Skatteministeriet
Skat 29. juni 2001

Skattetryk

Skattetrykket kan ændre sig, selv om skattesystemet forbliver konstant over tid.

Luk

Anbefal siden

Indtast modtagerens e-mailadresse og dit navn, samt en besked om hvorfor du synes, modtageren skal gøres opmærksom på denne side.

Luk

Siden er sendt!

Du har nu sendt siden:
Skattetryk

1. Indledning

Der har været stor interesse for beregningen af skattetrykket i den senere tid. I denne artikel konkluderes, at der ikke findes nogen entydig korrekt måde at beregne skattetrykket på. Det væsentlige er, hvad man søger at illustrere. Skattetrykket kan i bedste fald give en grov indikation af, hvordan skattebelastningen har udviklet sig over tid, eller hvordan den varierer mellem forskellige lande. Det er derimod svært at pege på nogen klar økonomisk betydning af det absolutte skattetryk.

Selv ved sammenligninger over tid og mellem lande er der alvorlige faldgruber at være opmærksom på. Opgørelsen af skattetrykket har udgangspunkt i nationalregnskabet. Men nationalregnskabet bygger på internationalt aftalte konventioner, fordi der ikke altid findes naturlige måder at afgrænse på: Hvornår er en skat en skat? Hvilke indkomster kan man i sidste ende beskatte? Hvilke år skal skatterne henføres til? Samtidig er nationalregnskabet hæftet med måleusikkerhed.

Skattetrykket kan ændre sig, selv om skattesystemet forbliver konstant over tid. Det er følsomt overfor konjunkturudsving, ændret adfærd hos skatteyderne, ændret befolkningssammensætning og forskydninger i relative priser og lønninger.

To lande, der i realiteten er helt ens, vil kunne få uens skattetryk alene på grund af skattetekniske forskelle. Afvigelserne kan opstå, f.eks. hvis overførselsindkomster ikke er lige skattepligtige, hvis der i ét land i højere grad bliver givet indirekte tilskud gennem fradragsmuligheder i stedet for gennem direkte tilskud, hvis offentlig regulering i ét land varetager opgaver, som i et andet land løses gennem skattesystemet, og hvis der er forskellig vægt på direkte og indirekte skatter.

Trods vanskelighederne ved internationale sammenligninger kan det med rimelig sikkerhed konstateres, at Danmark sammen med bl.a. de øvrige skandinaviske lande ligger i den høje ende med hensyn til skattetryk. Det hænger sammen med, at de har tilsvarende udbyggede velfærdsstater.

En række alternative måder at beregne det danske skattetryk på viser gennemgående et ret ensartet billede. Skattetrykket har været generelt voksende siden krigen, men stagnerende gennem de seneste omtrent ti år. Renses for forbedringen af den offentlige saldo i denne periode, har skattetrykket været faldende.

2. Hvad betyder skattetrykket?

Bruttonationationalproduktet (BNP) er en indikator for en økonomis samlede størrelse. BNP anvendes hyppigt til at skalere, når man skal vurdere omfanget af forskellige andre økonomiske størrelser. Der er tradition for at måle f.eks. betalingsbalancesaldoen, saldoen på de offentlige finanser, de samlede investeringer og sundhedssektoren i procent af BNP til sammenligninger mellem lande eller over tid. I EU er de såkaldte ØMU-konvergenskrav, der sætter loft over offentlig gæld og underskud, fastsat i forhold til BNP. Også det samlede provenu fra skatter og afgifter sættes ofte i forhold til BNP og går under betegnelsen skattetrykket.

Figur 1. Traditionelt skattetryk 1947-2002
Figur 1. Traditionelt skattetryk 1947-2002

 

Tabel 1. Skattetryk i OECD-landene 1975-1998
  1975 1980 1985 1990 1995 1998 1999-skøn
Sverige 39,8 47,1 48,3 53,7 47,6 52,0 52,1
Danmark 41,4 44,1 47,5 47,1 49,3 49,5 50,4
Finland 32,5 36,2 40 44,7 44,9 46,2 46,5
Belgien 35,7 43,1 46,3 43,1 44,8 45,9 45,4
Frankrig 35,1 40,6 43,8 43,0 44,0 45,2 46,0
Østrig 34,9 39,5 41,6 40,2 41,6 44,4 44,3
Norge 34,9 42,7 43,3 41,8 41,5 43,6 41,8
Italien 26,1 30,3 34,4 38,9 41,2 42,7 43,0
Luxembourg 28,9 40,8 45,3 40,7 41,9 41,5 42,1
Holland 37,1 43,4 42,4 42,8 41,9 41,0 40,3
Ungarn         42,4 38,7 37,0
Tjekkiet         40,1 38,3 37,5
Polen         39,8 37,9  
Canada 31,2 32,0 33,1 36,1 35,7 37,4  
Storbritannien 37,0 35,3 37,7 36,0 35,2 37,2 36,6
Tyskland 32,9 33,1 32,9 32,6 38,2 37,0 37,7
New Zealand 27,4 33,0 33,6 38,1 37,6 35,2  
Schweiz 22,5 28,9 30,6 30,9 33,5 35,1 35,1
Portugal 19,8 24,6 27,1 29,6 32,7 34,2 34,5
Spanien 16,9 22,9 27,6 v33,0 32,8 34,2 35,1
Grækenland 20,9 24,0 28,6 29,4 31,7 33,7(1)  
Island 27,0 29,2 28,4 31,4 31,2 33,6 35,4
Irland 29,9 31,5 35,1 33,6 33,1 32,2 31,9
Australien 22,9 27,4 29,1 29,3 29,4 29,9  
USA 27,7 27,0 26,1 26,7 27,6 28,9  
Tyrkiet 12,5 17,9 15,4 20,0 22,6 2 8,7 31,8
Japan 19,7 25,4 27,6 30,9 28,4 28,4 27,7
Korea   17,7 16,9 19,1 20,5 21,1 23,8
Mexico   16,2 17,0 17,3 16,6 16,0 16,5
Uvægtet gennemsnit              
OECD i alt 28,9 32,1 33,8 35 v36,1 37  
OECD Amerika 29,4 25,1 25,4 26,7 26,6 27,5  
OECD Stillehavet 23,3 25,9 26,8 29,4 29 28,7  
OECD Europa 29,7 34,5 36,6 37,5 38,7 39,8  
EU15 31,2 35,8 38,6 39,2 40,1 41,3  
Kilde: OECD, Danmarks Statistik, Økonomiministeriet
(1) Tal for 1997.
Anm. Skatter og afgifter i procent af BNP.

 

Skattetrykket er en velkendt størrelse. Der findes opgørelser af skattetrykket tilbage til tidspunktet for de første nationalregnskaber i efterkrigstiden (jf. figur 1), og der eksisterer nogenlunde pålidelige skattetrykstal for i hvert fald de industrialiserede lande (jf. tabel 1).

Som det fremgår nedenfor, betyder det imidlertid ikke, at det er enkelt at fortolke sammenligninger over tid eller mellem lande.

Det endog sværere at sige, hvad det absolutte skattetryk egentlig måler. Mens det er muligt at angive en teknisk statistisk definition af skattetrykket, er en økonomisk definition betydeligt vanskeligere at opstille.

