10. Overvejelser om forbehold i forhold til det omkostningseffektive system

Arbejdsgruppen fremhæver, at alle de delelementer, der er beskrevet i kapitel 7 er elementer i et omkostningseffektivt, miljøbegrundet CO2- og energibeskatningssystem. Andre hensyn, f.eks. fiskale eller konkurrencemæssige hensyn, kan tilsige, at kun enkelte elementer af omlægningen er ønskelige.

Det ligger dog fast, at dobbeltreguleringen af el indebærer:

• Øget belastning af danske elforbrugere, både husholdninger og erhverv.
• En belastning af dansk erhvervslivs konkurrenceevne.
• Der gennemføres dyrere CO2-reduktioner i Danmark end i resten af det kvoteomfattede område uden CO2-gevinster for verdenssamfundet.
• En omfordeling fra de ikke-kvoteomfattede sektorer til de kvoteomfattede sektorer i Danmark igennem stigende elpriser, hertil kommer tildeling af gratis kvoter.

10.1 Forbehold

10.1.1. CO2-afgiften på el

På grund af de betydelige provenumæssige konsekvenser på ca. 2,8 mia. kr. årligt ved at ophæve CO2-afgiften af el, kan man gøre følgende overvejelser.

Man kan overveje kun at fjerne CO2-afgiften af el for erhvervene.

En delløsning heraf vil være, at CO2-afgiften af el nedsættes for erhvervene, men kun svarende til den stigning i elprisen, som kvotereguleringen har medført.

Et alternativ kan være, at CO2-afgiften af el ikke ophæves fuldt ud, men blot sænkes for alle elforbrugere dvs. både for husholdninger og erhverv inden for de provenumæssige rammer, der måtte være.

Hvis CO2-afgiften for el justeres, skal erhvervenes ordning med energispareaftaler og aftalerabat vedrørende el genovervejes.

Begrundelse for i første omgang at lempe CO2-afgiften af el for erhverv

Erhvervene betaler i dag 9 øre/kWh i CO2-afgift for let proces i alt 1,4 mia. kr. Hertil kommer ofte 1 øre/kWh i eldistributionsbidrag og godt 6 øre/kWh i PSO-pristillæg. Husholdninger betaler 9 øre/kWh i CO2-afgift og 57,6 øre/kWh i energiafgift af el.

For erhvervene gælder, at de erhverv, der bruger relativt mest el og som kun i mindre grad har mulighed for at overvælte den øgede elpris i produktpriserne, belastes relativt mest af CO2-afgiften på el. Dette gælder f.eks. landbruget, som bruger meget el og afsætter produkter til verdensmarkedspriser.

Såvel kvoter som afgifter påvirker virksomhedernes marginale omkostninger og dermed virksomhedernes konkurrenceevne [13]. En nedsættelse af CO2-afgiften af el vil mindske de marginale omkostninger ved produktion og dermed modvirker kvotesystemets belastning af virksomhedernes konkurrenceevne.

Fjernes CO2-afgiften på el for erhverv, vil der samtidig være tale om en forenkling. De problemer, som proceslisten giver anledning til , vedrører især el, fordi en mindre del el end brændsler er omfattet af reglerne om tung proces. Ønsket om lavere afgift på el er ofte den væsentligste årsag for virksomhederne til at søge om optagelse på proceslisten eller ændring af proceslisten.

Endelig vil lempelse af CO2-afgiften af el for erhvervene også komme husholdningerne til gode. En del af en evt. afgiftsnedsættelse for erhverv vil slå ud i lavere forbrugerpriser, hvilket også vil være en reel lempelse for husholdninger. Samtidig vil styrkelsen af konkurrenceevnen i Danmark også være til gavn for husholdningerne.

Begrundelse for i første omgang kun at lempe CO2-afgiften (for erhverv) fra 8,6 til 2,5 øre pr. kWh[14]

Af provenumæssige hensyn kan der argumenteres for kun at lempe CO2-afgiften svarende til den forventede stigning i elprisen, således at belastningen ved kvotesystemet neutraliseres. Ved en lempelse til 2,5 øre pr. kWh opnår man desuden en væsentlig administrativ forenkling, da CO2-afgiftssatsen for både let proces - der nu er på 9 øre pr. kWh - sænkes til CO2-afgiftssatsen for tung proces på 2,5 øre pr. kWh. En sådan lempelse skønnes at give et årligt provenutab på ca. 1 mia. kr. Se tabel 10.1.

Begrundelse for i første omgang at lempe CO2-afgiften for både husholdninger og erhverv

Den fagøkonomiske begrundelse for at prioritere lempelser for erhverv frem for husholdninger er svag - på den ene side er erhvervene konkurrenceudsatte, men på den anden side er husholdningernes CO2-afgift på el i tillæg til høje energiafgifter, hvilket øger forvridningsomkostningerne betydeligt. Uden en klar begrundelse for prioritering af erhverv taler hensynet til omkostningseffektivitet for en ligelig nedsættelse for husholdninger og erhverv inden for den givne provenuramme.

