2. Historikken

I kapitel 2 vil den historiske udvikling fra indførelsen af den såkaldte charterafgift i 1977, indførelsen af dens afløser, passagerafgiften, i 1991 samt de væsentligste ændringer af afgifterne undervejs blive kort skitseret.

2.1 Charterafgiften 1977-1991

Afgift af charterflyvning[1] , den såkaldte charterafgift, er en forløber for passagerafgiften.

2.1.1 Indførelse af charterafgiften

Charterafgiften trådte i kraft den 1. oktober 1977, og omfattede bl.a. selskabsrejse- og foreningsflyvning, flyvning til eget brug, studenterflyvning og flyvning i forbindelse med sportsbegivenheder.

Charterafgiften havde til formål at lægge en forbrugs- og valutabegrænsende afgift på turismen dels via beskatning af forbruget, der er forbundet med turistrejser til udlandet, og dels ved at opnå valutabesparelser.

2.1.2 Udviklingen i afgiftssatserne i charterafgiften

Afgiften blev pålagt pr. passager, der påbegyndte charterflyvningen i en dansk lufthavn, og svaredes af luftfartsselskabet. Oprindeligt blev afgiftssatsen foreslået at udgøre 75 kr.[2] , men blev under folketingsbehandlingen nedsat til 50 kr.

Afgiftssatsen forhøjedes i 1979 til 125 kr., og i 1980 yderligere til 180 kr. Afgiften blev i 1986 differentieret efter destinationen – de europæiske lande og middelhavslandene samt andre destinationer. Afgiften forhøjedes endvidere til 300 kr. henholdsvis 400 kr., jf. afgiftssatsens udvikling i tabellen nedenfor.

1) Omfattede destinationer i de europæiske lande og middelhavslandene (Marokko, Algeriet, Tunesien, Libyen. Egypten, Israel, Libanon, Syrien og Cypern).
2) Omfattede destinationer uden for de ovennævnte områder.

2.1.3 Udviklingen i afgiftsprovenuet fra charterafgiften

Udviklingen i afgiftsprovenuet fra charterafgiften fremgår af tabellen nedenfor.

1) Omfatter kun 4. kvartal 1977 (afgiften fik virkning fra den 1. oktober 1977).
2) Omfattet årets første 8 måneder (charterafgiften blev ophævet og afløst af passagerafgiften pr. 1. september 1991).
Kilde : Danmarks Statistik, Skatter og afgifter, Oversigt 1985 og 1992.

Afgiftsprovenuet er støt stigende frem til og med 1988, hvorefter der indtræder et fald.

En momsnævnsafgørelse fra 1989 medførte ellers, at charterafgiftens afgiftsgrundlag blev udvidet pr. 1. januar 1990 med billigrejser med ruteselskaber. Momsnævnets afgørelse medførte, at alle rejsende placeret ”bag gardinet”[3] i flyet i praksis blev afgiftspligtige rejser, dvs. samtlige rejsende på økonomiklasse i rutefly.

Udvidelsen af afgiftsgrundlaget medførte dog, som det fremgår af tabellen ovenfor, ikke den forventede stigning i afgiftsprovenuet. Fremkomsten af nye rabatterede rejser med rutefly var medvirkende årsag til en underminering af afgiftsgrundlaget, da det ovennævnte gardin blev flyttet endog langt tilbage i flyet, således den overvejende del af passagererne var ikke-afgiftspligtige business class-passagerer. Denne underminering af afgiftsgrundlaget nødvendiggjorde en omlægning af afgiften.

Det blev endvidere stadigt sværere at skelne mellem afgiftspligtige billigrejser (charterrejser og rabatterede ruteflyvninger) og andre rejser. Charterafgiften blev derfor i 1991 afløst af passagerafgiften, hvor satsen var lavere, men til gengæld pålagt stort set alle udenrigsrejser, jf. afsnit 2.2 nedenfor.

2.2 Passagerafgiften 1991-

Charterafgiften blev i 1991 ophævet og afløst af afgift af visse flyrejser[4] , den såkaldte passagerafgift.

2.2.1 Indførelse af passagerafgiften

Passagerafgiften trådte i kraft den 1. september 1991, og blev fastsat til 65 kr. pr. passager[5] . Afgiften omfattede alle udlandsrejser med fly fra en dansk lufthavn, og svaredes af luftfartsselskabet.

Det oprindeligt fremsatte lovforslag afveg på væsentlige punkter fra den vedtagne lov. Det oprindelige forslags titel var forslag til lov om afgift af lufthavnsvirksomhed. Afgiften blev foreslået beregnet på grundlag af:

1. antal passagerer, der fra dansk lufthavn rejser til udlandet, og
2. flybrændstof, der udleveres til fly i forbindelse med benyttelsen af dansk lufthavn.

