige standarder, vil den demografiske udvikling føre til en stigning i de offentlige udgifter og et faldende offentligt budgetoverskud over de næste 4 årtier. Skulle budgetreglen i stedet være tilknyttet udgifterne, måtte der således løbende renses for udviklingen i det demografiske pres. Dermed ville det kun vanskeligt kunne lade sig gøre én gang for alle at definere et udgiftsstop, så det med sikkerhed også kan overholdes i fremtiden. Samme problem kan anføres i relation til en budgetregel, der knytter sig til det offentlige budgetoverskud.

Skattestoppet imødekommer også det indre pres på en anden måde. Med det stigende antal ældre, er det nødvendigt at forøge antallet af arbejdstimer. Det kan blandt andet ske ved at sænke beskatningen af arbejdskraft. Ved at skærpe fokuset på udgiftsprioritering sikrer skattestoppet, at en sådan skatteomlægning reelt fører til en reduktion af beskatningen af arbejdskraft og således ikke bare leder til skattestigninger på andre områder. Områder, der i sidste ende også øger den effektive beskatning af arbejdskraft - her tænkes eksempelvis på de kommunale indkomstskatter og beskatningen af boliger.

På den anden side er der en risiko for, at skattestoppet leder til øget brugerbetaling. Brugerbetaling synes måske umiddelbart at være et middel til hindring af en grundlæggende imperfektion: Brugerbetalingen afslører betalingsvilligheden. Forøgelsen af brugerbetalingen kan imidlertid hindre, at skattestoppet leder til effektiv udgiftsstyring. For det første er forskellen på brugerbetaling og skatter i realiteten begrænset i de situationer, hvor borgeren reelt set ikke har noget valg. I disse tilfælde vil indførsel af brugerbetaling udelukkende lede til et merprovenu, der kan anvendes til at øge den offentlige aktivitet og dermed hindre effektiv udgiftsstyring. For det andet kan provenuet fra indførsel af ny - eller øget - brugerbetaling anvendes til at øge andre offentlige aktiviteter. Dette gælder også i de situationer, hvor der er valgfrihed, og hvor brugerbetalingen dermed reelt er et middel til afsløring af betalingsvilligheden. Derfor er det afgørende at sikre, at provenuet fra øget brugerbetaling anvendes på skattelettelser.

På denne baggrund har regeringen opstillet en række krav, jf. boks 5. Kravene sikrer, at brugerbetalingen ikke stiger eksplosivt, men alene følger udgiftsudviklingen. I tilfældet af ny - eller øget - brugerbetaling skal to forhold være opfyldt:

  • Den øgede brugerbetaling skal vedrøre en service, hvor borgerne har frit valg.
  • Provenuet fra den øgede brugerbetaling skal anvendes til sænkning af skatter eller afgifter.
Boks 5. Skattestoppet og brugerbetaling
Gebyrer og afgifter mv. er enten skatter eller brugerbetaling.
Gebyrer med et fiskalt (skattemæssigt)sigte er betalinger for offentlige ydelser, hvor betalingen udgør mere end omkostningen ved at producere den pågældende ydelse. Sådanne gebyrer skal være hjemlet i lovgivning, jf. statens budgetvejledning og almindelig statslig konteringspraksis. Gebyrer med et fiskalt sigte er omfattet af skattestoppet og fastlåses i nominelle termer fra 2002.
Gebyrer, der ikke har et fiskalt sigte, er brugerbetaling - dvs. at betalingen for den pågældende ydelse kun er helt eller delvis omkostningsdækkende.
Brugerbetaling er ikke skatter, men derimod den andel af omkostningerne vedr. offentlige ydelser, som netop ikke er finansieret via skatten.
Eksisterende brugerbetaling mv.
Eksisterende brugerbetalingsordninger kan generelt reguleres med omkostningsudviklingen, hvorved brugerbetalingsandelen fastholdes over tid.
Eventuel ny brugerbetaling
Der skal - uafhængigt af skattestoppet - udvises forsigtighed med at indføre nye former for brugerbetaling eller hæve brugerbetalingsandelen. Ønsker herom skal forelægges Økonomiudvalget (for så vidt angår det statslige område), som træffer beslutning på baggrund af de konkrete begrundelser. Hvis ønsker om øget eller ny brugerbetaling er utilstrækkeligt begrundede, afvises de. På det kommunale område indgår ændringer i brugerbetalingsandelen i drøftelserne mellem stat og kommuner.
Som udgangspunkt skal to betingelser være opfyldt for at indføre brugerbetaling, eller øge brugerbetalingsandelen, for allerede eksisterende ordninger og ydelser:
* Provenuet fra den øgede brugerbetaling skal anvendes til sænkning af skatter eller afgifter.
* Den øgede brugerbetaling skal vedrøre en service, hvor borgerne har frit valg.
Hvor der er tale om varetagelse af helt nye opgaver, kan brugerbetaling undtagelsesvist og efter godkendelse i Økonomiudvalget indføres for helt eller delvist at dække de derved forbundne øgede udgifter.
Udgifter til tilskudsbelagte aktiviteter er ikke omfattet af skattestoppet.
Salg af varer og tjenester på markedsmæssige vilkår er ikke omfattet af skattestoppet. Dette gælder f.eks. betalinger til offentlige forsyningsvirksomheder, licens mv. Disse betalinger reguleres i de specifikke sektorer.