Nytte og forvridningstab?
Marginale skattesatser - som f.eks. den effektive marginale beskatning af arbejdsindkomst - har en relativt klar økonomisk betydning, fordi de påvirker husholdningernes og virksomhedernes incitamenter og adfærd. Påvirkning af adfærd indebærer en økonomisk forvridning, - et tab af nytte. I boks 1 er illustreret sammenhængen mellem skatters forvridning i forhold til det provenu, de indbringer. Det marginale tab af nytte kan sammenholdes med de nyttemæssige fordele, som også kan være forbundet med beskatning - f.eks. de ydelser, som beskatningen finansierer.

Skattetrykket angiver derimod hverken en incitamentspåvirkning eller måler tab af nytte. Høj marginalbeskatning af "smalle" skattebaser kan indebære store forvridninger, men et relativt lavt skattetryk, mens lav marginalbeskatning af brede baser omvendt kan resultere i mindre forvridninger, men højere skattetryk.

Boks 1. Forvridningstabet ved beskatning

I velfærdsøkonomisk forstand er det centrale problem ved beskatning, at der er økonomiske ressourcer, som kan gå fuldstændig tabt - det vil sige, at skatteydernes tab kan overstige det offentliges provenugevinst. Forvridningstabet opstår, når marginalbeskatningen skyder en kile ind mellem prisen før og efter skat. Det kan påvirke den økonomiske aktivitet. F.eks. kan beskatning af arbejdskraft medføre et arbejdsudbud, der er lavere, end hvis arbejdskraften blev beskattet med en ikke-forvridende skat.

Forvridningstabet afhænger af, hvor meget adfærden påvirkes af skattekilen. Adfærdseffekten måles ved den såkaldte (kompenserede) substitutionselasticitet.

Forvridningstabet kan illustreres med et simpelt eksempel. Tabel 2 viser det samlede forvridningstab ved beskatning af arbejdskraft ved alternative udbudselasticiteter og (proportionale) skattesatser. Forvridningstabet er målt i procent af det samlede provenu. Ved f.eks. en elasticitet på 0,1 og en skattesats på 40 pct. vil forvridningstabet udgøre 2,8 pct. af provenuet. Ved samme elasticitet og en skattesats på 60 pct. er tabet 5,5 pct. og ved en skattesats på 80 pct. andrager det 10,8 pct. Forvridningstabet vokser således forholdsmæssigt kraftigere end skattesatsen. Forvridningstabet vokser også med elasticiteten. Som det fremgår af tabel 2, ville en skattesats på 60 pct. og en elasticitet på 0,5 medføre et tab svarende til 31,2 pct. af provenuet.

Tabel 2. Forvridningstab i procent af provenu
Skattesats pct. Elasticitet
  0,0 0,1 0,5 1,0
10 0,0 0,5 2,7 5,6
20 0,0 1,2 6,0 12,5
40 0,0 2,8 15,2 33,3
60 0,0 5,5 31,2 75,0
80 0,0 10,8 69,7 200,0
90 0,0 17,1 126,8 450,0

 

Ved vurdering af skatternes forvridning har det ikke mindst interesse, hvor stort det marginale forvridningstab er i procent af det marginale provenu. Det marginale forvridningstab kan fortolkes som tabet forbundet med at opkræve en ekstra krone i provenu. Det marginale forvridningstab fremgår af tabel 3.

Tabel 3. Det marginale forvridningstab i procent af marginalt provenu
Skattesats Elasticitet
  0,0 0,1 0,5 1,0
10 0,0 1,1 5,5 11,7
20 0,0 2,5 13,8 32,0
40 0,0 7,0 48,5 188,1
60 0,0 17,2 276,8 - 313,2
80 0,0 63,4 - 206,5 - 134,7
90 0,0 580,4 - 130,6 - 113,3

Det ses, at det marginale forvridningstab er (omtrent to gange) større end det samlede forvridningstab. Det er et udtryk for, at den sidste provenukrone er velfærdsmæssigt dyrere end den første. For høje satser og/eller elasticiteter er det beregnede tab i procent af provenuet negativt. Det skyldes, at provenuet falder, når skattesatsen øges over et vist niveau.

Selv om forvridningstabet er illustreret ved beskatning af arbejdsindkomst, gælder der principielt samme problem ved alle typer af skatter med marginal adfærdseffekt (se f.eks. Skatteministeriet (2000a) for konkrete skøn over forvridningstabet ved grænsehandelsfølsomme afgifter).

Skatternes forvridningstab bør sammenholdes med, at det kan være umuligt at opnå en tilstræbt fordelingsmålsætning uden brug af forvridende skatter.

Anmærkning: Tabel 2 og 3 er beregnet med udgangspunkt i en arbejdsudbudfunktion, L = b(W(1-t))e, hvor L er arbejdsbud, W er løn før skat, t er en proportional lønskat og e er en konstant arbejdsudbudselasticitet. Eksemplet kan ikke direkte overføres på den danske beskatning af lønindkomst. Kun arbejdsmarkedsbidraget er en proportional skat. Ved progressive skatter (indkomstskatterne) er forvridningstabet i procent af provenuet større.

Omkostninger ved den offentlige sektor?
Skatteprovenuet anvendes til at finansiere den offentlige sektor, og skattetrykket kan dermed umiddelbart fortolkes som den andel af de samlede økonomiske ressourcer, der går til at finansiere de offentlige udgifter. Et mål for de forholdsmæssige omkostninger har imidlertid beskeden relevans uden at se dem i forhold til værdien af de ydelser, de finansierer. Problemet ved at måle skatteprovenu i forhold til BNP (eller lignende) er, at udgiftssiden opgøres ved præcis samme mål (hvis der ses bort fra, at det offentlige også kan have andre indtægter, samt at det offentlige kan have over- eller underskud). "Omkostningen" i form af et skattetryk på f.eks. 50 pct. af BNP modsvarer en "værdi" af den offentlige sektor på også 50 pct. af BNP. Hvordan det skal vurderes f.eks. i forhold til et skattetryk og et udgiftstryk på 40 pct. - eller 60 pct. - kan målet ikke i sig selv sige noget om. I sidste ende er den relevante dimensionering af borgernes omkostninger og gevinster ved den offentlige sektor et spørgsmål om den værdi, de tillægger dem - det vil sige om nytte.

Den offentlige sektors størrelse?
Hvis skattetrykket svarer nogenlunde til udgiftstrykket, giver det et fingerpeg om, hvor meget den offentlige sektor fylder i den samlede økonomi. Et mål for "fylden" er imidlertid sjældent interessant i sig selv.

For det første er den økonomiske betydning af udgifterne meget afhængig af, hvilke typer af udgifter der er tale om. Et højt niveau for indkomstoverførsler har en ingen (eller kun begrænset) effekt på det samlede private forbrug. Skattefinansierede indkomstoverførsler har til gengæld indflydelse på, hvilke borgere der forbruger hvad. I det omfang borgere både modtager overførsler og betaler skat, kan nettoeffekten på deres privatforbrug være betydeligt mindre end bruttoeffekten (som skattetrykket måler). Finansierer skatterne derimod offentligt forbrug, er selve forbrugsbeslutningen politisk bestemt. For det andet kan det offentlige påvirke økonomien på andre måder end gennem udskrivning af skatter og afholdelse af udgifter. Offentlige reguleringer påvirker således både borgernes forbrugsmuligheder og adfærd, uden at de behøver at give anledning til skatteprovenu eller udgifter. For det tredje måler bruttonationalproduktet (og lignende aggregerede nationalregnskabsmål) stort set kun den formelle "pengeøkonomi". Den egentlige økonomi omfatter også f.eks. produktionen i hjemmene, værdien af fritid og undergrundsøkonomien. Hvis disse aktiviteter blev regnet med, ville BNP være langt større end det dobbelte af de opgjorte tal.

