9. Virkning af nedtrapning eller afskaffelse af passagerafgiften - nationalt

9.1 Udenrigs- og indenrigsluftfart i tal

Flytrafikken er den hurtigst voksende transportform på verdensplan. Den internationale flytrafik vokser med 2-3 gange den økonomiske vækstrate. I Europa har flytransport haft gennemsnitlige årlige vækstrater på ca. 7 pct. fra 1990-2000, mens de tilsvarende vækstrater for vej- og banetrafik har været på 1-2 pct.[1] . Efter 11. september 2001, SARS og krigen i Irak ophørte væksten i flytrafikken frem til 2003, hvorefter opbremsningen er vendt til fremgang.

For den danske luftfart ses nu en fortsat vækst i lufthavnenes passagerantal. For hele 2004 har der været en fremgang på 7 pct. i forhold til året før. For indenrigsflytrafikken er syv års tilbagegang også vendt til en stigning på 20.000 passagerer i forhold til 2003.

9.1.1 Udviklingen i udenrigs- og indenrigsluftfart

I 2004 rejste knap 10 mio. passagerer fra Danmark til udlandet med fly fordelt på ruteflyvning, charter- og taxiflyvning, fortrinsvis fra Københavns Lufthavn og Billund Lufthavn, jf. tabel 9.1 nedenfor. Det samlede antal afrejsende passagerer steg med 0,6 mio. fra 2001 til 2004. Bag væksten ligger primært en kraftig stigning i antal passagerer i rutetrafikken med en stigning i antallet af terminerende passagerer på 1,2 mio., der betaler passagerafgift og et fald på 0,6 mio. transfer/transitpassagerer, der ikke betaler passagerafgift. Til gengæld faldt chartertrafikken en smule.

Væksten i antal terminerende  passagerer var i perioden 2001 til 2004 ca. 17 pct. Den økonomiske vækst i samme periode var ca. 11 pct.

Anm.: Opgjort ved statistikken fra Statens Luftfartsvæsen afrejser 7,7 mio. terminerende passagerer fra danske lufthavne. Dette tal er højere end beregnet ud fra indtægterne fra passagerafgiften, hvor i alt ca. 7,0 mio. passagerer betaler passagerafgiften. Det skyldes bl.a., at passagerer der har bestilt og betalt rejsen og efterfølgende ikke møder op, vil i statistikken være afrejsende, men ikke være en indtægt for staten.
1) Opgørelsen af antal terminerende  og transit/transferpassagerer for årene 2001 og 2002 summer ikke med totalsummen.
Kilde: Statens Luftfartsvæsen og Danmarks Statistik (charter- og rutetrafik indeholder ikke anden flyvning, hvorfor i alt summen afviger fra summen af disse).

Samlet set er der afrejst i alt 11,4 mio. fra danske lufthavne i 2004. I samme periode er der ankommet ca. 11,1 mio. passagerer til danske lufthavne. De danske lufthavne har således afviklet omkring 22 mio. flypassagerer. Heraf betaler ca. 7,0 mio. passagerer passagerafgift. Af nedenstående tabel 9.2 fremgår antal afrejsende passagerer fordelt på indenrigs, udenrigs, transfer og transit, og på danskere henholdsvis udlændinge samt på formålet med rejsen. Ud af de knap 6,4 mio. afrejsende i udenrigsflyvningen, der betalte passagerafgift i 2004, var ca. 45 pct. udlændinge.

Anm.: Opgjort ved statistikken fra Statens Luftfartsvæsen afrejser 7,7 mio. terminerende passagerer fra danske lufthavne. Dette tal er højere end beregnet ud fra indtægterne fra passagerafgiften, hvor i alt ca. 7,0 mio. passagerer betaler passagerafgiften. Det skyldes bl.a., at passagerer der har bestilt og betalt rejsen og efterfølgende ikke møder op, vil i statistikken være afrejsende, men ikke være en indtægt for staten.
1) Fordeling mellem danskere og udlændinge fremgår af Rapport om grænsehandel 2004, hvor kildeangivelsen er Københavns Lufthavnes egen stikprøveundersøgelse. Fordelingen er 10 pct. danske og 90 pct. udenlandske transit- og transferpassagerer.
2) Fordelingen af danskere og udlændinge på erhvervsrelaterede henholdsvis private flyrejser stammer fra Københavns Lufthavnes pressemeddelelse af 4. februar 2005. Det er endvidere antaget, at fordelingen er den samme på såvel lavpris som ”almindelige” ruter. Fordelingen er 63 pct. på erhvervsrelaterede flyrejser for danskere, og 51 pct. på erhvervsrelaterede flyrejser for udlændinge.
Kilde: Statens Luftfartsvæsen  og Skatteministeriets beregninger.