Note: uddrag fra (Finansministeriet mfl. (2002b)).

På den anden side kan et udgiftsstop - i modsætning til et skattestop - omgås ved at indføre skatteudgifter. Offentlige tilskud kan ydes som direkte, skattefinansierede ydelser, men de kan med stort set samme effekt for modtagerne ydes som nedslag i beskatningen gennem f.eks. særlige fradragsregler. Indførelse af sådanne skattemæssige særregler - der kaldes skatteudgifter - påvirker ikke de offentlige udgifter, og kan i tilfælde af et udgiftsstop finansieres ved at hæve skatterne. Dermed påvirkes den langsigtede holdbarhed ikke. På denne måde kan et udgiftsstop lede til skatteudgifter. Det er derimod ikke muligt i tilfælde af et skattestop.

Endelig er der så spørgsmålet om gennemsigtighed. Dette er måske netop skattestoppets største force. Netop et skattestop er ikke manipulerbart. Dette fordi det er knyttet til let gennemskuelige strukturer så som skattesatser og nominelle afgifter. Disse satser kan fastsættes ex-post og er uafhængige af den aktuelle konjunkturelle situation mv. Da en stor del af de offentlige udgifter ikke kan styres direkte, jf. tidligere, måtte en udgiftsgrænse derimod knyttes til ex-ante størrelser. Derfor vil et udgiftsstop være uigennemsigtig og give mulighed for manipulation.

Samtidig er skattestoppet udformet under hensyn til, at det - f.eks. i forbindelse med et EU-krav - kan blive nødvendigt at lade skatterne stige. Det ville have været skattestoppets akilleshæl: skattestoppet ville have været manipulerbart, hvis ikke det var blevet fastslået, at merprovenuet fra eventuelle EU-krav - krone for krone - skal bruges tilat sænke andre skatter.

Hertil kommer så, at skattestoppet ikke knytter sig til nogen makroøkonomiske indikatorer. Man kunne tro, at skattestoppet f.eks. implicerede et konstant skattetryk. Det er imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet. I juninummeret af skat 2001 angives i alt fire - ikke politisk bestemte - grunde til, at skattetrykket kan ændre sig:

  1. Adfærdsændringer
  2. Ændringer i rente, inflation, relative priser og lønninger mv.
  3. Konjunkturudsving
  4. Ændret demografisk sammensætning af befolkningen

For en nærmere forklaring henvises til skatjuni 2001.

Dette er måske netop skattestoppets store udfordring. På trods af et skattestop kan skattetrykket risikere at stige. På længere sigt vil skattetrykket imidlertid falde takket være bl.a. de nominelle begrænsninger på stykafgifterne og ejendomsbeskatningen.