Gennemsnitsskatten?
Endelig fortolkes skattetrykket ofte som et mål for, hvad skatteyderne gennemsnitligt betaler i skat - dvs. som en slags gennemsnitsskattesats. Problemet med denne fortolkning er for det første, at der ikke kun er skattepligt af de indkomster, der stammer direkte fra produktionen, men også af overførsler finansieret af andre skatter.

Et forsøg på at beregne en "makrogennemsnitsskattesats" ville derfor kræve, at skatteprovenuet bliver sat i forhold til alle indkomster. Der skal således tages hensyn til, at skattefinansierede indkomstoverførsler medfører, at produktionen både beskattes flere gange og giver anledning til indkomster flere gange. Alternativt skal der ses bort fra skatteindtægterne fra indkomstoverførsler (se afsnit 4 for en yderligere diskussion). Et andet problem med at anvende skattetrykket som mål for gennemsnitsskatten er, at det kan afvige betydeligt fra, hvad selv typiske skatteydere betaler i skat. Et billede af, hvad typiske personer og husholdninger betaler i skat, kan opnås ved at betragte f.eks. familietyper.

Der er ligeledes forsøgt at beregne gennemsnitlige effektive skattesatser på de forskellige baser ved at tage udgangspunkt i nationalregnskabet. Metoden går ud på at isolere f.eks. lønindkomsterne og sætte dem i forhold til de samlede skatteindtægter af løn. På en række områder - ikke mindst kapitalbeskatningen - er resultaterne i praksis er stærkt implausible (Skatteministeriet (2000b)).

Det gælder endelig ved vurderingen af gennemsnitsskatter på forskellige baser, at skattebyrden i sidste ende må vurderes ud fra, hvem skatterne overvæltes på.

Grov indikator
Samlet er det således vanskeligt at finde en klar fortolkning af skattetrykket i sig selv - det vil sige i absolut forstand. Målet er formentlig bedst egnet som en grov indikator, der kan anvendes til sammenligninger mellem lande eller over tid, og som kan give et fingerpeg om retningen i den samlede skattebelastning. Der er således næppe tvivl om, at beskatningen i OECD-landene med relativt lavt skattetryk (bl.a. de fleste anglosaksiske lande samt de asiatiske OECD-lande) generelt er reelt lavere end i landene med højt skattetryk (bl.a. de skandinaviske lande, Finland, Frankrig, Belgien og Østrig). Der er næppe heller tvivl om, at skattebelastningen gennemgående er større end f.eks. for 50 år siden - både i Danmark og alle andre vestlige industrilande.

3. Opgørelsesmæssige problemer

Ved siden af de principielle fortolkningsmæssige problemer ved skattetrykket er der en række mere konkrete opgørelses- og metodemæssige spørgsmål at forholde sig til.

Skattetrykket beregnes som nævnt ved en brøk:

Formel til beregning af skattetrykket

som disse to størrelser opgøres ifølge nationalregnskabet. Det kan være hensigtsmæssigt at belyse problemerne ved henholdsvis tæller og nævner hver for sig - som det er gjort i de følgende to afsnit.

Skattesystemet påvirker både tæller og nævner
Et af problemerne drejer sig imidlertid om samspillet mellem tæller og nævner.

Det årlige skatteprovenu er et resultat af dels skattesystemet, dels størrelsen af skattebasen. Når skatteprovenuet, som i skattetryksberegningen, divideres med et mål for skattebasen (BNP), giver det en indikation af effekten af selve skattesystemet. Det forudsætter dog, at skattesystemet ikke også har indflydelse på skattebasens størrelse. Det er velkendt i økonomisk skatteteori, at denne forudsætning ikke holder. Beskatningen påvirker således beslutninger om bl.a. arbejdsudbud, investeringer og forbrug. Beskatning kan både reducere (via substitutionseffekten) og øge indkomsten (via indkomsteffekten). En korrektion for skattesystemets indflydelse på skattebasens ville kræve en beregning, hvor skattetrykket defineres i forhold til BNP, som det ville have været helt uden beskatning:

Formel

Det hypotetiske BNP uden skatter - som også ville skulle inkludere effekten af, at der ikke var offentlige udgifter eller gæld - ville ligge langt uden for, hvad det er realistisk at skønne over.

4. Tælleren

De problemer, som forbundet med at opgøre skattetrykstælleren, omfatter bl.a.:

Hvad er en skat?
Skatter defineres i nationalregnskabet som "obligatoriske ydelser, som udskrives til den offentlige sektor, uden at denne til gengæld erlægger nogen dertil svarende modydelse" (Danmarks Statistik 1987, 14). Det er en selvstændig diskussion, hvordan skatter bør defineres. Hertil kommer, at det selv med den anvendte definition som rettesnor ofte er et fortolkningsspørgsmål, om en given offentlig indtægt klassificeres som en skat eller anden indtægt. Selv om der reelt er tale om gradsforskelle mellem forskellige typer af indtægter, er klassifikationen et enten-eller. Som eksempler kan for det første nævnes det obligatoriske pensionsbidrag på 1 pct., der ved indførelsen i 1998 var udformet efter aktuariske principper og derfor ikke indgik i skattetrykket. Siden ændringen i 1999 til et bidrag, der fortsat i hovedsagen er individuel pensionsopsparing, men med et vist element af omfordeling mellem pensionsopsparerne, er bidraget derimod indgået fuldt og helt i skattetrykket. For det andet indgår den danske kirkeskat i skattetrykket, mens den i de fleste andre lande ikke medregnes. Det skyldes den danske folkekirkes organisatoriske status i forhold til den danske stat. For det tredje indgår omkostninger for skatteyderne ikke, hvis der ikke er tale om en direkte betaling til det offentlige - selv om disse omkostninger skyldes lovkrav og reguleringer.1

Periodisering - hvilket år skal skatter henføres til?
Skattetrykket opgøres på årsbasis. I nationalregnskabet tilstræbes størst mulig realisme og konsistens ved at periodisere bl.a. skattebetalinger i de år, de vedrører - også selv om den faktiske indbetaling falder i et andet år. F.eks. periodiseres momsen fra transaktioner foretaget i 2001 i nationalregnskabet for dette år, selv om virksomhederne har kredit og derfor først indbetaler en del af provenuet i 2002. Skattereglerne betyder imidlertid, at det i en række tilfælde ikke er muligt at foretage en periodisering, som er helt fri for at være arbitrær. Det gælder bl.a., når der er tale om virksomheder med fremførte underskud, beskatning af genvundne afskrivninger og skattemæssig succession. Problemerne med at tidsfæste betalingerne er generelt størst, når det gælder selskabsbeskatningen (Skatteministeriet (2000b)).

Offentlig opsparing og gældsætning. Et særligt periodiseringsproblem drejer sig om situationen, når det offentlige enten sparer op eller gældsætter sig. For det første kan der argumenteres for, at offentlige underskud på sigt må skattefinansieres og derfor burde indgå i skattetrykket - mens offentlige overskud omvendt burde trækkes fra. Hertil kommer, at offentlige renteudgifter vedrører tidligere års gældsætning og derfor heller ikke burde indgå i skattetryksberegningen, mens renteindtægter omvendt burde konteres som skatter. En tilsvarende logik indebærer, at offentlige investeringsudgifter - der kan sidestilles med finansiel opsparing - fraregnes i skattetrykket i investeringsåret, og at de i stedet regnes med i takt med, at investeringsgoderne afskrives (afskrivninger er dog generelt meget vanskelige at opgøre - jf. nedenfor). Det indebærer følgende "løbende" skattetryk:

Formel

I afsnit 7. er skattetrykket beregnet efter denne metode.