En provenuramme på ca. 1 mia. kr. vil tillade en generel nedsættelse af CO2-afgiften på el på 3 øre pr. kWh. Se tabel 10.1.

Mikael Skou Andersen og Cathrine Hagem bemærker:

”Kvotesystemet sikrer, at miljøomkostningen ved el-forbruget bliver prisfastsat gennem kvotepriserne. Dermed bortfalder et Kyoto-argument for CO2-afgiften på el. En opretholdelse af CO2-afgiften på el efter, at kvotesystemet er indført, vil derfor være fiskalt motiveret.

Eftersom et vist provenu iflg. kommissoriet skal opretholdes, må der findes et nyt indtægtsgrundlag til erstatning for CO2-afgiften. Det er nødvendigt at finde alternative indtægter med lavere forvridning, f.eks. ved internalisering af ikke prisfastsatte eksternaliteter (NOx, andre drivhusgasser). Rammen for den nedsættelse af CO2-afgiften på el, der vil være samfundsøkonomisk optimal sættes af evnen til at identificere andre skatter med en mindre forvridning.

Når det er sket, må det afvejes, hvordan fremskaffelsen af provenu-indtægten skal fordeles mellem afgifter for husholdninger og for erhverv. På den ene side taler hensynet til effektivitet i produktionen for, at erhvervslivet bør fritages for fiskale afgifter på indsatsfaktorer. På den anden side har husholdningerne høje energiafgifter. Det kan medføre uheldige forvridninger i sammensætningen af forbruget, og velfærdsgevinsten ved en afgiftslettelse kan være høj. En afvejning mellem en afgiftslempelse for husholdningerne versus en afgiftslempelse for erhvervene bør baseres på empiriske analyser for at maksimere velfærdsgevinsten. Det var udenfor denne arbejdsgruppes mandat og budget at gennemføre sådanne analyser. Vi ønsker derfor ikke at pege på bestemte prioriteringer for nedsættelsen af CO2-afgiften på el.”

10.1.2. CO2-afgiften på kvoteomfattet brændselsforbrug til varmeproduktion

Al fjernvarme produceret med fossile brændsler af kvoteomfattede fjernvarmeproducenter er dobbeltreguleret. På grund af ”hvile-i-sig-selv-princippet” og den rigelige tildeling af kvoter indenfor varmesektoren for perioden 2005-07 forventer Energistyrelsen ikke, at de gennemsnitlige varmepriser vil stige, som følge af EU’s indførelse af CO2-kvotesystemet. Behovet for at fjerne CO2-afgiften af varmesektorens brændselsforbrug for at undgå dobbeltbelastning af forbrugernes fjernvarmeforbrug endnu ikke er blevet aktualiseret.

Såfremt kvotetildelingen til varmeproduktion i perioden 2008-12 bliver mindre end behovet, vil det øge de samlede omkostninger til kvoteforbrug og dermed give højere varmepriser. Dette kan aktualisere behovet for at lade CO2-afgiften af varmesektorens brændselsforbrug bortfalde. En øget CO2-afgiftssats, som følge af tilpasning af CO2-afgiften  til kvoteprisen, vil også aktualisere behovet.

Det er dog tvivlsomt, om dobbeltreguleringen af fjernvarme m.v. får betydning for varmepriserne på baggrund af rigelige tildelinger af gratis kvoter. Arbejdsgruppen peger derfor på, at CO2-afgiften af det kvoteomfattede brændselsforbrug til varmeproduktion kun fjernes i det omfang, kvoteregulering har effekt på varmepriserne.

Så længe varmesektoren er underlagt både et ”hvile-i-sig-selv”-princip og en bestemmelse om tvungent brændselsvalg, vil en afgiftsnedsættelse ikke få betydning for valget af input-sammensætning. Dermed vil en afgiftsnedsættelse ikke ændre på incitamenterne til at anvende mindre CO2-udledende brændsler mere end andre. Den samlede afgiftsbelastning af fjernvarme vil således fortsat været styret af konkurrenceforholdene til individuel opvarmning.

10.1.3. Differentieringen i CO2-afgiften bortfalder og CO2-afgiftssatsen sættes lig med kvoteprisen

Hvis differentieringen i CO2-afgiften bortfalder, vil dette medføre en betydelig merbelastning for processer, der er i dag er omfattet af tung-proces lempelsen, men ikke er omfattet af kvoter. Det drejer sig især om gartnerierhvervet og enkelte industriprocesser, der er på proceslisten på baggrund af konkurrencehensyn, som det fremgår af tabel 10.1.

Samtidig vil tilpasning af CO2-afgiftssatsen til kvoteprisen betyde en stigning i afgiftsbelastningen for alle ikke-kvoteomfattede virksomheder, hvis kvoteprisen er over den aktuelle afgiftssats. Dette vil i særlig grad belaste landbrugserhvervene, herunder gartneri og fødevareindustrien jf. tabel 10.1.

Note: ”-” er lig gevinst.
(d) er indeholdt i (e).
1) Inkl. ca. 300 mio. kr. fra eksport.