9.2 Passagerfremgang ved afskaffelse af passagerafgiften 

I dette afsnit og det efterfølgende afsnit 9.3 skønnes konsekvenserne for passagertallet i danske lufthavne af at afskaffe passagerafgiften. En afskaffelse vil gøre det billigere og mere attraktivt at flyve og vil få flere til at flyve. I afsnit 9.2.1 beregnes passagerfremgangen ved at afskaffe passagerafgiften på eksisterende ruter og i afsnit 9.2.2 beregnes passagerfremgangen som følge af oprettelse af nye ruter. Beregningerne af passagerfremgangen tager i vid udstrækning udgangspunkt i de samme forudsætninger, som ligger til grund for rapporten ”Beskæftigelseseffekter af ændret passagerafgift i Danmark” udarbejdet af COWI[2] . Arbejdsgruppen har suppleret med egne skøn og overvejelser, hvor det er fundet relevant.

9.2.1 Passagerstigning ved afskaffelse af passagerafgiften – eksisterende ruter

Afskaffelse af passagerafgiften fører til lavere priser på flybilletter. I det følgende forudsættes, at afskaffelsen af passagerafgiften medfører en nedsættelse af prisen på flyrejser svarende til afgiftens størrelse. Dvs. for en hel afskaffelse vil prisen på en indenrigsreturrejse falde med 150 kr., mens prisen på en udenrigsreturrejse vil falde med 75 kr.

Når prisen på flyrejser falder i forhold til andre konkurrerende transportformer og øvrigt forbrug, vil antallet af flyrejser stige. Hvor meget forbruget af flyrejser vil stige, afhænger af:

• Hvor stor en procentvis prisnedsættelse, er der tale om. Passagerafgiften på 75 kr. betyder procentvist mere på en billet til 500 kr. end på en billet til 10.000 kr.
• Hvor meget en given procentvis prisnedsættelse påvirker forbrugsvalget er sammenfattet i priselasticiteten. Priselasticiteten – der varierer på tværs af markeder og billettyper – afhænger primært af:
  • Hvilken betydning prisen har for valg af rejse. Hvis prisen er af mindre betydning for en passager, vil personen ikke ændre rejsen eller rejseomfanget, selvom der findes billigere muligheder. Det gælder især for erhvervsrejsende, at priser betyder mindre, og mere for privatrejsende.
  • Den vægt passageren tillægger rejsens pris sammenlignet med f.eks. rejsetid og komfort.
  • Endelig afhænger stigningen også af de alternative rejsemuligheder. Jo flere gode alternative rejsemuligheder (bil, bus og tog),des mere prisfølsom vil transportefterspørgeren være. Da der typisk er flere alternative rejsemuligheder på de kortere (indenrigs-)strækninger, vil der blive overflyttet flest passagerer til fly på de korte rejser. Der må forventes en højere priselasticitet på indenrigsflyvningen end på udenrigsflyvning, f.eks. over Atlanten.

COWI’s forudsætninger er baseret på data for tre forskellige billettyper (business, økonomi og lavpris) og seks forskellige markeder (indenrigs, Skandinavien, korte europaruter, længere europaruter og interkontinentale ruter og charter).

Passagerafgiftens virkning på prisen

Afskaffelsen af passagerafgiften påvirker flyrejsens pris. De procentvise prisændringer er beregnet ud fra gennemsnitpriser for perioden april 2003-marts 2004 og omfatter samtlige luftfartsselskaber.

Det er især for indenrigspassagerer, at en afskaffelse af passagerafgiften indebærer store relative prisreduktioner, jf. tabel 9.3 nedenfor. Det skyldes, at indenrigspassagerer betaler passagerafgiften to gange ved en indenrigsreturrejse kombineret med at indenrigsflybilletter gennemsnitligt er billigere end udenrigsbilletter.

Anm.: Der forudsættes fuld overvæltning 1:1, således at flybilletpriserne falder med hele passagerafgiftens størrelse.
1) Reduktion med 37,50 kr. for udenrigsrejser og 75 kr. for indenrigsrejser – beregningen af prisen for enkeltrejsen er foretaget ud fra det afrundede procentvise fald.
Kilde: Beregnet på grundlag af COWI’s tabeller fra Beskæftigelsesvirkninger af ændret passagerafgift Danmark, 2004.

Den trafikale virkning på eksisterende ruter

Den trafikale virkning på de eksisterende ruter afhænger af hvor kraftigt passagerne reagerer på de procentvise ændringer i ovenstående gennemsnitspriser. Denne reaktion udtrykkes her ved priselasticiter.

En priselasticitet på -1,7 på lavpris ved indenlandske rejser betyder, at et fald i priserne på 10 pct. fører til en stigning i antallet af lavprispassagerer på 17 pct.

1) COWI har udvalgt ovenstående værdier på baggrund af Bontemps (2004), Air Transport Demand Forecast, Laboratoire d’Économie et d’Économétrie de l’Aérien École Nationale de l’Aviation Civile 2004, COWI (1999), Luftfartens vilkår i Skandinavien og Gillen (2002), Air Travel Demand Elasticities: Concepts, Issues and Measurement, David W. Gillen, et al., Wilfred Laurier University, November 2002.
Kilde: COWI (2004), Beskæftigelsesvirkninger af ændret passagerafgift Danmark, 2004.