Der har i de senere år været fokus på konsekvenserne for de offentlige finanser af, at offentlige pensionsordninger mv. ikke er fondsbaserede, men finansieres af løbende skatteprovenu. Når befolkningssammensætningen ændrer sig over tid, kræves der tilsvarende ændringer i skatteindtægterne for at finansiere systemerne. Den voksende andel ældre i de kommende årtier skønnes således at medføre en yderligere belastning af de offentlige finanser på 4 pct. af BNP fra 2000-2035, selv om folkepensionens niveau i forhold til lønniveauet for erhvervsaktive ikke ændres (jf. Regeringen (2000)). Der kunne argumenteres for, at skattetrykket burde korrigeres, så skatteeffekten af pensionssystemet svarede til, hvad indskuddene i et fondsbaseret system ville udgøre. Selv for fondsbaserede systemer som arbejdsmarkedspension og individuelle pensionsordninger kunne der endog argumenteres for at korrigere for den skatteudskydelse, der ligger i, at pensioner er fradragsberettigede i indkomstskatten på opsparingstidspunktet og skattepligtige ved udbetaling. Der er imidlertid den afgørende forskel mellem korrektion for henholdsvis offentlig opsparing og latente skatter i forbindelse med pensioner, at mens rentebetalinger mv. til og fra det offentlige er privatretlige forhold, afhænger pensions- og skatteforhold i princippet af fremtidige politiske beslutninger.

Skatteudgifter
Offentlige tilskud kan ydes som direkte, skattefinansierede ydelser, men de kan med stort set samme effekt for modtagerne ydes som nedslag i beskatningen gennem f.eks. særlige fradragsregler. I modsætning til almindelige udgifter optræder sådanne skatteudgifter hverken i udgiftstrykket eller skattetrykket2. Opgørelsen af skattetrykket burde således korrigeres for skatteudgifter. Der er imidlertid ikke alene praktiske, men tillige en række fundamentale metodemæssige problemer forbundet med at opgøre skatteudgifterne. Metodemæssigt drejer det sig især om at fastlægge, hvad der er normale, og hvad der er særligt gunstige skattevilkår. Men der kan ikke opstilles en klar, ikke-arbitrær grænse for præcis, hvor stor en andel af de skattepligtige, der skal være omfattet af en bestemt skattesats eller en bestemt fradragsmulighed, for at der er tale om "det normale".

Ifølge metoden i Finansministeriet m.fl. (1997) kan skatteudgifterne i Danmark skønnes til 83 mia. kr., svarende til 6,3 pct. af BNP, i 2001 (Finansministeriet 2000). Selve forekomsten af skatteudgifter medfører et umiddelbart provenutab på 36 mia. kr. Men de samlede skatteudgifter (opgjort efter såkaldt udgiftsækvivalens) tager hensyn til, at skattebortfaldet erstatter et direkte, skattepligtigt tilskud. Skatteudgifterne i Danmark har været faldende de senere år, og der forventes et yderligere fald til 4,8 pct. af BNP i 2004.

Det skal understreges, at skønnet over skatteudgifter ikke er komplet. Der indgår eksempelvis ikke, at afkast af pensionsopsparing er lempeligere beskattet end kapitalindkomst.

Der foreligger kun sparsomme forsøg på internationale sammenligninger af skatteudgifter. Heller ikke internationale opgørelser er komplette, og de er endog ikke indbyrdes konsistente. På baggrund af OECD (1997) må det dog forsigtig vurderes, at omfanget af skatteudgifter i Danmark ikke er højere end i sammenlignelige lande.

Bruttoficering af overførselsindkomster og lønninger.
En konsistent opgørelse af skattetrykket kræver, at skatteprovenuet i nævneren sættes i forhold til de baser (tælleren), der betales skat af. Som tidligere nævnt indgår beskatningen af overførselsindkomsterne i den traditionelle skattetrykstæller, mens selve overførselsindkomsterne ikke indgår i BNP (eller andre produktionsbaserede nationalregnskabsudtryk). Hvis der skal skabes konsistens, kræver det enten, at indkomstoverførslerne lægges til i nævneren eller at skatten af indkomstoverførsler trækkes fra i tælleren (svarende til at indkomstoverførslerne nettoficeres). Den sidstnævnte metode forekommer mest oplagt, fordi valget af bruttoficeringsgrad mest er et teknisk spørgsmål, mens det er nettoudgifterne, som afgør den reelle finansieringsbyrde.

I Danmark har langt hovedparten af overførselsindkomsterne været indkomstskattepligtige siden bruttoficeringen i 1994, som indebar en teknisk forhøjelse af skattetrykket svarende til 2 pct. af BNP. Indkomstoverførslerne er derimod ikke direkte omfattet af arbejdsmarkedsbidraget, men er indirekte omfattet, fordi satsreguleringen afhænger af lønudviklingen efter arbejdsmarkedsbidrag. Fuld indfaset svarer nettoficeringseffekten af arbejdsmarkedsbidraget næsten til bruttoficeringen.

Adema (1999) har beregnet, hvad fuld nettoficering ville betyde for det beregnede skattetryk i 13 OECD-lande.

Danmark er det land, hvor skattetrykket bliver nedjusteret mest ved nettoficering. Bruttoficeringen i Danmark bidrog i 1995 med 6,1 pct. af bruttofaktorindkomsten (BFI) til det samlede skatteprovenu. Det kan sammenholdes med under 1 pct. i USA, Australien, Storbritannien og Irland, 1-2 pct. i Belgien, Canada og Tyskland samt 2- (godt) 5 pct. i Finland, Italien, Holland, Norge og Sverige.

5. Nævneren

De problemer, der er forbundet med at opgøre skattetryksnævneren, omfatter bl.a.:

Kun den formelle økonomi
Nationalregnskabets indkomst- og produktionsværdier er som nævnt dannet på grundlag af internationale konventioner om, hvordan den formelle økonomi opgøres. Fra en økonomisk betragtning er der ingen principiel forskel mellem den formelle og den uformelle økonomi3 (det vil især sige husholdningernes egen produktion af goder og tjenester samt ikke mindst "værdifuld fritid"). Begge dele har værdi for husholdningerne, og det er også muligt for dem at substituere mellem dem - f.eks. ved at vælge mere fritid og mindre indkomst fra arbejde. Forskellen er primært den praktiske, at der for den formelle sektor foreligger målelige transaktioner i penge.

Det gælder dog også for beskatningen, at den retter sig mod den formelle pengeøkonomi4. Nationalregnskabet er derfor som udgangspunkt anvendeligt, hvis det ønskes at måle, hvor stor en del af skattebasen, som opkræves i skat - givet at det kun er relevant at opkræve skat af indkomster fra den formelle økonomi. Der er dog på et mere detaljeret niveau afvigelser mellem nationalregnskabets og skattesystemets sondring mellem formel og uformel økonomi. På den ene side er kravene til afgrænsningen i skattesystemet større, fordi hensynet til skatteydernes retssikkerhed udelukker mere arbitrære og summariske opgørelser. På den anden side kan der være skatteudgifter indbygget allerede i skattesystemets opgørelse af skattebasen, så den afviger fra en systematisk afgrænsning.

