4. Sammenfatning og forslag
Arbejdsgruppen har haft til opgave at undersøge mulighederne for at forenkle det danske CO2-og energiafgiftssystem og fremlægge et bud på, hvordan fremtidens CO2- og energiafgiftssystem kan håndteres i lyset af kvotereguleringen af CO2-udledningerne.
4.1. Forenkling og retssikkerhed
Gennemgangen af henvendelser fra virksomheder og retssager viser, at særligt regelsættet vedr. opdeling af virksomhedernes energiforbrug i rumvarme, tung og let proces giver anledning til afgrænsningsproblemer.
Differentieringerne i det nuværende CO2- og energiafgiftssystem giver anledning til en række administrative problemer, retlige tvister og usikkerhed for såvel virksomheder som myndigheder.
Arbejdsgruppen har overvejet følgende forenklinger:
I. Bortfald af differentieringen mellem tung og let proces i CO2-afgiften. (Se afsnit 5.2.).
II. Udarbejdelse af en klarere og lettere forklarlig sondring mellem rumvarme og proces. Rumvarme defineres positivt, frem for den negative definition, der står i den nuværende lovgivning. Det skal dog bemærkes, at arbejdsgruppen finder, at det eksisterende regelsæt vedr. rumvarmebeskatningen er forholdsvist godt indarbejdet og retstilstanden fastlagt. Ved et nyt regelsæt risikeres nye grænsedragningsproblemer og omstillingsomkostninger for andre virksomheder end dem, der i dag oplever afgrænsningsproblemer i det nuværende regelsæt. Der kan ikke gives garanti for, at en ny afgrænsning vil blive opfattet som enklere eller mere retfærdig. Alternativt kan den nuværende differentiering i energiafgiften bortfalde og erstattes med en enhedssats svarende til kvoteprisen. (Se afsnit 7.2.3.).
4.2. Dobbeltregulering
Elforbrug, fjernvarme til rumvarme i både husholdninger og erhverv samt de kvoteomfattede industrivirksomheders fossile brændselsforbrug til rumvarme er dobbeltreguleret ved både afgifter og kvoter.
Dobbeltregulering med afgifter og kvoter i Danmark vil medføre, at der gennemføres dyrere CO2-reduktioner i Danmark end i resten af EU-kvotesystemet, når der er knaphed på kvoter, og de har en positiv pris.
Dobbeltregulering i Danmark vil ikke medføre CO2-gevinster i forhold til Danmarks Kyoto-målsætning. Med EU’s CO2-kvoteregulering er de samlede CO2-udledninger fra de energiproducerende anlæg og virksomheder omfattet af kvotereguleringen, bestemt af den mængde kvoter, der er udstedt. Stiger CO2- udledningerne et sted, vil udledningerne falde et andet sted.
Altså vil dobbeltregulering i Danmark føre til højere omkostninger for danske virksomheder og husholdninger uden en yderligere reduktion af CO2-udledningen, idet afgiften nok reducerer behovet for kvoter, men ikke ændrer den samlede mængde kvoter.
Med EU’s kvotedirektiv kan CO2-afgiftsreguleringen af de kvoteomfattede udledninger ikke længere begrundes i Kyoto-målsætningen.
For perioden 2005-07 indebærer CO2-kvotesystemet, at det ikke-kvoteomfattede område samlet set har et økonomisk tab ved øgede elpriser, mens det kvoteomfattede område samlet set opnår en økonomisk gevinst ved tildeling af gratis kvoter og overvæltning af kvoteomkostninger. På det kvoteomfattede område er der dog store variationer i tab og gevinster for de enkelte virksomheder.
Kvotereguleringen betyder, at elprisen stiger for alle elforbrugere, både husholdninger og erhverv. Nettoprisstigningen på el er med usikkerhed beregnet til ca. 6 øre pr. kWh ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO2.
Alle el-forbrugere, både husholdninger og erhverv, vil have øgede omkostninger til el på hen ved 2 mia. kr. årligt i perioden 2005-07 ved en netto stigning i el-prisen på 6 øre pr. kWh.
Det kvoteomfattede område, herunder særligt elsektoren, anslås at opnå en nettogevinst ved kvotesystemet i størrelsesordenen ca. 1,5 - 2 mia. kr. årligt i 2005-07.
4.3. Et omkostningseffektivt CO2- og energiafgifts-system
Da Danmark forpligtede sig til at leve op til Kyoto-aftalen og underlagde sig EU's CO2-kvotesystem, blev danske CO2-udledninger en knap ressource. Ved brug af denne ressource er der nu nogen i det danske samfund, som skal betale en pris. Det kan være udlederen selv eller staten, og dermed i sidste ende skatteborgeren.