Konklusion

Skattestoppet skal ses som en del af regerings samlede finanspolitik. Kombineret med gældsmålet for 2010 er skattestoppet det økonomisk politiske redskab, der skal skærpe udgiftsprioriteringen.

I nærværende artikel er skattestoppet blevet diskuteret som budgetregel. Der er blevet argumenteret for, at skattestoppet i høj grad opfylder de krav, der må stilles til en budgetregel, dvs. kravene om fleksibilitet, troværdighed og gennemsigtighed. Skattestoppet imødegår i væsentlig grad det ydre og det indre pres på det danske skattesystem.

Bilag 1. Maastricht Traktaten/ EU-budgetreglerne

Alle lande i EU er pålagt Maastricht Traktatens samt Vækst- og Stabilitetspagtens krav til de offentlige finanser (EU-budgetreglerne). Med EU-budgetreglerne sikres, at medlemslandene - dvs. også landene uden for euroen - undgår "uforholdsmæssigt store offentlige budgetunderskud" Økonomiministeriet (1999).

Baggrunden for EU-budgetreglerne er, at lande med usunde offentlige finanser påvirker andre landes økonomier, især når de har fælles valuta. For store underskud i et eller flere EU-lande kan føre til, at Den Europæiske Centralbank bliver nødt til at hæve renten, hvis prisstabiliteten ikke skal bringes i fare. Rentestigningen vil få investeringslysten til at falde og dermed være til skade for alle landes fremtidige produktion og beskæftigelse. Rentestigningen vil altså ramme alle medlemslande - også lande med "sunde" offentlige finanser.

Konkret er kravene til medlemslandenes økonomier, at den offentlige gæld ikke må blive for stor. Det offentlige budgetunderskud må som udgangspunkt ikke være større end 3 pct. af BNP, og den offentlige gæld må ikke være større end 60 pct. af BNP. Falder en for stor gæld mod denne grænse med tilfredsstillende hastighed, kan der dog gives midlertidig dispensation. Ligeledes kan usædvanlige og midlertidige omstændigheder bevirke, at et budgetunderskud, der er større end 3 pct., ikke betragtes som "uforholdsmæssigt stort".

Med Vækst- og Stabilitetspagten er der desuden fastlagt en målsætning om i gennemsnit at have enten overskud eller tæt på balance på de enkelte medlemslandes offentlige budgetter. Ved at stille krav om budgetoverskud i perioder med høj vækst undgås det, at perioder med lav vækst, fald i beskæftigelsen og budgetunderskud leder til akkumulation af offentlig gæld.

Det kan indvendes, at Danmark ikke deltager i eurosamarbejdet, men alene deltager i den del af ØMU'en, der vedrører det økonomisk politiske samarbejde, herunder samarbejdet om finanspolitik inden for rammerne af traktaten og stabilitets- og vækstpagten. Danmark er dermed omfattet af bl.a. forpligtelsen til at undgå uforholdsmæssigt store underskud. Danmark kan i tilfælde af uforholdsmæssigt store underskud modtage en såkaldt henstilling, men Danmark kan ikke - i modsætning til eurolandene - blive pålagt egentlige økonomiske sanktioner i form af rentefri deponeringer og bøder. I denne forstand har Danmark alene tilsluttet sig disse mål rent politisk.

Samtidig udgør EU-budgetreglerne ikke en effektiv restriktion for Danmark. Danmark har haft overskud på de offentlige finanser siden 1997, og med kravet om finanspolitisk holdbarhed og målet om halvering af gælden frem mod 2010 er EU-budgetreglernes krav mere end opfyldt.

På den anden side er Danmark i realiteten underlagt EU-budgetreglerne - også selv om de ikke er bindende. Muligheden for overskridelse af EU-budgetreglerne er i realiteten kun formel. Hvis den danske finanspolitik - mod forventning - skulle afvige fra EU-budgetreglerne, vil det medføre en kraftig rentestigning. De negative konsekvenser vil sandsynligvis være så store, at Danmark reelt er bundet af reglerne. I denne artikel fokuseres imidlertid på skattestoppet og altså ikke på EU-budgetreglerne. Derfor diskuteres konsekvenserne af en ren teoretisk afvigelse fra EU-budgetreglerne ikke nøjere i denne artikel.