Opgørelsesmetoderne i nationalregnskabet revideres med mellemrum
Trods den principielle lighed i sondringen mellem den formelle og den uformelle økonomi i nationalregnskabet og skattesystemet, forekommer der over tid revisioner i de metoder, nationalregnskabet opgøres efter. Revisionerne følger ændringer i internationale konventioner og aftaler. Således er EU-landene for nylig overgået til den nye nationalregnskabsstandard ENS95 (fra ENS79). Se Danmarks Statistik (1997a/b) for en oversigt over hovedrevisionen af det danske nationalregnskab. Revisionen betød for Danmarks vedkommende en niveaujustering på ca. 5 pct. af BNP. Denne forhøjelse af nævneren indebar et teknisk fald i skattetryksbrøken på ca. 2½ pct. Udviklingen i nationalregnskabsrevisionerne går i øvrigt i retning af forsøge at inddrage større dele af den ikke-legale formelle økonomi (f.eks. sort arbejde og smugleri). I forhold til skattesystemet bevæger nationalregnskabet således i retning af at vise, hvad skattegrundlaget burde indeholde - dvs. inklusive nuværende sort arbejde.

Nationalregnskabet opgøres typisk af uafhængige enheder - herhjemme af Danmarks Statistik - og dermed adskilt fra f.eks. de myndigheder, som forestår skatteopkrævning og udformning af den økonomiske politik.

Nationalregnskabet er behæftet med betydelig måleusikkerhed
Selve opgørelsen af nationalregnskabet - som baserer sig på en lang række statistiske kilder - er behæftet med betydelig måleusikkerhed. Det er ikke unormalt, at f.eks. BNP kan afvige med omkring 1 pct. fra det foreløbige til det endelige nationalregnskab - med et skattetryk på omtrent 50 pct. svarer det til en afvigelse på ½ procentpoint. Og selv når det endelige nationalregnskab foreligger, kan der fortsat være betydelige afvigelser i forhold til det "sande" nationalregnskab. Problemerne med at overse betydningen af målefejl i bl.a. nationalregnskabet for kvantitative økonomiske analyser blev påpeget af Morgenstern (1950) og bekræftet af Griliches (1986).5

Hvilket nationalregnskabsbegreb er mest retvisende?
Et centralt tema i den aktuelle danske debat om skattetrykket drejer sig om, hvilket nationalregnskabs-begreb der er mest "rigtigt" at anvende som nævner.

Traditionelt anvendes bruttonationalproduktet (BNP) i markedspriser (dvs. inklusive indirekte skatter og subsidier) både i danske og internationale analyser. BNP i markedspriser er et mål for, hvor meget den samlede produktion er blevet omsat til (for det offentlige forbrugs vedkommende: de samlede omkostninger ved produktionen). BNP undgår dobbeltregning i den forstand, at den totale produktionsværdi er korrigeret for, at dele af produktionen indgår som input i produktionen andre steder. BNP er imidlertid ikke renset for den forringelse af kapitalapparatet (afskrivninger), der er forbundet med produktionen.

Hvis der renses for afskrivninger, fremkommer nettonationalproduktet (NNP) i markedspriser. Selv om NNP i princippet er et bedre mål for værdien af produktionen, anvendes begrebet sjældent i økonomiske analyser, fordi afskrivningerne ikke kan måles direkte. Samtidig kan der forventes en tendens til, at afskrivningerne står i nogenlunde fast forhold til BNP. Dermed er det kun i absolut forstand, at afskrivningerne giver en "skævhed" i økonomiske analyser; sammenlignes produktionen i forskellige år eller forskellige lande, ophæver "skævhederne" hinanden. Hvis f.eks. skattetrykket målt ved BNP er højere i ét land end i et andet, vil skattetrykket målt ved NNP også være højere. Skattetrykket vil derimod absolut set være højere, hvis det måles i forhold til NNP end BNP.

Der kan endvidere argumenteres for at opgøre nævneren korrigeret for produktrelaterede skatter og subsidier i stedet for markedspriser. Målet er at opgøre de priser, der tilfalder produktionsfaktorerne. Korrigeres BNP for de skatter, afgifter og subsidier, der opkræves proportionalt med produktionen (f.eks. moms og ølafgifter), fremkommer bruttoværditilvæksten (BVT). Korrigeres yderligere for de produktionsskatter, som ikke er direkte proportionale (f.eks. vægtafgifter, ejendomsskatter og arbejdsgiverbidrag), fremkommer bruttofaktorindkomsten (BFI). Som det fremgår af appendiks, er den teoretisk mest korrekte korrektion at sikre, at der anvendes samme priser i både den private og den offentlige sektor. Da den offentlige sektor som hovedregel ikke betaler f.eks. moms og øvrige proportionale produktionsskatter, og da disse skatter må antages overvæltet i markedspriserne, kan der derfor argumenteres for at anvende BVT som nævner (alternativt kan tælleren tillægges den moms m.m., som det offentlige skulle have betalt, hvis den havde været momspligtig m.v.). En korrekt tilpasning ville dog desuden kræve, at der også korrigeres for det offentliges betaling af moms og øvrige proportionale produktionsskatter (som skal fratrækkes i tælleren). Det er derimod ikke oplagt, hvordan der skal korrigeres for ikke-proportionale produktskatter - bl.a. fordi de ikke kan antages fuldt overvæltet.6

Der kan yderligere argumenteres for, at nævneren bør korrigeres for indkomster henholdsvis fra og til udlandet. Korrigeres BNP for løbende formueindkomst fra udlandet (netto), fremkommer bruttonationalindkomsten (BNI), og korrigeres yderligere for løbende indkomst- og formueskatter samt andre løbende overførsler fra udlandet (netto) fremkommer disponibelt BNI. Begrundelsen er, at indkomster til udlandet ikke kan beskattes her, mens omvendt indkomster fra udlandet kan beskattes i Danmark. Sådan forholder det sig dog ikke ubetinget. Det gælder således f.eks., at indkomster fra danske selskaber er selskabsskattepligtige, uanset at en del af selskabets ejere er udlændinge - i sidste ende er spørgsmålet dog, i hvilken udstrækning selskabsskatten overvæltes på danske faktorejere. Der skal endvidere tages hensyn til reglerne for dobbeltbeskatning. Ved den såkaldte exemptionsmetode (som anvendes i visse dobbeltbeskatningsoverenskomster) er indkomst fra udlandet i praksis indkomstskattefri i Danmark. Ved creditmetoden (som anvendes i stigende grad) gives der fradrag for udenlandsk skat i den danske skat7.

Samlet kan der således ikke peges på et nationalregnskabsbegreb som en "korrekt" nævner i skattetryksbrøken. Man kan snarere tale om, at de forskellige begreber er mere eller mindre "ukorrekte" eller imperfekte.

6. Skattetrykket kan ændre sig uden skattepolitiske beslutninger

Hvis skattetrykket tages som indikator for udviklingen i politiske beslutninger om indretningen af skattesystemet, skal der tages hensyn til, at skattetrykket kan variere selv uden politiske beslutninger. De faktorer, der trods uændret skattesystem især kan påvirke skattetrykket, er:

  • adfærdsændringer
  • ændret demografisk sammensætning af befolkningen
  • ændringer i rente samt relative priser og lønninger m.m.
  • konjunkturudsving

Adfærdsændringer hos husholdninger og virksomheder kan påvirke skattetrykket, fordi forskellige økonomiske aktiviteter - forbrug, forbrugssammensætning, arbejdsudbud osv. - beskattes forskelligt. F.eks. vil skift i forbrugernes præferencer i retning af afgiftstunge varer medføre en adfærdsbetinget stigning i skattetrykket. I en række tilfælde kan adfærdsbetingede ændringer i skattetrykket dog skyldes et gradvist gennemslag af tidligere politiske beslutninger. Det gælder f.eks. ved indførelse af grønne afgifter, som netop sigter på at give incitamenter til lavere forbrug af miljøbelastende stoffer (eller lignende), men som typisk først får fuld effekt efter nogen tid, bl.a. i takt med udviklingen af mindre miljøbelastende alternativer8.