Ved at kombinere de skønnede billetprisfald med de forudsatte priselasticiteter kan et skøn for stigningen i antallet af passagerer på de eksisterende ruter beregnes, jf. tabel 9.5 nedenfor.

1) Ved afskaffelse af passagerafgiften.
Kilde: COWI (2004), Beskæftigelsesvirkninger af ændret passagerafgift Danmark, 2004, og Skatteministeriets beregninger. Passagerfremgangen i indenrigs dækker over godt 50.000 returrejser, da der i forbindelse med en returrejse på indenrigs registreres to afgående og to ankommende passagerer i danske lufthavne. På de øvrige markeder fås antallet af returrejser ved at dividere antallet af passagerer med to. Det er ikke muligt ud fra COWI’s beregninger at fordele fremgangen i de tre markedssegmenter: business, økonomi og lavpris.

Tæt ved halvdelen af fremgangen i passagerantallet skyldes flere indenrigspassagerer, uanset at indenrigspassagerer udgør mindre end 12 pct. af det samlede passagerantal. Stigningen på længere internationale ruter er mere begrænset.

Ses på fordelingen af passagerfremgangen mellem danskere og udlændinge, skønnes over halvdelen af fremgangen på internationale destinationer at stamme fra udlændinge, jf. tabel 9.6 nedenfor. Erhvervsrelaterede flyrejser står for knap 60 pct. af den samlede fremgang.

I alt skønnes en afskaffelse af passagerafgiften at medføre en passagerfremgang på ca. 4 pct. eller 470.000 passagerer på de eksisterende ruter. Heraf udgør fremgangen i indenrigspassagerer knap halvdelen eller 207.0000 passagerer. Stigningen i indenrigspassagerer må i vid udstrækning forventes at vedrøre trafik, der flyttes fra andre transportmidler, dvs. bil og tog. Derimod må en væsentlig del af fremgangen i udenrigspassagerer forventes at vedrøre reel ny trafik. Samlet set skønnes omtrent 2 pct. eller 250.000 passagerer at være egentlig ny trafik.

1) COWI – det antages at alle på indenrigsflyvninger er danskere.
2) Fordeling mellem danskere og udlændinge fremgår af Rapport om grænsehandel 2004, hvor kildeangivelsen er Københavns Lufthavnes egen stikprøveundersøgelse.
3) Fordelingen af danskere og udlændinge på erhvervsrelaterede henholdsvis private flyrejser stammer fra Københavns Lufthavnes pressemeddelelse af 4. februar 2005. Det er endvidere antaget, at fordelingen er den samme på såvel lavpris som ”almindelige” ruter. Fordelingen er 63 pct. på erhvervsrelaterede flyrejser for danskere, og 51 pct. på erhvervsrelaterede flyrejser for udlændinge.
Kilde: Statens Luftfartsvæsen og Skatteministeriets beregninger.

9.2.2 Passagerstigning ved afskaffelse af passagerafgiften– nye ruter

Afskaffelse af passagerafgiften giver flere lyst til at rejse, men kan også føre til åbning af nye ruter eller blot fremrykkelse af åbning af nye ruter.

Nye ruter åbner i takt med den økonomiske vækst. Studier viser at den internationale flytrafik stiger med en faktor to til tre gange mere end den økonomiske vækst i procent, således at der løbende er passagerer nok til at åbne nye direkte ruter. Jo større marked, des større er sandsynligheden for, at der eksisterer en direkte rute. Da afskaffelse af passagerafgiften betyder flere passagerer på alle markeder, betyder det at nogle af markederne netop vil blive store nok til at åbne en direkte rute. Der bliver til gengæld også passagerer nok til at åbne nye direkte ruter på markeder, der før anvendte København som hub – det giver færre transferpassagerer.

COWI har vurderet, at bortfald af passagerafgiften betyder fremrykning af åbning af nye ruter, og at de samlede trafikale effekter er fire nye ruter (tre til Europa og en interkontinental).

Hovedparten af den samlede passagerfremgang er stigning i transfer passagerer. Af den samlede stigning på 126.000 passagerer er de 113.000 passagerer transfer passagerer, som ikke er berørt af passagerafgiften.

9.2.3 Diskussion af beregningsforudsætninger

Den samlede passagerfremgang beregnes til omkring 600.000, hvoraf 113.000 er transferpassagerer. Passagerfremgangen på de eksisterende ruter er beregnet ud fra de valgte elasticiteter.

En afgørende beregningsforudsætning er de valgte elasticiteter, der lægges til grund for skønnet over  passagerfremgang og efterfølgende beskæftigelsesvirkning, jf. afsnit 9.4 nedenfor.

Indenrigsflyvningen står ifølge COWI over for en væsentlig passagerfremgang ved en afskaffelse af passagerafgiften. For indenrigsflytrafikken er anvendt relativt høje elasticiteter, og virkningen heraf  forstærkes yderligere af, at passagerafgiften udgør mellem 13 til 23 procent af flybilletprisen. Elasticiteterne forekommer plausible, når muligheden at anvende konkurrerende transportformer  tages i betragtning.