I et omkostningseffektivt, miljøbegrundet CO2- og energiafgiftssystem med CO2-kvoter for dele af økonomien, bør CO2-afgiften indrettes sådan, at den knappe ressource - CO2-udledning - har samme pris i hele økonomien.
Hovedprincipper i et omkostningseffektivt CO2- og energiafgiftssystem i en økonomi med CO2-kvoter:
-
Indenfor det CO2-kvoteomfattede område varetages CO2-reguleringen af EU’s CO2-kvotesystem.
-
Udenfor det CO2-kvoteomfattede område varetages CO2-reguleringen af CO2-afgiften med en sats, der svarer til kvoteprisen. Alle ikke-kvoteomfattede CO2-udledninger og CO2-ækvivalenter omfattes af CO2-afgiften.
Det overordnede formål med en omkostningseffektiv, miljøbegrundet omlægning af CO2- og energiafgiftssystemet i en økonomi med CO2-kvoter er at opfylde Danmarks Kyoto-forpligtelse med færrest mulige omkostninger for det danske samfund.
Men samtidig skal afgiftssystemet varetage hensyn til andre miljømålsætninger, energipolitiske hensyn, hensyn til administrative forenklinger samt fiskale hensyn.
Arbejdsgruppen foreslår som sigtelinjer følgende hovedelementer i en omkostningseffektiv, miljøbegrundet omlægning af CO2- og energiafgiftssystemet, idet der her i første omgang er set bort fra begrænsninger som følge af manglende finansieringsmuligheder. Ideelt skal omlægningen gennemføres på EU-niveau:
-
CO2-afgiften af el fjernes for husholdninger og erhverv (Se afsnit 7.2.1.).
-
CO2-afgiften for det kvoteomfattede brændselsforbrug til varmeproduktion fjernes (Se afsnit 7.2.2.) [2] .
-
CO2-afgiftssatsen sættes lig med kvoteprisen (Se afsnit 7.2.3.).
-
Ny CO2-afgift på brændsler til elproduktion for ikke kvoteomfattede elproducenter (Se afsnit 7.2.4.).
-
Alle CO2-udledninger beskattes med en sats svarende til kvoteprisen (Se afsnit 7.2.5.).
-
CO2-ækvivalenter beskattes med en sats svarende til kvoteprisen (Se afsnit 7.2.6.).
-
Afgifter på eksternaliteter (Se afsnit 7.2.7.).
Både forenklingsforslagene og delelementerne i omlægningen pkt. 1–7 kan gennemføres enkeltvis og uafhængigt af hinanden.
Mikael Skou Andersen bemærker, ”at en stigning i det danske elforbrug på 1 mia. kWh som følge af en fuld afskaffelse af CO2-afgiften på el vil føre til en øget dansk CO2-udledning på 325.000 tons CO2. Af forbrugsstigningen vil i et gennemsnitsår ca. 85 pct. kunne dækkes af konkurrencedygtige indenlandske udbydere af el. Den ekstra danske produktion vil fortrinsvis komme fra anlæg baseret på fossile brændsler, mens 10 % antages dækket af VE.
Effekten af den nuværende CO2-afgift på el er indregnet i opgørelsen af Danmarks klima-manko i forhold til Kyoto-målsætningen. El-producenterne vil derfor skulle købe ekstra kvoter i udlandet for at dække den CO2-udledning som er knyttet til den øgede efterspørgsel på el. Omkostningen hertil kan med forward-prisen for 2008 opgøres til ca. 40 mio. kr. Foruden ekstra udledninger af CO2 vil der også være ekstra udledning af SO2 og NOx, ved en stigning i elforbruget på 1 mia. kWh vurderes den til henholdsvis 150 tons SO2 og 450 tons NOx. De samfundsøkonomiske omkostninger ved denne udledning udgør ca. 46 mio. kr.
Hvis CO2-afgiften på el erstattes med en genindførelse af arbejdsgivernes arbejdsmarkedsbidrag eller anden skat på arbejdskraft kan der desuden opstå ekstra forvridningsomkostninger ved omlægningen. Forudsætningen for at en udskiftning af CO2-afgiften på el med en anden skat kan give samfundsøkonomisk overskud er derfor at forvridningsomkostningerne skal være 40 + 46 = 86 mio. kr. mindre for at opveje de ekstra samfundsøkonomiske udgifter[3] set i forhold til udgangssituationen. Ulempen ved kvoterne er fraværet af et provenu der kan anvendes til at sænke andre skatter.”
Det skal bemærkes, at de justeringer, som er foreslået, kun vil have meget beskeden effekt på forbrugerpriserne på energi i sammenligning med de prisstigninger på energi, som forbrugere og virksomheder har oplevet som følge af stigningen i de internationale energipriser.