Afgiftssatsen blev foreslået beregnet som 20 kr. pr. passager og 0,12 kr. pr. liter flybrændstof.

Af lovforslaget fremgik det, at den foreslåede afgift sammen med den samtidig foreslåede indførelse af moms på rejsebureauvirksomhed skulle afløse charterafgiften, der gav anledning til en del administrative problemer.

SAS, Københavns Lufthavn og andre luftfartsinteresser rejste kritik af lovforslaget for at forringe navnlig Københavns Lufthavns muligheder for at gøre sig gældende som internationalt knudepunkt, hvilket gav anledning til fremsættelse af ændringsforslag[6] .

Af ændringsforslaget fremgik det, at det blev tillagt betydning, at afgiften ikke blev pålagt lufthavnene, således at disse måtte forhøje deres benyttelsesafgifter. SAS, Københavns Lufthavn A/S og andre luftfartsinteresser fandt det endvidere væsentligt, at der ikke opkrævedes en brændstofafgift, og at transit/transferpassagerer blev friholdt for afgift[7] .

2.2.2 Indførelse af passagerafgift på indenrigsfly

I december 1996 gjorde EU-Kommissionen opmærksom på ved en åbningsskrivelse, at den gældende lov om afgift af visse flyrejser var i strid med traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser og unionsborgernes fri bevægelighed, som følge af den ensidige afgiftspålæggelse af udenlandske flyrejser.

På baggrund af, at EU-Kommissionen dermed havde indledt en traktatkrænkelsessag mod Danmark, blev det i 1997 besluttet at udvide passagerafgiften til også at omfatte indenrigspassagerer, dels for at løse det EU-retlige problem, og dels med henblik på at styrke statsfinanserne.

Afgiftssatsen for både indenrigs- og udenrigsrejsende blev således fastsat til 75 kr. – en forhøjelse af afgiften på udenrigsrejsende, som hidtil havde været 65 kr. Afgiftsudvidelsen og -forhøjelsen fik virkning fra den 1. januar 1998.

I lovforslaget fra 1997[8] blev det endvidere anført, at det tidligere af energi- og miljøpolitiske grunde havde været overvejet at afgiftsbelægge flybrændstof, som anvendes på indenrigsflyruter, men på grund af de gældende EU-regler har dette ikke været muligt. Imidlertid ansås passagerafgiften som en erstatning for en brændstofafgift, mens man afventede Kommissionens forslag om ændring af EU’s mineraloliedirektiv, som evt. ville muliggøre en brændstofafgift. Der henvises til afsnit 5.1.1 for status vedrørende EU’s energibeskatningsdirektiv.

De miljømæssige konsekvenser af indførelsen af passagerafgift på indenrigsflyvning blev anført til at være et skift fra fly til tog og bil, og dermed et skift til fordel for mindre miljøbelastende transportformer. Effekterne af etableringen af de faste bane- og vejforbindelser over Storebælt fra 1997 henholdsvis 1998 lå derudover.

2.2.3 Halvering af passagerafgiften på mindre fly på visse ruter

Under folketingsbehandlingen af lovforslaget om indførelse af passagerafgift på indenrigsfly⁷ i foråret 1997 kom der kritik af afgiftens konsekvenser for flytrafikken til Bornholm, som medførte at regeringen på grund af Bornholms særlige stilling tilkendegav, at den vil yde økonomisk kompensation for passagerafgiften, jf. afsnit 3.3 nedenfor.

Efter 2. behandlingen af lovforslaget blev der tillige rejst spørgsmål om afgiftens konsekvenser for andre regioner og landsdele, herunder Grønland og Færøerne. På den baggrund tilkendegav den daværende regering i et bidrag til tillægsbetænkningen, at den var indstillet på at gennemføre en analyse af behovet for særlig kompensation for eller lempelse i passagerafgiften af hensyn til lufthavne eller landsdele, som på grund af helt speciel beliggenhed eller på grund af andre specielle omstændigheder må antages i særlig grad at blive påvirket af afgiften. I analysen skulle der endvidere inddrages EU-retten og de konkurrencemæssige vilkår på indenrigs- og udenrigsflyvningen[9] .

Kompensation for eller lempelse i passagerafgiften omhandlede hovedsageligt lufthavnene i Sønderborg, Vojens, Aalborg, Odense og i særdeleshed Thisted og Sindal, samt flyvninger til Grønland og Færøerne. Flyvning mellem Færøerne, Grønland og Danmark anses for indenrigsflyvning.