For lavprisrejsende og charter har COWI anvendt relativt høje elasticiteter. Ifølge Danmarks Statistiks Adam-model er elasticiteten på charterrejser på kort sigt -0,25 og på det lange sigt -1,27. Elasticiteterne i dette segment synes derfor også plausible som langtsigtselasticiteter, hvis der kan sættes lighedstegn mellem køb af flyrejser og charterrejser. Det kan der dog næppe.

Især for  charterrejser – men  også andre segmenter – er der tale om køb af en pakke, hvoraf udgiften til selve flyrejsen kun udgør en del. Uden skyldig hensyntagen hertil kan der ske en betydelig overvurdering af effekten af effekten af en prisnedsættelse på en enkelt komponent.

Et eksempel kan belyse størrelsesordenen: Med en billetpris på f.eks. 1.500 kr. for en charterflybillet plus 3.500 kr. til hotel mv. bliver den samlede pris 5.000 kr. Passagerafgiften udgør 5 pct. af flybilletten, men kun 1,5 pct. af hele rejseudgiften. Hvis der her anvendes en elasticitet på -1 og et prisfald på 5 pct., antages det altså, at et prisfald på 75 kr. vil udløse en forbrugsstigning på  250 kr. – eller at elasticiteten for charterferier (inkl. hotel mv.) skulle være –3,3. Det forekommer mindre plausibelt – fremgangen i antal charterpassagerer kan derfor være kraftigt overvurderet. I modsat fald undervurderes den kontraktive virkning i Danmark af øget antal charterrejser.  

For de  andre markedssegmenter COWI opererer med, business, økonomi og lavpris, gør tilsvarende effekter sig formentlig gældende om end i varierende grad, hvorved den procentvise prisnedsættelse som følge af bortfald af passagerafgiften overvurderes, da den i COWI’s beregninger alene måles i forhold til flyrejsen og ikke de samlede omkostninger ved flyrejse mv.

Forudsætningen  for den beregnede passagerfremgang er endvidere fuld overvæltning af afskaffelse af passagerafgiften i billetpriserne. I det omfang afgiften ikke overvæltes i lavere billetpriser til flyrejsende reduceres passagerfremgang og beskæftigelse tilsvarende. Således vil utilstrækkelig konkurrence  i branchen eller en vis overvæltning i lufthavnsgebyrer ikke give de lavere priser og deraf følgende  passagervækst.

Disse forhold gør, at passagerfremgangen kan  være noget overvurderet – måske med op mod ¼ så skønnet over samlet passagerfremgang snarere  skulle være på i alt 450.000, med tilsvarende reduktion i beskæftigelsesvirkningen, jf. afsnit 9.3 nedenfor.

I den modsatte retning trækker, at der ikke er indregnet virkningen af eventuel øget konkurrences virkning på billetpriserne. Det er velkendt, at konkurrence på flyruter får stor betydning for prisen på flybilletter, det gælder ikke mindst tilstedeværelsen af lavprisselskaber. Empiriske undersøgelser[3] viser, at prisen på flybilletter falder med ca. 10 pct. ved at gå fra en til to aktører, mens prisen falder med 17 pct., hvis antallet af aktører stiger fra en til tre aktører.

Undersøgelser viser[4] , at prisfaldet som følge af øget konkurrence er yderligere signifikant når lavprisselskaber går ind på et nyt marked. Når et lavprisselskab som det nordamerikanske Southwest Airlines går ind på et nyt marked og åbner en ny rute, reduceres billetprisen med omkring 50 procent. Nedenstående tabel 9.7 sammenligner billetpriserne (målt ved afkast i cent pr. passagermile) på forskellige ruter i USA, der både afhænger af længden af flyruten og om lavprisselskabet Southwest Airlines også flyver på den pågældende rute. Tabel 9.7 illustrerer, at i takt med at de øvrige flyselskaber får mere og mere direkte konkurrence af Southwest Airline, des mere falder billetpriserne.

Kilde: Gillen (2002), Air Travel Demand Elasticities: Concepts, Issues and Measurement, David W. Gillen, et al., Wilfred Laurier University, November 2002.

I COWI’s analyse spænder de gennemsnitlige flybilletpriser på udenrigsruter fra knap 1.000 kr. for en lavprisflybillet til knap 4.000 kr. for interkontinentale flybilletter. Flybilletpriser i gennemsnit til udenrigsdestinationer i størrelsesordenen 300 til 500 kr. indgår ikke. Det er imidlertid i disse prissegmenter, at lavprisselskaber som Ryanair og EasyJet opererer. Gennemsnitsprisen[5] for en Ryanair-flybillet er 40 euro og 62 euro for EasyJet. Det er plausibelt – som bl.a. Ryanair argumenterer for – at flyrejsende i dette prissegment har en særdeles elastisk efterspørgsel efter flybilletter. Afskaffelse af passagerafgiften er dog næppe en tilstrækkelig betingelse for at opfylde dette scenario – her kræves endvidere, at de samlede lufthavns afgifter inkl. den statslige afgift skal svare til niveauet i sekundære lufthavne som Ryanair udelukkende benytter, jf. afsnit 7.1.