Litteratur

Alesina & Perotti (1994), "The Political Economy of Budget deficits", NBER working paper No. 4637.

Brennan, G. & Buchanan, J. (1980), "The Power to tax". Cambridge University Press.

Corsetti, Giancarlo & Roubini, Nouriel (1996), "European versus American perspectives on Balanced- Budget Rules" AEA Papers and proceeding Vol 86. No2.

Danmarks Statistik (2001)," Statistisk tiårsoversigt 2001". Danmarks Statistik

Det Økonomiske Råd (2002) "Dansk Økonomi forår 2002", Det Økonomiske Råd

Elder, Harold W. (1992),"Exploring the tax revolt: an analysis of the effects of sate tax and expenditure limitations laws", Public Finance Quarterly, Vol. 20 No.1.

Finansministeriet (2001a), Budgetoversigt 2 August 2001.

Finansministeriet (2001b), Budgetvejledning 2001.

Finansministeriet (2002a), Budgetoversigt 1 Januar 2002

Finansministeriet, Skatteministeriet samt Økonomi- og Erhvervsministeriet, (2002b), Fortolkning og implementering af skattestoppet, April 2002.

Finansministeriet (2002c), "Aftaler om den kommunale økonomi for 2003", Finansministeriet juni 2002 .

Kennedy, S. & Robbins J. (2001),"The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance" Departement of Finance Canada, Working paper 2001-16.

Kirchgässner (2001), "The effects of fiscal institutions on Public Finance: A survey of the Emperical Evidence, Universität St. Gallen, Discussion Paper no 2001-15.

Kurrild-Klitgaard (2001), "Velstandens grundlov: Magtdeling, rettigheder og gevinstsøgning", Politica 33 årg. nr. 1

Mau Pedersen, P. m.fl. (2002), Den offentlige sektor.

Regeringsgrundlaget november 2001

Økonomiministeriet (1999). "ØMU ABC".

Økonomistyrelsen (2000), Statens Regnskab 1999.

 

[1] Jf. boks 2 for en nærmere definition af begrebet: en budgetregel.

[2] og altså ikke i en ren administrativ forstand

[3] Også selvom EU-budgetreglerne ikke er bindende, jf. i øvrigt bilag 1.

[4] der opstår en Lafferkurve.

[5] Dvs. hvor modtageren ifølge lovgivningen har erhvervet ret til et bestemt beløb, og hvor tilskuddets størrelse eller beregningsgrundlag er fastlagt ved lov, jf. Budgetvejledningen 1996.

[6] Men dette betyder selv sagt ikke, at udgifterne slet ikke kan styres. Styringen må imidlertid være mere indirekte - idet udgiftsniveauet kun kan påvirkes ved at ændre det retskrav, den enkelte borger har. 

[7] En budgetregel, der stiller krav om en given udvikling i budgetoverskuddet, implicerer også en begrænsning af gældsudviklingen. Derfor kan de to former for budgetregler behandles under et.

[8] Som et eksempel fra Danmark kan nævnes, at det offentlige via det støttede boligbyggeri og byfornyelsen indirekte har optaget gæld.

[9] Når udviklingen i det offentlige budgetoverskud er fastlagt, vil et indtægtsmaksimumogså implicere en udgiftsgrænse.

[10] De fleste af undersøgelserne i ( Kirchgässner (2001) ) vedrører amerikanske delstater.

[11] I det tilfælde hvor det på forhånd er fastlagt, at budgetreglen kun skal gælde i en given periode, skal den formuleres således, at den med sikkerhed kan overholdes i denne periode.

[12] En del af litteraturen argumenterer derfor for, at en regel ikke bare må lovfæstes, men også skal indskrives i forfatningen, (se f.eks. Kennedy (2001)) før end der er tale om en budgetregel. Dette er imidlertid ikke nødvendigt, jf. ovenfor.