Her er vores bedste bud på en grøn skattereform – nu er det op til politikerne

Et bredt flertal i Folketinget står bag klimalovens mål om at sænke Danmarks udledning af drivhusgasser med 70 procent i 2030 i forhold til 1990. Der er også udbredt enighed om, at en afgift på CO2-udledninger er et vigtigt middel til opfylde klimamålet.

En CO2-afgift tilskynder virksomheder og husholdninger til at sænke deres udledninger gennem f.eks. energieffektivisering, omlægning til vedvarende energikilder og udvikling af mere klimavenlige teknologier.

En afgørende fordel ved at bruge afgiftsinstrumentet er, at man udnytter virksomhedernes og husholdningernes egen viden om, hvor og hvordan udledningerne bedst og billigst kan sænkes. Dermed mobiliseres værdifuld viden om reduktionsmuligheder, som politikere og embedsmænd ofte ikke ligger inde med.

Men hvordan bør en dansk CO2-afgift konkret udformes, så klimalovens mål opfyldes på bedst mulig vis?

Det spørgsmål har partierne bag den politiske aftale om en grøn skattereform bedt os besvare. Vi har netop afleveret vores første rapport, som giver vores første bud på et svar. Rapporten foreslår en ny arkitektur for beskatning af energi og CO2 og angiver, hvilket niveau en fremtidig CO2-afgift bør ligge på.

Rapporten beskriver, hvordan vores forslag vil påvirke CO2-udledningerne fra industri og øvrige erhverv, ikkevejgående transport (færger og indenrigsfly) og elproduktion samt individuel og kollektiv opvarmning. I vores næste delrapport vil vi behandle landbrugets ikkeenergirelaterede udledninger af metan og lattergas samt udledningerne fra vejtransporten.

Opgaven med indretning af et nyt afgiftssystem er ikke nem, for klimaloven kræver, at der tages mange hensyn, bl.a. til omkostningseffektivitet, bæredygtig erhvervsudvikling, social balance, beskæftigelse og sunde offentlige finanser samt ønsket om at undgå CO2-lækage. Med omkostningseffektivitet menes, at 70-procents målet skal nås med de lavest mulige omkostninger for samfundet som helhed.

De samfundsøkonomiske omkostninger er ikke det samme som statens udgifter, men omfatter f.eks. tab af realløn og udgifter til omstilling til grønne energikilder. Med CO2-lækage menes, at en høj dansk CO2-afgift kan medføre, at produktionen og de tilhørende udledninger flytter til udlandet, hvilket ikke mindsker det globale klimaproblem.

Vores analyser viser, at det er muligt at skærpe beskatningen af erhvervenes CO2-udledninger uden at sætte den sociale balance over styr, og uden at den samlede beskæftigelse falder. Samtidig viser analyserne, at der er et fundamentalt dilemma mellem ønsket om omkostningseffektivitet (billigst mulige reduktioner) og ønsket om at undgå lækage og udflytninger.

Hvis man vil begrænse risikoen for CO2-lækage, bliver man nødt til at acceptere – så længe Danmark ønsker at gå enegang – at det bliver samfundsøkonomisk dyrere at nå 70-procents målet.

Derfor fremlægger vores rapport tre forskellige forslag til modeller for fremtidens CO2-beskatning, der vægter de to hensyn forskelligt. Det er op til politikerne at beslutte, hvordan de vil afveje de to hensyn over for hinanden.

Vores tre CO2-afgiftsmodeller er sammenlignelige derved, at de alle skønnes at sikre en reduktion af CO2-udledningerne fra erhvervslivet og varmeproduktionen på 3,5 mio. tons i 2030.

En reduktion i den størrelsesorden kræver, at erhvervslivet skal betale væsentlig mere for at udlede CO2 end i dag, men den er efter vores vurdering nødvendig for at opfylde klimalovens mål. Dette selv om der tages hensyn til det reduktionsbidrag, politikerne kræver af landbruget, og den reduktion, der vil ske som følge af den forventede stigning i prisen på CO2-kvoter i EU’s CO2-kvotesystem.