9.3 Beskæftigelsesvirkning i luftfarten ved afskaffelse af passagerafgift 

Stigningen i passagertallet som følge af en afskaffelse af passagerafgiften sker gradvis og vil derfor hovedsagelig på det mellemlange sigt øge beskæftigelsen i luftfartssektoren. I det følgende redegøres for de mulige virkninger på beskæftigelsen på baggrund af COWI’s analyse.

9.3.1 Beskæftigelsesvirkning ved afskaffelse af passagerafgiften

Virkningen for beskæftigelsen beregnes ved hjælp af estimater fra Airports Council International (ACI(2004)) der har undersøgt hvor mange jobs, der bliver skabt i og omkring en lufthavn, når den skal betjene en mio. ekstra passagerer. ACI vurderer, at 1 mio. passagerer genererer 950 ansatte i selve lufthavnen og yderligere 475 i lokalområder.

COWI anvender ACI’s skøn i beregningen af beskæftigelsesvirkninger fra udenrigstrafikken, men vurderer, at der skal halvt så mange ansatte i lufthavnene til at producere en indenrigsflyvning som en udenrigsflyvning. Der åbnes to nye ruter til destinationer inden for Europa, en ny rute ud af en anden dansk by og en interkontinental rute ud af København.

Den samlede passagerfremgang på knap 600.000 passagerer øger beskæftigelsen i og omkring København med ca. 525 ansatte (heraf er 350 ansat omkring lufthavnen og 175 indirekte ansatte hos underleverandører), jf. tabel 9.8 nedenfor. I resten af Danmark er den samlede beskæftigelseseffekt ca. 150 ansatte, hvor 100 er ansat i lufthavnene og 50 hos lokale underleverandører. I alt skønnes beskæftigelsen i luftfartssektoren og relaterede erhverv at stige med ca. 700.

Kilde: COWI (2004), Beskæftigelsesvirkninger af ændret passagerafgift Danmark, 2004.

COWI antager, at overflytningen til flytrafik ikke giver anledning til nedgang i beskæftigelsen inden for erhvervene tilknyttet bil- og togtrafik. For de tidligere togpassagerer antager COWI kun en beskæftigelseseffekt, såfremt afskaffelsen af passagerafgiften giver anledning til ændret køreplan, og det forventer COWI ikke er tilfældet. Ligeledes forventes det, at den sparede bilkørsel ikke mærkes på tankstationer og værksteder, og der kun evt. ses en effekt hvis nogen af de overflyttede bilister tidligere tog færgerne. Men samlet set vurderer COWI ikke, at afskaffelsen af passagerafgiften giver anledning til nedgang i beskæftigelsen i andre dele af transportsektoren.

9.4 Makroøkonomiske virkninger

COWI's beregninger af beskæftigelsesvirkningen omfatter alene beskæftigelseseffekten i lufthavnen samt tilknyttede erhverv. For så vidt angår den øvrige transportsektor antager COWI, at der ingen virkning er. COWI ser ligeledes bort fra øvrige virkninger, herunder makroøkonomiske virkninger. COWI’s beregninger af beskæftigelsesvirkningen er således partielle og kan ikke belyse den samlede beskæftigelsesvirkning i Danmark.

Arbejdsgruppen har derfor gennemført makroøkonomiske beregninger af de beskæftigelsesmæssige virkninger på kort og lang sigt. Arbejdsgruppen har endvidere skønnet over virkningen for de offentlige finanser.

9.4.1 COWI’s overvejelser om samlet beskæftigelsesvirkning

I det foregående afsnit er gengivet COWI’s beregninger af de direkte og indirekte virkninger på beskæftigelsen i luftfarten af at afskaffe passagerafgiften. COWI beregner derudover også virkningerne af en eventuel øget økonomisk aktivitet og stigende indkomster hos de nybeskæftigede i lufthavnserhverv. COWI påpeger, at netop disse regnestykker er forbundet med usikkerhed, og anbefaler at disse virkninger behandles adskilt fra de direkte og indirekte virkninger.

Dertil kommer de katalytiske effekter som følge af den øgede aktivitet i lufthavnens opland og der fokuseres på:

• Turisme.
• Konferencer i København.
• Etablering af udenlandske virksomheder i Øresundsregionen.

For turisme skønner COWI ikke en entydig virkning, afskaffelsen af passagerafgiften betyder således, at flere danskere rejser ud, men også at flere turister vil komme til Danmark.

For konferencer tyder undersøgelser på, at en 10 pct. stigning i antallet af sæder/destinationer giver en stigning i antal konferencer på mellem 0 og 5 procent. Øget konferenceaktivitet har en betydning for beskæftigelsen, f.eks. i serviceerhvervet i og omkring lufthavne og byer.