Lufthavnene i Thisted og Sindal var, som følge af det ringe antal afrejsende passagerer (færre end 8.000 passagerer i 1996) og den lille frekvens af ruteflyvninger, mest udsatte i forhold til et mærkbart fald i frekvensen af flyvninger⁸.

Analysen resulterede i, at regeringen fremsatte et lovforslag om halvering af afgiftssatsen for let luftfart med plads til flere end 10, men færre end 20 passagerer, hvis luftfartøjet beflyver en rute, der ikke beflyves af tunge luftfartøjer[10] , jf. afsnit 3.5 nedenfor.

For så vidt angår Grønland blev der i løbet af foråret 1998 indgået en aftale mellem den daværende regering og Grønlands Landsstyre om via bloktilskuddet at kompensere Grønland for indførelse af passagerafgift på indenrigsfly fra Danmark til Grønland, jf. afsnit 3.4 nedenfor.

Færøerne opkrævede på daværende tidspunkt 120 kr. i passagerafgift ved afrejse fra Vagar Lufthavn, og der blev derfor ikke fra dansk side ydet en tilsvarende kompensation til Færøerne for indførelsen af passagerafgift på flyvninger fra Danmark til Færøerne. Vagar Lufthavn er ejet af den danske stat ved Statens Luftfartsvæsen.

2.2.4 Udviklingen i afgiftssatserne i passagerafgiften

Passagerafgiftssatsen forblev uændret fra afgiftens ikrafttræden den 1. september 1991 til og med 31. december 1997, jf. tabellen nedenfor.

1) Omfatter kun udenrigsrejsende fra danske lufthavne.
2) Omfatter både indenrigs- og udenrigsrejsende fra danske lufthavne.
3) Fra den 1. december 1998 blev afgiften halveret for mindre fly på visse ruter, jf. ovenfor og afsnit 3.5 nedenfor. 

2.2.5 Udviklingen i afgiftsprovenuet fra passagerafgiften

Den hidtidige udvikling og den forventede udvikling i 2005 i afgiftsprovenuet fra passagerafgiften fremgår af tabellen nedenfor.

1) Omfatter kun årets sidste 4 måneder (passagerafgiften afløste charterafgiften pr. 1. september 1991).
2) Pr. 1. januar 1998 indføres der passagerafgift på indenrigsflyvninger, og afgiftssatsen forhøjes fra 65 til 75 kr. pr. passager.
3) Dette års store udsving skyldes efteropkrævning af afgift.
4) Budgetskøn fra november 2004.
Kilde : Danmarks Statistik, Skatter og afgifter, Oversigt 1995, Skatteministeriets Punktafgiftsstatistik og Finansloven for finansåret 2005.

Afgiftsprovenuet fra passagerafgiften er støt stigende fra afgiftens indførelse pr. 1. september 1991 til udvidelsen af afgiftsgrundlaget samt afgiftsforhøjelsen pr. 1. januar 1998, hvor provenuet stiger med mere end 60 pct.

Derefter indtræder der en væsentlig stigning i provenuet fra 2000 til 2001, hvorefter der følger et tilsvarende fald i provenuet fra 2001 til 2002, som følge af lavkonjunktur – som yderligere forstærkes af terrorangrebet den 11. september 2001 på World Trade Center, New York, og Pentagon, Washington D.C.

Af afsnit 3.7 nedenfor fremgår fordelingen af afgiftsprovenuet for 2004 på indenrigs-/udenrigsflyvninger, erhvervsrelaterede/private flyrejser samt danskere/udlændinge.

[1] Lov nr. 441 af 6. september 1977 om afgift af charterflyvning.

[2] Jf. L 203, 1976-77.

[3] ”Gardinet” hentyder til den fysiske adskillelse mellem business class eller første klasse og økonomiklassen med rabatterede billetter.

[4] Lov nr. 389 af 6. juni 1991 om afgift af visse flyrejser.

[5] Jf. L 157, 1990-91, 2. samling.

[6] Jf. daværende skatteminister Anders Fogh Rasmussens bemærkninger til henvendelse fra Foreningen af Rejsearrangører i Danmark (R.I.D), L 157, 1990-91, 2. samling, bilag 11.

[7] Bemærkninger til ændringsforslag til L 157, 1990-91, 2. samling.

[8] Jf. L 253, 1996-97 (Passagerafgift på indenrigsfly).

[9] Jf. Afrapportering fra arbejdsgruppen vedrørende passagerafgiften på indenrigsflyvning, december 1997 (oversendt Folketingets Skatteudvalg og Trafikudvalg den 19. december 1997).

[10] Jf. L 34, 1998-99 (Halvering af afgiften for mindre fly på visse ruter).