I alle tre afgiftsmodeller sker der en hel eller delvis omlægning af de nuværende energiafgifter til en CO2-afgift, så afgiften bedre afspejler, hvor hårdt de forskellige fossile brændsler belaster klimaet. Endvidere indeholder alle vores afgiftsmodeller en udvidelse af afgiftsgrundlaget, så områder som f.eks. olie- og gasudvinding i Nordsøen, der i dag er fritaget for afgift, bliver pålagt den nye CO2-afgift. Desuden medfører alle modellerne, at CO2-beskatningen bliver mere ensartet på tværs af alle de forskellige anvendelser af fossile brændsler.

I alle afgiftsmodeller sker der endvidere en gradvis indfasning af CO2-afgiften, så virksomhederne har tid til at omstille sig.

Energisektoren og den energitunge industri er omfattet af EU’s CO2-kvotesystem, der kræver, at virksomhederne ikke må udlede mere end det antal af CO2-kvoter, de ligger inde med. CO2-kvoterne kan frit handles på EU’s kvotemarked, og kvoteprisen udgør derfor prisen for at udlede CO2 inden for kvotesystemet.

Kvoteprisen er steget meget de sidste par år og har på det seneste ligget på godt 600 kr. pr. ton CO2. Danske virksomheder uden for kvotesektoren betaler en forholdsvis lav CO2-afgift på 179,20 kr. pr. ton, mens de kvoteomfattede virksomheder er fritaget for CO2-afgift.

I alle tre afgiftsmodeller skal både kvoteomfattede og ikkekvoteomfattede virksomheder betale dansk CO2-afgift, men vi foreslår, at virksomhederne i kvotesektoren får et nedslag i den danske CO2-afgift på 50 procent af kvoteprisen.

Den samlede pris for udledning af CO2 i kvotesektoren (kvotepris plus dansk CO2-afgift) bliver dermed højere end CO2-prisen uden for kvotesektoren, der blot består af den danske CO2-afgift.

Hvorfor foreslår vi ikke et fuldt nedslag for kvoteprisen i den danske CO2-afgift, så den samlede CO2-pris bliver den samme inden for og uden for kvotesektoren?

Det skyldes, at kvoteprisen er en betaling ud af landet, som udgør en meromkostning for samfundet ved at bruge fossile brændsler i kvotesektoren. Det er derfor ønskeligt, at der er en højere CO2-pris og dermed et stærkere incitament til CO2-reduktioner inden for end uden for kvotesektoren, da det danske samfund sparer udgiften til kvoteprisen, når reduktionerne sker i kvotesektoren.

Det forhold, at en stor del af kvoterne faktisk uddeles gratis til virksomhederne, tilsiger også, at der ikke bør være fuldt nedslag for kvoteprisen i den danske CO2-afgift. På den anden side er kvoteomfattede virksomheder typisk meget energiintensive og udsat for international konkurrence med deraf følgende risiko for lækage og udflytning, hvis deres samlede CO2-pris bliver for høj. Som et kompromis mellem disse modsatrettede hensyn foreslår vi, at der gives halvt nedslag for kvoteprisen.

Lad os nu se på, hvad der adskiller de tre afgiftsmodeller. I afgiftsmodel 1 vægtes hensynet til omkostningseffektivitet højt.

I denne model stiger CO2-afgiften for virksomheder uden for kvotesektoren gradvis fra det nuværende niveau på 179,20 kr. pr. ton til 750 kr. pr. ton i 2030 svarende til den forventede kvotepris i 2030. Kvoteomfattede virksomheder, der står for langt størstedelen af industriens udledninger, bliver også pålagt dansk CO2-afgift, men får et afgiftsnedslag for halvdelen af kvoteprisen. Dermed skal de betale en CO2-afgift på 375 kr. pr. ton, hvorved deres samlede CO2-pris (afgift plus kvotepris) bliver 1.125 kr. pr. ton i 2030.

Afgiften skønnes at indbringe et provenu på 0,8 mia. kr. i 2030. Provenuet kan tilbageføres til erhvervene via en beskeden lempelse af selskabsskatten på 0,6 pct.-point. Alternativt kan man anvende provenuet til at sænke energiafgiften på el, i lyset af at fossile brændsler til elproduktion bliver pålagt den nye forhøjede CO2-afgift.