For etablering af udenlandske virksomheder i Øresundsregionen, anfører COWI at de samlede beskæftigelseseffekter kan være op til 2 til 4 gange så store, som de direkte effekter i lufthavnen. De samlede direkte effekter af afskaffelse af passagerafgiften er ovenfor beregnet til 350 personer, svarende til en stigning i beskæftigelsen på op til 700-1.400 personer. COWI ser dog – på baggrund af den store usikkerhed – bort fra disse effekter i skønnet for de samlede beskæftigelseseffekter.

Den direkte og indirekte virkning af at afskaffe passagerafgiften beregner COWI til i alt 700 flere i beskæftigelse (inkl. indførelse af nye ruter).

9.4.2 Arbejdsgruppens skøn for de samlede beskæftigelsesvirkninger af afskaffelse af passagerafgiften

En afskaffelse af passagerafgiften medfører en nedsættelse af prisen på flyrejser[6] . For en hel afskaffelse forudsættes prisen på en indenrigsreturrejse at falde 150 kr., mens prisen på en udenrigsreturrejse forudsættes at falde 75 kr.

Når prisen på flyrejser falder i forhold til andre konkurrerende transportformer og øvrigt forbrug, vil forbruget af flyrejser stige på bekostning af forbrug af andre transportformer og øvrigt forbrug. Prisfaldet må derfor forventes at betyde en øget passagermængde fra danske lufthavne i både indenrigs- og udenrigstrafikken. Den præcise stigning i passagermængden vil primært afhænge af, hvor stort prisfaldet er i forhold til billetprisen og de alternative rejsemuligheder, jf. afsnit 9.2 ovenfor.

Indenrigsflytrafikken er forholdsvis påvirkelig af prisændringer, primært som følge af muligheden for at hente passagerer fra konkurrerende transportformer. Der kan derfor forventes en vis stigning i passagermængden, formentlig i størrelsesordenen 0,2 mio., der vil medføre øget beskæftigelse i flytransportsektoren. Samtidig må dog forventes, at en væsentlig del af stigningen i givet fald vil stamme fra passagerer, der er skiftet fra de alternative rejsemuligheder i Danmark, med tilsvarende faldende passagertal i disse dele af transportsektoren til følge, mens den øvrige del afspejler et skifte fra øvrigt forbrug i Danmark. Samlet set skønnes en marginal stigning i den samlede indenrigstransportmængde (fly, bil og tog) og den deraf følgende direkte og indirekte beskæftigelse at blive modgået af faldende beskæftigelse som følge af nedsættelse af det øvrige forbrug. Arbejdsgruppen finder ikke, at man som COWI antager, kan forudsætte at mindre forbrug af trafik for bil og tog kan ske uden reduktion i beskæftigelsen i disse sektorer.

I udgangspunktet vil det øgede forbrug af udenrigsrejser afspejle et skifte fra især øvrigt forbrug og i et vist omfang alternative rejsemuligheder. Fra nye danske passagerer vil nettovirkningen i udgangspunktet være negativt, idet skiftet fra øvrigt forbrug og anden transport i Danmark kun delvist vil ske til den danske luftfartssektor[7] . For nye udenlandske passagerer vil nettovirkningen derimod i udgangspunktet være positivt, idet skiftet fra øvrigt forbrug og anden transport i udlandet delvist vil ske til den danske luftfartssektor. I udgangspunktet – såfremt det forudsættes at væksten i danske og udenlandske passagerer ikke er væsentligt forskellige – er der ikke baggrund for at skønne et væsentligt beskæftigelsesbidrag i hverken negativ eller positiv retning.

Sammenfattende må stigningen i passagertallet i danske lufthavne forventes at indebære øget beskæftigelse i de direkte og indirekte tilknyttede erhverv, jf. afsnit 9.3 ovenfor. Samtidig kan der være et fald i beskæftigelsen i især den øvrige transportsektor og øvrigt forbrug, der stort set modsvarer beskæftigelsesfremgangen som følge af flere danske passagerer. Det skyldes, at ændringer i forbrugssammensætningen (ved neutral grænsehandelsvirkning) som udgangspunkt ikke påvirker den samlede strukturelle beskæftigelse. Derimod kan skiftet til øget flytransportandel i forbruget reducere stats- og afgiftsindtægter, da andet forbrug typisk er hårdere afgiftsbelagt end den momsfritagne flytransport, jf. afsnit 8.4.

En hel eller delvis afskaffelse af passagerafgiften vil endvidere – på linje med en nedsættelse af andre skatter og afgifter – indebære en lettelse af den effektive beskatning af arbejdsindkomst. For passagerafgifter gælder dog specielt, at ikke hele provenuet påhviler danske passagerer og virksomheder, idet knap halvdelen af provenuet, jf. tabel 9.2 ovenfor, stammer fra udlændinge. Det skønnes, at hel afskaffelse af passagerafgiften ad denne vej på sigt vil øge beskæftigelsen strukturelt med 100-200 personer eller i underkanten af virkningerne af en nedsættelse af bundskatten med tilsvarende provenutab.