De negative fordelingsmæssige effekter for især landbrugserhvervene og fødevareindustrien vil påvirke konkurrenceevne og indtjening i de pågældende erhverv i det omfang, at afgiften ikke kan overvæltes i priserne.

Hvis der lægges vægt på, at ikke-kvoteomfattede virksomheder i højere grad belastes på linje med de kvoteomfattede eller ikke mere end under de gældende regler, kan det overvejes at indføre et bundfradrag i afgiften for den enkelte virksomhed.

Et bundfradrag kan sidestilles med tildeling af gratis kvoter, der ikke kan sælges. Bundfradraget forbedrer virksomhedernes indtjening samtidig med, at der er incitament til at reducere udledningen af CO2, så længe bundfradraget er lavere end virksomhedens afgiftsbetaling.

Eftersom der uddeles gratis kvoter til de kvoteomfattede virksomheder, vil et bundfradrag for de ikke-kvoteomfattede virksomheder medvirke til en mere ens behandling af henholdsvis kvote- og ikke-kvoteomfattede virksomheder. Et bundfradrag kan derfor formentlig øge erhvervenes og den politiske accept af den samtidige forhøjelse af CO2-afgiftssatsen, som en tilpasning af CO2-afgiften til kvoteprisen kan indebære. 

Et bundfradrag sikrer imidlertid ikke en omkostningseffektiv opfyldelse af Kyoto-forpligtelsen.

Det skyldes for det første, at virksomhederne ikke stilles overfor de reelle samfundsøkonomiske omkostninger ved opretholdelse af virksomheden. Dette kan hindre samfundsøkonomisk gunstige nedlæggelser og nyetableringer.

For det andet kan et bundfradrag hindre, at virksomhederne iværksætter samfundsøkonomisk lønsomme reduktioner af CO2-udledningerne. Et bundfradrag er et fast beløb, som kan fratrækkes virksomhedens afgiftsbetaling, hvis afgiftsbetalingen er større end bundfradraget. Hvis afgiftsbetalingen på grund af store reduktioner i CO2-udledningerne bliver mindre end bundfradraget, kan virksomheden ikke udnytte bundfradraget fuldt ud. I så fald vil virksomhederne ikke gennemføre reduktioner af udledningerne af CO2. Derfor kan et bundfradrag betyde at samfundsøkonomisk lønsomme investeringer i udledningsreduktioner ikke gennemføres, fordi det ikke er privatøkonomisk lønsomt for virksomhederne.

Et bundfradrag forbedrer ikke virksomhedernes konkurrenceevne. Bundfradraget er - helt som gratis kvoter - en kontant transferering til virksomheden. Bundfradraget påvirker således virksomhedernes indtjening. Et bundfradrag kan hindre økonomisk rationelle omlægninger i økonomien og dermed øge virksomhedernes produktpriser og forværre virksomhedernes konkurrenceevne.

I bilag 5 er beskrevet en model for et bundfradrag.

Afgiften på CO2 skal svare til kvoteprisen. Det er usikkert, på hvilket niveau kvoteprisen stabiliserer sig både indenfor den nuværende fase af kvotesystemet og i efterfølgende faser. I denne rapport er beregningerne som nævnt baseret på en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO2. Hvis en tilpasning af afgiftssatsen til kvoteprisen betyder, at afgiftsbelastningen udenfor det kvoteomfattede område falder, vil dette bidrage negativt til opfyldelsen af Danmarks Kyoto-forpligtelse. Til gengæld reduceres de fordelingsmæssige effekter og gør det dermed lettere at høste effektivitets- og fordelingsgevinsterne ved at ophæve sondringen mellem let og tung proces.

10.1.4. Ny CO2-afgift på fossile brændsler til elproduktion for ikke kvoteomfattede elproducenter

Det fremgår af afsnit 7.2.4., at indførelse af en CO2-afgift på fossile brændsler til el-produktion for ikke-kvoteomfattede elproducenter efter, at CO2-afgiften af el og fjernvarme er fjernet, vil betyde, at  varmeforbrugerne kommer til at bære afgiften på baggrund af ”hvile-i-sig-selv”-prisfastsættelse m.v. hos de små decentrale kraftvarmeproducenter.

Samtidig fremgår, at disse værker på grund af garanterede mindstepriser ikke opnår nogen gevinst ved de stigende elpriser som følge af kvotereguleringen.

Disse forhold reguleres gennem energilovgivningen.

Stigende varmepriser indebærer fordelingsmæssige problemer for især husholdninger og ikke-kvoteomfattede virksomheder, der anvender varme til procesformål. En løsning på de fordelingsmæssige problemer kunne være at ændre energilovgivningen vedr. de garanterede mindstepriser finansieret via PSO, således at de mindre decentrale kraftvarmeværker fik gavn af de stigende elpriser. Hermed kunne effekten af den nye afgift på fossile brændsler til elproduktion udlignes samtidig med, at den nye afgift indebærer de rette miljøincitamenter i forhold til udledning af CO2 og produktion af el ved vedvarende energi.