Afgiftsmodel 1 indebærer en forholdsvis lav samfundsøkonomisk omkostning på 250 kr. pr. ton CO2-reduktion. Til gengæld fremkommer over halvdelen af reduktionerne via erhvervsforskydninger, dvs. via produktionsnedgang i de mest CO2-intensive virksomheder, frem for via tekniske omstillinger, der sænker CO2-udledningen pr. produceret enhed. Disse erhvervsforskydninger medfører stor risiko for, at produktionen og udledningerne flytter til udlandet.

Som anerkendt i EU’s energibeskatningsdirektiv er lækagerisikoen særligt stor i virksomheder med mineralogiske produktionsprocesser, herunder især cementindustrien, der står for en stor del af industriens udledninger.

I afgiftsmodel 2 imødegås lækagerisikoen via en reduceret CO2-afgiftssats på 100 kr. pr. ton for mineralogiske processer, mens afgiftssatserne for øvrige virksomheder fastholdes på samme niveau som i model 1, dvs. 750 kr. uden for kvotesektoren og 375 kr. inden for kvotesektoren. Den reducerede afgiftssats på 100 kr. mindsker risikoen for nedlukning og udflytning af produktion, der involverer mineralogiske processer, herunder især cement, væsentligt. Til gengæld medfører den reducerede afgiftssats væsentligt højere udledninger fra mineralogiske processer end i model 1.

For at sikre den samme samlede CO2-reduktion på 3,5 mio. tons i 2030 foreslår vi derfor at anvende afgiftsprovenuet i model 2 til at finansiere tilskud til kulstoffangst og lagring fra fossile kilder (såkaldt CCS) og fra biogene kilder såsom biogas og træflis (kaldet BECCS). Da tekniske reduktioner opnået via disse teknologier er samfundsøkonomisk dyrere end de reduktioner, der opnås via de store erhvervsforskydninger i model 1, stiger den gennemsnitlige samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO2-reduktion til ca. 500 kr. i model 2. Det er prisen for at mindske den store lækagerisiko inden for mineralogiske processer.

Afgiftsmodel 2 indebærer dog fortsat en mærkbar lækagerisiko inden for andre brancher som f.eks. raffinaderier og fiskeri og særligt CO2-intensive virksomheder i f.eks. fødevaresektoren. Hvis man ønsker at mindske denne risiko, er det ifølge vores analyser nødvendigt at tilvejebringe ekstra finansiering.

I afgiftsmodel 3 antager vi beregningsteknisk, at der fremskaffes ekstra finansiering på 0,5 mia. kr. via f.eks. en forhøjelse af den statslige bundskat med 0,05 pct.-point, men politikerne kan også vælge at omprioritere de offentlige udgifter.

Det ekstra provenu bruges i model 3 til at finansiere yderligere tilskud til fangst og lagring af kulstof fra fossile og biogene kilder, som sikrer yderligere tekniske CO2-reduktioner. Derved bliver det muligt at sænke CO2-afgiften uden for kvotesektoren til 600 kr. pr. ton, og afgiften i kvotesektoren kan sænkes til 225 kr. pr. ton, samtidig med at man i kraft af det øgede tilskud til CCS og BECCS kan fastholde en samlet CO2-reduktion på 3,5 mio. tons i 2030. De lavere afgiftssatser medfører mindre erhvervsforskydninger og dermed lavere lækagerisiko bredt i erhvervslivet.

Prisen for denne yderligere sænkning af lækagerisikoen er, at der som nævnt skal fremskaffes en ekstra finansiering, der skønnes at øge den gennemsnitlige samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO2-reduktion fra ca. 500 kr. i model 2 til ca. 525 kr. i model 3.

De tre afgiftsmodeller illustrerer det uundgåelige dilemma, et land som Danmark står over for, når andre lande har mindre ambitiøse klimamål og opererer med lavere priser på CO2-udledning. Fuld omkostningseffektivitet i Danmarks klimaindsats kræver en helt ensartet CO2-afgift på alle udledninger for at sikre, at CO2-reduktionerne sker der, hvor de er billigst.

Men da industriens udledninger er stærkt koncentreret på nogle få store udledere, vil disse virksomheders internationale konkurrenceevne blive hårdt ramt af en høj ensartet afgift med deraf følgende stor risiko for lækage.