På længere sigt skønnes de makroøkonomiske virkninger af en afskaffelse af passagerafgiften derfor forholdsvis begrænsede. Der er ikke taget hensyn til eventuelle katalytiske effekter, jf. nedenfor. Arbejdsgruppen vurderer dog, at disse vil være af marginal betydning.

Derudover vil afgiftsnedsættelsen i fravær af diskretionær finansiering på kort sigt betyde en midlertidig stigning i aktiviteten, primært drevet af  øget privatforbrug som følge af lempelsen af finanspolitikken, svarende til den del af afgiften der tilfalder danske personer og virksomheder – ca. 275 mio. kr. Det vurderes, at den midlertidige virkning er mindre end ved nedsættelse af andre skatter eller afgifter, hvor lettelsen fuldt ud tilfalder danskere. Med nogen usikkerhed vurderes stigningen i aktiviteten at give anledning til en positiv beskæftigelseseffekt på op mod 500 personer på mellemlang sigt, der – i takt med at stigningen i beskæftigelsen øger stigningstakten for de indenlandske lønninger og priser og svækker konkurrenceevnen over for udlandet – på længere sigt falder helt bort.

Kilde: Finansministeriets beregninger.

Lettelse af den effektive beskatning

Afgiftslettelsen ved afskaffelse af passagerafgiften svarer tilnærmelsesvis til nedsættelse af bundskatten med 0,07 pct. enhed. Det medfører – jf. ovenfor – øget arbejdsudbud svarende til 100-200 personer på lang sigt. Da en del af lempelsen af passagerafgiften vil tilfalde udlændinge må effekten skønnes i den lave ende af intervallet. Der er her ikke taget højde for eventuel diskretionær finansiering af virkningen heraf på arbejdsudbuddet.

Katalytiske virkninger

En lufthavn og det tilknyttede rutenet er en del af infrastruktur for erhvervsvirksomheder og turisme i lufthavnens nærområde.

Et helt eller delvis bortfald af passagerafgiften kunne derfor – i det omfang bortfaldet medførte en væsentlig udbygning af lufthavn og rutenet og en sådan udbygning af udenrigsflyvningsnetværket var en væsentlig parameter i virksomhedernes lokaliseringsvalg – påvirke erhvervsudviklingen i et område positivt. Passagerafgiften vurderes således at have betydning for Øresundsregionens konkurrenceevne over for andre regioner, herunder blandt andet Stockholm-regionen. Det er dog væsentligt i forhold til en eventuel makroøkonomisk virkning, at de nytilkomne virksomheder eller merudbygningen af eksisterende virksomheder ikke sker på bekostning af andre regioner inden for et lands grænser. Dermed er den centrale parameter i denne sammenhæng udenrigsflyvningsnetværket.

Der skal derfor – hvis en sådan katalytisk virkning skal have et væsentligt omfang – være tale om en forholdsvis kraftig udbygning af udenrigsflyvningsnetværket. Umiddelbart – henset til udenrigspassagermængdens forholdsvis begrænsede følsomhed over for et bortfald af passagerafgiften – vurderes en sådan katalytisk virkning dog at være forholdsvis begrænset.

Derudover indgår passagerafgiften – på linje med en række andre skatter og afgifter – blandt de fiskale rammebetingelser i multinationale virksomheders lokaliseringsvalg. I forhold til lokalisering af multinationale virksomheder m.v. i Danmark må virkningen af passagerafgiften dels ventes at komme indirekte via passagerafgiftens betydning for ruteudbuddet fra de danske lufthavne, og dels via lavere priser. Passagerafgiften udgør en meget lille del i forhold til virksomhedernes samlede omkostninger og i forhold til den samlede virkning af skatter og afgifter. Det skal – jf. ovenfor – også ses i lyset af, at foreliggende empirisk information taler for, at stigningen i udenrigstrafikken tegner sig for en stigning i det samlede passagerantal svarende til cirka 2 pct. ved en fuld afskaffelse af afgiften.

Hvis sigtet alene er at tiltrække udenlandske virksomheder er en fjernelse eller nedsættelse af passagerafgiften ikke et målrettet instrument. Til dette formål er f.eks. lavere selskabsskat eller mindre progressive skatter mere målrettede.

9.5  Konklusion på kapitel 9

Af kapitel 9 fremgår, at flytrafikken i Danmark omfatter ca. 22 mio. passagerer, dvs. både ankomster og afgange. I alt rejser ca. 11,0 mio. passagerer fra en dansk lufthavn, hvoraf ca. 7 mio. passagerer svarer passagerafgift på i alt ca. 520 mio. kr. i 2004. Det skønnes, at knap 3 mio. udenlandske rejsende svarer passagerafgift.