4.4. Konsekvenser af omlægningen
Provenumæssige konsekvenser:
Den samlede omlægning i pkt. 1-7 indebærer et samlet årligt provenutab på mellem 2,0-2,3 mia. kr. ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO2. Dette dækker dog over at nogle delelementer i omlægning indebærer provenugevinst, mens andre indebærer provenutab. (Se afsnit 8.1)
Erhvervsøkonomiske og fordelingsmæssige konsekvenser:
Nogle elementer i omlægningen vedrører kun erhverv og andre vedrører både husholdninger og erhverv. De umiddelbare konsekvenser for husholdningerne og de erhvervsøkonomiske konsekvenser er beskrevet under det enkelte delelement. De langsigtede fordelingsmæssige konsekvenser af delelementerne vil afhænge af, i hvor høj grad erhvervene kan overvælte en del af reguleringstrykket til husholdningerne. Det er særdeles vanskeligt at skønne over, i hvor høj grad erhvervene på længere sigt vil kunne overvælte reguleringstrykket til husholdningerne og/eller vil kunne presse underleverandører til at levere til lavere pris. (Se afsnit 8.2.)
Miljømæssige konsekvenser:
Den samlede omlægning bidrager til at opfylde Danmarks Kyoto-forpligtelse på en omkostningseffektiv måde. De enkelte elementer i omlægningen har dog forskellig effekt i forhold til opfyldelse af Kyoto-forpligtelsen. (Se afsnit 8.4.). Endvidere vil omlægningen have nogle mindre konsekvenser for udledningen af andre forureninger, så som NOx, SO2 og partikler.
Forholdet til energipolitiske målsætninger:
Regeringen har i januar 2007 offentliggjort sit oplæg til en visionær dansk energipolitik. Oplægget indeholder nye mål for reduceret brug af fossile brændsler, øget brug af vedvarende energi og energibesparelser.
Arbejdsgruppens betragtninger om et omkostningseffektivt, miljøbegrundet CO2- og energiafgiftssystem kan indgå i overvejelserne omkring en omkostningseffektiv udmøntning af regeringens energistrategi. Det bemærkes dog, at i et afgiftssystem begrundet i energipolitiske og fiskale hensyn må andre overvejelser og afvejning af eventuelle modsatrettede hensyn gøres. Der vil i forbindelse med opfølgningen på Energistrategien være behov for nærmere analyser af de energipolitiske konsekvenser af eventuelle afgiftstiltag, hvilket vil kunne lede frem til andre konklusioner og anbefalinger.
Administrative konsekvenser:
En række af elementerne i omlægningen vil medføre administrative forenklinger, fordi de indebærer en mindre differentieret afgiftsstruktur. Nogle af elementerne vil medføre beskedne øgede administrative omkostninger i form af engangstilpasninger til nye afgiftssatser. Endelig vil nogle af elementerne medføre øgede administrative omkostninger, fordi de indebærer nye afgifter eller afgiftspålæggelse af erhverv, der tidligere har været fritaget. (Se afsnit 8.5.)
4.5. Omlægningen i forhold til andre hensyn
Forholdet til EU-retten:
EU’s Energibeskatningsdirektiv fastlægger rammer for energibeskatningen med minimumssatser, afgiftsgrundlag og lempelsesmuligheder. Ændringer i CO2- og energiafgiftssystemet skal være i overensstemmelse med Energibeskatningsdirektivet.
De foreslåede elementer i omlægningen ses ikke at stride imod principperne i Energibeskatningsdirektivet eller statsstøttereglerne, men ændringer af CO2- og energiafgiftssystemet skal godkendes efter EU’s statsstøtteregler.
Forholdet til skattestoppet:
Det er Skatteministeriets vurdering, at skattestoppet ikke er til hinder for en omlægning til et omkostningseffektivt, miljøbegrundet CO2- og energiafgiftssystem, fordi omlægningen bidrager til at opfylde Danmarks Kyoto-forpligtelse på en omkostningseffektiv måde. Der kan dog være andre hensyn f.eks. fordelingshensyn eller energipolitiske hensyn, der betyder, at ikke alle dele af omlægningen kan gennemføres.
[2] Et medlem af arbejdsgruppen, Mikael Skou Andersen, peger dog på, at under hensyn til forureneren-betaler-princippet bør CO2-afgiften efter hans opfattelse bevares for den del af brændslerne til varme, hvis udledning af CO2 er dækket af gratis tildelte kvoter.
[3] Flere af arbejdsgruppens medlemmer bemærker hertil, at efter traditionel økonomisk teori skal omkostninger, der er internaliseret ved CO2-kvoter, svovlafgift og evt. NOx-afgift, ikke medtages ved denne beregning.