Hvis man vil mindske denne risiko gennem forskellige former for kompensation, såsom reducerede afgiftssatser og tilskud til kulstoffangst og lagring, må man give køb på kravet om streng omkostningseffektivitet, hvorved klimaindsatsen bliver dyrere for samfundet som helhed.

Det er dog værd at understrege, at selv i afgiftsmodel 2 og 3 er den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO2-reduktion noget lavere end omkostningerne ved en række af de andre klimatiltag, der nævnes i regeringens klimaprogram fra september 2021.

Et risikomoment ved afgiftsmodel 2 og 3 er, at de satser ganske meget på CO2-reduktioner via CCS og BECCS. Disse teknologier er stadig umodne, og der er usikkerhed om deres fremtidige omkostninger.

Vores rapport diskuterer derfor, om der er andre muligheder for at imødegå lækagerisikoen end via tilskud til CCS/BECCS. Én mulighed er at indføre forskellige former for bundfradrag i CO2-afgiften for særligt CO2-intensive virksomheder.

Vores beregninger viser imidlertid, at afgiftsmodel 2 og 3 sikrer den samme beskyttelse af lækageudsatte virksomheder til stort set de samme samfundsøkonomiske omkostninger som det, man kan opnå via et teoretisk optimalt bundfradrag i CO2-afgiften. Samtidig viser vores analyser, at det er svært at indrette et bundfradrag, så man undgår uønskede bivirkninger og administrative vanskeligheder for virksomheder og skattemyndigheder. Derfor har vi ikke anbefalet en afgiftsmodel med bundfradrag.

Et andet muligt alternativ til en støttepulje reserveret til CCS/BECCS kunne være en generel teknologineutral tilskudspulje, hvor alle virksomheder kan søge om tilskud til alle CO2-reducerende teknologier.

Vores vurdering er, at støttemidlerne i en sådan pulje i meget stort omfang ville gå til reduktionstiltag, som under alle omstændigheder vil blive gennemført som følge af den nye, forhøjede CO2-afgift. Der vil altså være et stort element af støttespild, dvs. en sådan pulje vil kun i begrænset omfang sikre ekstra CO2-reduktioner. Tilskud til en omkostningstung teknologi som CCS/BECCS vil derimod med stor sikkerhed medføre CO2-reduktioner, der ellers ikke ville ske.

Vores anbefalinger er baseret på den viden, vi har om CCS/BECCS og alternative teknologier i dag. Hvis det senere vurderes, at der findes andre reduktionsteknologier, der kan sikre det samme omfang af CO2-reduktioner til den samme eller lavere samfundsøkonomiske omkostning, bør disse teknologier omfattes af de tilskudspuljer, der indgår i afgiftsmodel 2 og 3.

Mange aktører i den grønne omstilling har efterspurgt udmeldinger om, hvilket fremtidigt niveau for CO2-prisen politikerne stiler mod, da CO2-prisen kan være afgørende for rentabiliteten af investeringer i omstilling til grønne teknologier. I vores første to afgiftsmodeller er standardsatsen for CO2-afgiften 750 kr. pr. ton i 2030.

Det kan forekomme lavt sammenlignet med de afgiftsniveauer, der har været foreslået af andre eksperter, f.eks. Klimarådet og Det Miljøøkonomiske Råds formandskab. Disse institutioner forudsætter imidlertid, at kvoteomfattede virksomheder får fuldt nedslag for kvoteprisen i den danske CO2-afgift, hvorimod vi foreslår, at der kun gives et halvt nedslag for kvoteprisen af de grunde, vi har forklaret ovenfor.

Virksomheder i kvotesektoren, som står for langt størstedelen af industriens udledninger, får derfor i afgiftsmodel 1 og 2 en samlet CO2-pris på 1.125 kr. pr. ton, hvilket er betydeligt tættere på de niveauer, Klimarådet og Det Miljøøkonomiske Råd tidligere har anbefalet.

Det har ikke været muligt for os at pege på én model, som fuldt ud tilgodeser alle politiske hensyn – specielt er der en konflikt mellem ønsket om billige reduktioner og ønsket om at undgå lækage. Vi har fremlagt tre mulige modeller, som vejer disse hensyn forskelligt, men som alle giver de krævede reduktioner. Bolden ligger nu hos politikerne.

Debatindlægget publiceret den 8. februar på politiken.dk