Tilsvarende kan forskydninger i de relative priser og lønninger samt den relative faktoraflønning medføre forskydninger i skattegrundlagene, og det vil - med forskellig beskatning af de enkelte grundlag - medføre ændringer i det samlede skattetryk. F.eks. indebærer den såkaldt duale beskatning af arbejds- og kapitalindkomster, at ændringer i lønkvoten (lønsummens andel af BFI) kan betyde ændret skattetryk. På samme måde betyder progressionen i skattesystemet, at ændringer i forholdet mellem lønnen hos højere og lavere lønnede slår igennem på den samlede beskatning. Separate værdiafgifter (f.eks. på biler) vil typisk indebære højere samlede skatteindtægter, hvis de relative priser på afgiftsgrundlaget stiger, mens mængdeafgifter (f.eks. på alkohol) har den modsatte effekt. Det skyldes, at stigende priser normalt fører til lavere forbrug. Omvendt indebærer helt generelle værdiafgifter ikke udsving i skatteprovenuet, selv om de relative priser forskydes. Hvis én varetype stiger i pris - som det f.eks. er tilfældet med benzin og andre brændstoffer, når den internationale oliepris øges - vil det ganske vist ofte føre til øget forbrugsudgift og dermed øgede momsindtægter fra den pågældende vare. Men forbrugernes budgetrestriktion9 betyder, at forbrugsudgiften til andre varer og tjenester må reduceres tilsvarende - og dermed falder provenuet fra den generelle værdiafgift heraf helt tilsvarende. Den danske moms på 25 pct. af stort set alt dansk forbrug (bortset fra udlandsrejser og enkelte varegrupper som dagblade) svarer i store træk til en generel forbrugsafgift.

En lang række økonomiske beslutninger varierer med den enkelte skatteyders alder. Det typiske forløb er, at den løbende arbejdsindkomst er højst i midten af voksenlivet og lavere i begyndelsen (under uddannelse og i starten af karriereforløbet) samt efter tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Det er samtidig typisk, at forbruget er mere jævnt end den løbende indkomst over livsforløbet; derfor vil opsparingstilbøjeligheden som regel variere positivt med indkomsten. Da både fordeling af indkomst og forbrug har betydning for beskatningen, vil den enkelte skatteyders gennemsnitsbeskatning svinge over livscyklen. Hvis befolkningens samlede sammensætning ændres, betyder det også, at skattetrykket ændres.

For effekten på skattetrykket af såvel adfærdsændringer, forskydning i relative priser og lønninger m.m. som demografiske ændringer gælder, at det åbner for en række fortolkningsproblemer. Selv om skattesystemet er uændret, kan man så entydigt tillade sig at se bort fra adfærds-, relativ pris- og demografibetingede udsving? For det første kan disse forskydninger, som nævnt ovenfor i forbindelse med grønne afgifter, være et resultat af tidligere politiske beslutninger - eller af forventninger til kommende beslutninger. For det andet kan der argumenteres for, at fastholdelse af et uændret skattesystem i en situation, hvor der sker ændringer i demografi m.v., på længere sigt i virkeligheden udgør en politisk beslutning. Hvis man f.eks. er villig til at lade skattetrykket falde som følge af, at befolkningens sammensætning ændres, kan det være mest relevant at sammenligne med et referencepunkt, hvor skattetrykket er uændret.

De nævnte problemstillinger gælder også ved sammenligning af skattesystemer mellem lande, hvor demografiske forhold, relative priser og adfærd er forskellige. I boks 2 er angivet et simpelt eksempel med to lande, der som udgangspunkt har samme skattetryk, men hvor beskatningen ville være størst i det ene land, hvis begge lande brugte dettes skattesystem, mens det ville være højere i det andet land, hvis begge lande brugte skattesystemet fra dette land. Her kan det være mere relevant at benytte skattetrykket som indikator for beskatningen.

Boks 2. Samme skattesystem kan give forskelligt skattetryk i forskellige lande.

Det samlede skattetryk afhænger ikke alene af, hvordan skattesystemet er indrettet, men også af sammensætningen af skattebaserne. Som illustration er opstillet et eksempel med to lande, A og B, der begge har 100 i BNP og 50 pct. i skattetryk. Det er antaget, at BNP svarer til henholdsvis lønsum og (netto)kapitalafkast, at løn beskattes med en proportional lønskat og kapital med en proportional kapitalskat. Der er ingen andre skatter:

Beregningsforudsætninger
  Land A Land B
BNP 100 100
Heraf:    
- lønsum 75 60
- kapitalafkast 25 40
Skattesatser:    
Lønskattesats 40 pct. 60 pct.
Kapitalskattesats 80 pct. 35 pct.
 
Skattetryk (pct. af BNP) Land A Land B
Faktisk 50 pct. 50 pct.
Ved land As skattesatser 50 pct. 56 pct.
Ved land Bs skattesatser 54 pct. 50 pct.

 

Som det fremgår, kan det faktiske skattetryk beregnes til 50 pct. i både A og B. Hvis begge lande anvender land As skattesatser, medfører det, at B har højest skattetryk (56 pct.). Anvendes derimod Land Bs skattesatser, vil i eksemplet Land A få højst skattetryk (53 3/4 pct.).

Det er forskellene i henholdsvis BNP-sammensætningen og skattesystemerne, der i eksemplet muliggør, at hvert land både kan ende med højest og lavest skattetryk samt at de kan have ens skattetryk. Det skal bemærkes, at forskellene i BNP-sammensætning endda oprindeligt kan skyldes skattesystemerne. Land A har større lønsum end Land B, hvilket kunne skyldes et højere arbejdsudbud som følge af lavere lønbeskatning. Det omvendte gør sig gældende med hensyn til kapitalafkastet (og kapitalindsatsen) og kapitalskattesatsen.

Eksemplet illustrerer på den ene side risikoen ved at vurdere skattesystemerne i sig på baggrund af skattetrykstal. Det er således ikke altid muligt generelt at sige noget om et skattesystems belastning af skatteyderne alene på grundlag af skattetrykket. På den anden side kan der være grund til at afveje de enkelte skattesatser i forhold til et lands skattebaser, og derfor kan skattetrykket være en relevant indikator at tage med i vurderingen af skattesystemer.

Fortolkningsproblemerne er mindre, når det gælder konjunkturpåvirkningen på skattetrykket. Det skyldes, at konjunkturudsving tenderer til at foregå omkring en "flad trend" - dvs. at konjunkturerne til stadighed vender tilbage til en normalkonjunktur. Der findes ikke på samme måde f.eks. en "normaldemografi" eller "normaladfærd". Det bør dog bemærkes, at både styrken af konjunkturudsvingene, skattetrykkets følsomhed overfor konjunkturudsving og selve konjunkturforløbet kan afhænge af den måde, skattesystemet er udformet på. Ved en ændring i skattesystemet, der igangsætter en konjunkturbevægelse, kan det være vanskeligt at adskille rene konjunkturbevægelser og skatteændringsbetingede udsving i skattetrykket.

