6. Dobbeltregulering

Dobbeltregulering af CO2 kan defineres som en situation, hvor udledninger af CO2 reguleres af to eller flere instrumenter, der har samme målsætning. På tilsvarende måde defineres tripel- eller multipelregulering.

Dobbeltregulering er imidlertid ikke i sig selv inefficient, hvis den samlede reguleringsbetaling er balanceret; enten direkte efter forureningsomkostningerne eller indirekte efter en politisk fastlagt målsætning. Brug af flere reguleringsinstrumenter kan f.eks. være begrundet i forskelle i lokal forurening. CO2-udledning er speciel derved, at der er tale om global forurening. Danmark har gennem Kyoto-aftalen forpligtet sig til at levere en reduktion i udledningen af CO2 i forhold til niveauet i 1990, og denne reduktion kan i et vist omfang leveres gennem fleksible mekanismer, hvor reduktionerne sker i udlandet. Dobbeltregulering af CO2 er uhensigtsmæssig, hvis den medfører unødvendige ekstra byrder i opfyldelsen af Danmarks Kyoto-mål.

Danmarks samlede CO2-udledninger omfattet af Kyoto-aftalen er givet ved Danmarks tiltrædelse af Kyoto-protokollen samt den efterfølgende byrdefordelingsaftale i EU. En del af Kyoto-forpligtelsen opfyldes via EU’s CO2-kvotesystem. Udenfor EU’s CO2-kvotesystem opfyldes Danmarks reduktionsforpligtelse via køb af kreditter og nationale virkemidler f.eks. CO2-afgift.

Givet at Kyoto-reduktionsforpligtigelsen betyder knaphed på CO2-kvoter og kreditter, vil en stigning i CO2-udledningen fra en udledningskilde i Danmark medføre, at CO2-udledningen fra andre kilder i Danmark eller fra kilder i lande omfattet af Kyotoaftalen skal reduceres som følge af Kyoto-forpligtelsen.

Givet at Danmark opfylder Kyoto-forpligtelsen og ikke afstår fra salg af kvoter m.m., har yderligere reduktioner i en CO2-udledning i Danmark omfattet af Kyoto-aftalen ingen effekt på den samlede CO2-udledning fra landene omfattet af Kyoto-aftalen. Det skyldes, at der herved frigøres EU-kvoter eller kreditter som kan dække CO2-udledning i andre lande omfattet af  Kyoto-aftalen.

Lidt under halvdelen af alle CO2-udledninger i Danmark, som er omfattet af Kyoto-aftalen, er dækket af både kvoter og afgifter.

Alt elforbrug, fjernvarme til rumvarme i både husholdninger og erhverv samt de kvoteomfattede industrivirksomheders fossile brændselsforbrug til rumvarme er dobbeltreguleret ved både afgifter og kvoter.

Kvoteregulering betyder, at elprisen stiger. Det skyldes, at de kvoteomfattede elproducenter vil overvælte kvoteomkostningen i deres el-priser. Da prisen på el fastsættes på elbørserne, kan også de ikke-kvoteomfattede elproducenter, der afsætter til markedspriser, opnå en pris, der inkluderer kvoteregulering. Derved stiger den generelle el-pris som følge af kvotereguleringen.

Ud over en stigning i elprisen opnår store dele af elsektoren samt nogle kvoteomfattede virksomheder derfor samtidig en gevinst som følge af overvæltning af kvoteomkostninger kombineret med tildeling af gratis kvoter.

Fjernvarme reguleres ligeledes af afgifter samt kvoter for produktion af varme fra værker over 20 MW. Varmeprisen fastsættes efter et ”hvile-i-sig-selv-princip”, hvor de faktiske samlede omkostninger afgør varmeprisen. I perioden 2005-07 vurderer Energistyrelsen, at kvoterne for varmesektoren samlet set dækker behovet. Den gennemsnitlige fjernvarmepris forventes derfor ikke forøget 2005-07. Påvirkningen af fjernvarmeprisen i perioden 2008-2012 vil som hovedregel afhænge af mængden af gratis tildelte kvoter til varmesektoren.

Ligeledes er kvoteregulerede virksomheders brændselsforbrug til rumvarme belastet af såvel CO2-afgift som kvoter.

For de kvoteregulerede virksomheder er kvoteordningen den overordnede CO2-reguleringsmekanisme i EU, som Danmark er forpligtiget til at gennemføre. Samtidig er Danmark forpligtet af Energibeskatningsdirektivet [4] til at beskatte energiprodukter efter EU’s minimumssatser.

Med EU’s kvotedirektiv kan CO2-afgiftsreguleringen af de kvoteomfattede udledninger ikke længere begrundes i Kyoto-målsætningen.

CO2-afgiften på de dobbeltregulerede områder udgør ca. 3,2 mia. kr. Heraf stammer ca. 2,8 mia. kr. fra el og ca. 450 mio. kr. fra fjernvarme. Erhvervene og husholdningerne bidrager hver med ca. halvdelen.

Kvoteprisen fastsættes efter udbud og efterspørgsel af kvoter.

Kvoteprisen er afgørende for de økonomiske konsekvenser af kvoteregulering. I juni 2006 lå prisen på ca. 150 kr. pr. ton CO2_. Siden er kvoteprisen faldet til ca. 115 kr. pr. ton CO2 (januar 2007). Kvoteprisen ligger dermed over den kvotepris på 50-100 kr. pr. ton CO2 i 2008-12, der blev forudsat i forbindelse med Klimastrategien i 2003. Det er usikkert på hvilket niveau, kvoteprisen stabiliserer sig både indenfor den nuværende fase af kvotesystemet og i efterfølgende faser. I denne rapport er beregningerne baseret på en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO2.

Analyser tyder på en nettoeffekt på elprisen på 5,5 - 6 øre pr. kWh ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO2.

Hvem der i sidste ende bærer byrden ved reguleringen afhænger af mulighederne for at overvælte omkostningerne. Dette gælder både kvoter og afgifter.

Husholdningerne og ikke-kvoteomfattede erhverv er ikke direkte omfattet af kvoteregulering, men belastes af kvoteregulering igennem overvæltning af kvoteomkostninger i elpriser, varmepriser og produktpriser.