Når skattetrykket er følsomt overfor konjunkturbevægelser, skyldes det flere faktorer. Progressiv indkomstbeskatning fører til udsving i skatteprovenuet, når indkomstfordelingen er afhængig af konjunkturerne (som det er tilfældet, når ledighedsrisici og kompensationsgrader ikke er ens for alle indkomstgrupper). Den overvurdering af skattetrykket, der forekommer på grund af bruttoficering af indkomstoverførsler, vil variere med antallet af overførselsmodtagere.

Overskud i selskaber og selvstændige virksomheder er typisk stærkt konjunkturfølsomme og beskattes gennemgående lavere end lønindkomst. Forbruget er konjunkturfølsomt - og det er provenuet fra moms og forbrugsafgifter også. I Danmark er der gennemgående en meget stærk konjunktur i bilkøbet, som - på grund af de forholdsvis høje afgifter - sætter tydelige spor i skattetrykket over konjunkturcyklen.

7. Mål for det danske skattetryk

Skatteministeriet vil - som led i sin tal- og statistikservice (se www.skm.dk) - for fremtiden offentliggøre alternative mål for skattetrykket, jf. figur 2. Det drejer sig om det samlede provenu fra skatter og afgifter i forhold til forskellige udtryk for skattebasen fra nationalregnskabet. Ud over den traditionelle base, BNP i markedspriser, er der mål korrigeret for henholdsvis afskrivninger (nettoudtrykkene) og overførsler til og fra udlandet (nationalindkomstudtrykkene). Endelig er der korrigeret for proportionale produktionsskatter og subsidier (til basispriser) og desuden andre produktionsskatter (til faktorpriser).

Som det fremgår af afsnit 5 ovenfor, kan ingen af disse mål siges at være udtryk for "den sande base". De er primært valgt, fordi der har været fokus på dem i debatten.

Det ses samtidig af figur 2, at valget af nævner stort set kun spiller en rolle for skattetrykkets niveau. Derimod udviser de forskellige mål praktisk taget samme udvikling over tid. Således har skattetrykket ifølge alle mål udvist en klar stigning fra 1982 til sidst i 1980erne. Endvidere har det efter konjunkturtilbageslaget fra sidst i 1980erne til begyndelsen af 1990erne samlet ligget fladt, idet der kun har været små udsving fra år til år.

Figur 2. Syv skattetryksmål - alternative nævnere
Figur 2. Syv skattetryksmål – alternative nævnere

Skattetrykket renset for konjunkturudsving
De offentlige finanser er følsomme overfor konjunkturudsving i alle lande. Danmark tilhører de lande, hvor følsomheden er størst (jf. Braconier og Holden 1999). Både den offentlige udgifts- og indtægtsside varierer med ændringer i den økonomiske aktivitet. Men selv om det er let at fastslå, at følsomheden er høj, er det velkendt, at det ikke er enkelt konkret at rense for konjunkturer. Selv mindre afvigelser i metodevalg kan give betydelige afvigelser i den beregnede konjunkturfølsomhed.

Figur 3. Konjunkturrenset skattetryk, pct. af BNP
Figur 3. Konjunkturrenset skattetryk, pct. af BNP

Figur 3 viser det danske skattetryk renset for konjunkturudsving ifølge metoden i OECD (2000a). Denne metode indebærer en konjunkturrensning af årets faktiske skattetryk, som afhænger af, hvor meget årets faktiske BNP afviger fra sit konjunkturrensede niveau10. På den måde opfanges så at sige de gennemsnitlige konjunkturvariationer; derimod må det forventes, at skattetrykket over konjunkturcykler af atypisk længde, styrke eller forløb ikke bliver renset så nøjagtigt.

Figur 3 viser udviklingen i skattetrykket renset ifølge OECDs simple metode.

Det stagnerende traditionelle skattetryk gennem det igangværende opsving afviger fra tidligere opsving, hvor skattetrykket typisk er steget (f.eks. opsvinget i første del af 1980erne, hvor i øvrigt både det faktiske og det konjunkturrensede skattetryk steg).

Skattetrykket renset for gældsætning m.m.
I afsnit 4 blev anført, at der kan argumenteres for at justere skattetrykket for offentlig gældsætning, rentebetalinger og afskrivninger. Begrundelsen er, at gældsfinansiering alt andet lige skaber behov for skatteopkrævning senere (mens opsparing nedbringer behovet). Det således justerede "løbende skattetryk" indikerer, hvor mange ressourcer det offentlige lægger beslag på nu og her.

Figur 4. Det løbende og det traditionelle skattetryk, pct. af BNP
Figur 4. Det løbende og det traditionelle skattetryk, pct. af BNP

Det "løbende skattetryk" fremgår af figur 4. Skattetrykket er ifølge denne opgørelse faldet svarende til knap 6 pct. af BNP siden 1994. Det "løbende skattetryk" faldt også i perioden 1982-86. I begge perioder kan en del af forklaringen findes i konjunkturopgangen; i modsætning til det traditionelle skattetryk er det "løbende skattetryk" konjunkturmodløbende. Men der er desuden i begge perioder sket en klar offentlig budgetkonsolidering. Forskellen mellem de to opsving består i, at hvor budgetkonsolideringen i starten af 1980erne var forbundet med stigende traditionelt skattetryk, er det siden 1994 lykkedes at konsolidere de offentlige finanser uden stigende traditionelt skattetryk.

8. Alle mål skal fortolkes

Debatten om opgørelsen af skattetrykket er velbegrundet - i den forstand, at det traditionelle skattetryk ikke giver et særlig præcis mål for skattebelastningen. Gennemgangen af alternative mål hentet fra nationalregnskabet viser imidlertid, at der ikke kan siges at findes en "rigtig" måde at opgøre skattetrykket på.

Man slipper derfor ikke for en nærmere fortolkning af tallene, hvis man vil vurdere udviklingen i beskatningen.

Men stort set uanset hvordan skattetrykket beregnes, er der indenfor det sidste tiår sket et brud i forhold til de foregående 40 år. Selv om Danmark fortsat tilhører gruppen af lande med højt skattetryk, er tendensen til stadig stigning ophørt. Det er bemærkelsesværdigt i lyset af det økonomiske opsving og den strukturelle forbedring af de offentlige finanser, som har fundet sted samtidig hermed.

Appendiks

Det vises nedenfor, at spørgsmålet om, hvorvidt de indirekte produktionsafhængige skatter og subsidier bør trækkes fra i nævneren i skattetryksbrøken, afhænger af, om det offentlige betaler indirekte skatter mv. af offentligt konsum mm. Såfremt det offentlige også er momspligtig mv., skal anvendes en nævner opgjort i markedspriser (f.eks. BNP). Hvis der ikke betales moms mv., kan der argumenteres for en nævner uden indirekte skatter og subsidier (f.eks. BVT eller BFI - se i øvrigt afsnit 5 foran).

For at undgå de mange øvrige problemer knyttet til opgørelsen af skattetrykket er opstillet et forenklet eksempel, hvor produktionsværdien i faktorpriser er givet på forhånd.

Det antages således, at arbejdsudbuddet, Q, er eksogent givent og blot skal fordeles på offentlig (N) og privat beskæftigelse (L):

(1) Q = L+N.

Det antages, at den offentlige sektor udelukkende udbyder offentligt konsum. Det antages endvidere, at produktionsfunktionerne er ens og har konstant skalaafkast, og at output også består af arbejdskraft (hvilket er en uproblematisk forenkling, fordi det konstante transformationsforhold betyder, at alt kan opgøres i arbejdskraftsværdienheder). Q angiver da også den samlede produktion. Da N og L både er input og output, og da arbejdskraft er fuldstændig homogen, kan både input og output prissættes med lønnen w, som sættes til 1 (det antages simpelt hen, at "alle lever af at barbere hinanden").

Skattesystemet antages at bestå af to parametre, momssatsen m på privatkonsum og indkomst-skattesatsen t på al indkomst. Skatteprovenuet er da givet ved:

(2) T = t(L+N) + mL.

For nemheds skyld antages den offentlige budgetrestriktion at indebære balanceret budget (det spiller ingen rolle, om der vælges en anden budgetsaldo):

(3) T = N.

Under disse forudsætninger kan BNP i markedspriser opgøres til

(4) Y = (1+m)L + N.

Løsning af modellen indebærer:

Brøker Brøk

Det normalt anvendte skattetryk b, provenu i procent af BNP, giver

Brøk

Den offentlige sektors ressourceforbrug svarende til skattebyrden er som følge af antagelserne om arbejdskraft som mål for værdi let at opstille og fortolke:

Brøk

Det ses, at de to udtryk ikke er ens, idet b svarer til a divideret med én plus momssatsen gange den private beskæftigelseskvote. Forskellen er således, at de indirekte skatter puster BNP op og dermed giver et bias nedad i forhold til det reelle ressourceforbrug.

Det ses også af udtrykket for b, at en provenuneutral omlægning fra indkomstskat til moms vil medføre en reduktion i skattetrykket. Den offentlige beskæftigelseskvote - svarende til (t+m)/(1+m) - der optræder i både tæller og nævner, er konstant som følge af forudsætningen om konstant provenu. Det er således alene momssatsen i nævneren (udenfor parentesen), som ændrer sig.

Faktorindkomsten (som i modellen svarer til Q) er således det mest dækkende udtryk for skattebasen.

Modellen med moms på offentligt forbrug
Resultatet om faktorindkomsten som mest dækkende base afhænger af, at momsen (m) udelukkende opkræves på privatkonsum, mens det offentlige ikke betaler moms af de offentlige lønudgifter. Det kan ændres ved at udskifte (4), (5) og (6) med:

(4') T = (t+m)(L+N)

(5') T = N(1+m)

Under disse forudsætninger kan BNP i markedspriser opgøres til

(6') Y = (1+m)(L + N)

Det ses, at det traditionelle skattetryk, b, svarer til det faktiske offentlige ressourceforbrug, a :

Brøk

Derfor er BNP i markedspriser i dette tilfælde det mest dækkende udtryk for skattebasen.

Litteratur

Adema, W. (1999): Net Social Expenditure. Labour Market and Social Policy - Occasional Paper no. 39. OECD.

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2001): Holdepunkter i skattedebatten. Nyhedsbrev nr. 5, maj 2001.

Branconier, H. & S Holden (1999):The Public Budget Balance, Fiscal Indicators and Cyclical Sensitivity in the Nordic Countries. København: Nordisk Ministerråd

Danmarks Statistik (1987): Beskatningen i Danmark. Arbejdsnotat nr. 20

Danmarks Statistik (1997a): Statistiske Efterretninger nr. 21

Danmarks Statistik (1997b): Statistiske Undersøgelser nr. 46

Dansk Industri (2000): Skattetrykket i Danmark. Købehavn

Danske Bank (2001): Skattetrykket er højt og stigende. Fokus. 7. marts

Det Økonomiske Råds Formandskab (2001): Dansk økonomi. Forår

Finansministeriet (2000): Forslag til Finanslov for finansåret 2001.

Finansministeriet, Skatteministeriet, Økonomiministeriet, Erhvervsministeriet (1997): Skatteudgifter i Danmark.

Griliches, Z (1986): Economic Data Issues i Griliches & M.D. Intriligator: Handbook of Econometics. Amsterdam: North-Holland

Morgenstern, O. (1950): On the Accuracy of Economic Observations. Princeton: Princeton University Press

OECD (1997): Tax Expenditures - Recent Expiriences

OECD (2000a): The OECD Economic Outlook: Sources and Methods.

OECD (2000): Revenue Statistics.

Regeringen (2000): Et bæredygtigt pensionssystem

Skatteministeriet (1990): Skattepolitisk redegørelse

Skatteministeriet (2000a): Rapport om grænsehandel 2000

Skatteministeriet (2000b): Effektiv selskabsbeskatning i international sammenligning. Skat, juni 2000.

Fodnoter

1. F.eks. er aktieselskaber ifølge lovgivningen forpligtet til at få foretaget ekstern regnskabsrevision og har omkostninger forbundet hermed. Disse omkostninger kan i en vis forstand sidestilles med en skat. Det er dog kun i den udstrækning, at den lovpligtige revision er mere vidtgående, end det et selskab i egen interesse ville afholde under alle omstændigheder, at det ville være rimeligt at medregne omkostningen. Det ville i praksis være meget vanskeligt at afgøre, hvad den sande marginalomkostning androg.

2. Da skatteprovenuet skal finansiere de faktiske offentlige udgifter (plus eventuel offentlig opsparing) før, der tages hensyn til skatteudgifter, indebærer korrektionen for skatteudgifter, at denne udgift tillægges både udgifts- og skatteprovenuet. Der skal desuden omregnes til udgiftsækvivalens, jf. teksten.

3. Sondringen mellem formel og uformel økonomi her bør ikke forveksles med sondringen mellem legale og illegale økonomiske aktiviteter (f.eks. sort arbejde).

4. Selv om den formelle økonomi primært består af transaktioner, der involverer penge, inddrager både nationalregnskabet og skattesystemets indkomstopgørelse bl.a. lejeværdi af egen bolig (der dog er omlagt til en ejendomsværdiskat) og forbrug af egne produkter i landbruget. Både i nationalregnskabet og skattesystemet kan fokuseringen på den formelle økonomi tilskrives informationsproblemer; i skattesystemet kan det desuden være et spørgsmål om accept.

5. Problemet er dog størst, når det drejer sig om opgørelsen af reale værdier; jf. de senere års internationale debat om skjult produktivitet i BNP. Skattetrykket baseres på nominelle værdier.

6. Mens f.eks. momsen - der pålægges varer og tjenester proportionalt med værdien, uanset om der er tale om dansk produktion eller import - må antages overvæltet i forbrugerpriserne, må ejendomsskatter i høj grad antages nedvæltet i ejendomspriserne.

7. Den danske skat kan dog ikke blive negativ.

8. Desuden kan politiske beslutninger, der ikke vedrører skattesystemet,alligevel påvirke skattetrykket. Det gælder f.eks. tilskyndelse til øget pensionsopbygning og skift mellem (ikke indirekte beskattet) offentlig egenproduktion og (indirekte beskattet) indkøb.

9. En stigning i det samlede momsprovenu kræver således, at forbrugskvoten øges. En eventuel stigning i forbrugskvoten vil dog være midlertidig og modsvares af, at forbrugskvoten på et senere tidspunkt må være tilsvarende lavere, fordi det langsigtede forbrug er bundet til den langsigtede indkomst.

10. Metoden baserer sig på en estimation, hvor der for fire hovedgrupper af skatter er beregnet en elasticitet for forholdet mellem BNPs afvigelse fra det strukturelle niveau og provenuet for den pågældende skats afvigelse fra det strukturelle niveau.