Effekten af en eventuel afgiftsnedsættelse afhænger af:

• I hvilket omfang afgiftsnedsættelsen overvæltes i lavere billetpriser, hvilket igen bestemmes af konkurrenceforhold blandt luftfartsselskaber og af styringen af lufthavnsgebyrer.
• Hvor prisfølsomme kunderne er, hvilket bl.a. bestemmes af, om rejseformålet er privat eller erhvervsrelateret og om der er rejsealternativer – tog, bil eller bus for eksempel.

Udgangspunktet for beregningerne er, at der kan ske fuld overvæltning i billetpriserne af en afgiftsnedsættelse. I så fald kan der ske prisnedsættelser på 10-20 pct. på indenrigsruter, på 2-3 pct. på europæiske ruter og 1 pct. på de dyrere interkontinentale ruter.

Sammenholdt med plausible skøn over priselasticiteten anslås bortfald af passagerafgift at kunne føre til ca. 4 pct. flere flyrejsende (ca. 600.000 passagerer, hvilket er inkl. passagerer på nye ruter), heraf ca. ⅓ på indenrigsruter.

Hvis flyselskaber og danske lufthavne skal transportere yderligere ca. 600.000, skønnes det at kræve yderligere ca. 700 beskæftigede i lufthavnen, flyselskaber og hos underleverandører, fordelt med ca. 500 i København og ca. 200 ved jyske lufthavne.

Arbejdsgruppen finder effekter i denne størrelsesorden plausible, om end der kan påpeges usikkerhedsmomenter, som kunne pege i retning af mindre effekter.

Samtidig noterer arbejdsgruppen sig, at COWI ikke indregner såkaldte katalytiske effekter med betydning for den samlede beskæftigelse ud over de allerede omtalte ca. 700 flere beskæftigede i luftfartsbranchen. Arbejdsgruppen finder, at sådanne katalytiske effekter formentlig næppe har en væsentlig størrelse. Det gælder eksempelvis i den udstrækning passagerafgiften har betydning for transportmulighederne og dermed graden af konkurrence. Og i det omfang en reduktion af passagerafgiften bidrager til, at lavprisselskaberne etablerer nye ruter ud af Danmark. Arbejdsgruppen har dog fundet, at der er så stor usikkerhed forbundet hermed, at disse ikke er medregnet.

De makroøkonomiske virkninger af en nedsættelse af passagerafgiften kan analyseres på samme måde som andre skatte- og afgiftsnedsættelser, når det erindres, at i dette tilfælde betaler udlændinge en stor del af afgiften.

For det første vil en nedsættelse medføre, at flyrejser bliver billigere og mere tillokkende end andre transportformer og andre varer.

Det indebærer, at indenrigslufttrafikken vil stige. Stigningen vil stort set modsvares af fald i bil- og togtrafik[8] pga. skift af transportform og formentlig i mindre grad reduceret forbrug af andre varer. Desuden stiger danskeres flyrejser til udlandet (og forbrug i udlandet), og der sker et fald i det indenlandske forbrug.

Dette modvirkes af, at de 45 pct. af udenrigsflypassagererne, der er udlændinge også vil reagere på de billigere flyrejser fra Danmark og derfor i øget omfang rejser hertil og afholder ferie- og opholdsudgifter mv.

De turismeafledte negative effekter fra danskere og positive effekter fra udlændinge anslås i det store og hele at neutralisere hinanden, selvom det skønnes, at der er flere danskere, der rejser ud end udlændinge, der rejser ind.

Dernæst sker der en finanspolitisk ekspansion, som midlertidigt øger den indenlandske aktivitet. Effekten er dog mindre end svarende til provenutabet, idet ²/₅ af lettelsen tilfalder udlændinge og dermed ikke som udgangspunkt øger aktiviteten i Danmark.

Endelig skønnes en varig incitamentsvirkning, idet lavere afgift gør det mere fordelagtigt at arbejde og dermed øges arbejdsudbuddet. Også her er effekten mindre end provenutabet umiddelbart tilsiger, idet den del af afgiftslettelsen der tilfalder udlændinge ikke vil forbedre arbejdsudbudsincitamenterne i Danmark.

Ifølge makroøkonomiske beregninger skønnes den strukturelle virkning på beskæftigelsen til 100-200 personer. Den strukturelle virkning på den offentlige saldo skønnes til som minimum at udgøre en forværring på ½ mia. kr., svarende til det direkte provenubortfald. På den ene side vil en eventuel varig øget beskæftigelse forbedre den offentlige saldo. På den anden side vil skiftet til indenrigsflyvning fra bil og tog yderligere belaste det offentlige budget. For hver passager, der skifter fra bil, vil staten ydermere miste afgiftsprovenuet svarende til afgiftsbelastningen af en tilsvarende bilrejse. For rejsen København-Århus er det 65 kr. For hver passager, der skifter fra tog, vil DSB’s økonomi blive belastet. Samlet set trækker disse effekter i retning af at belastningen af de offentlige finanser ved en afskaffelse af passagerafgiften samlet set overstiger det umiddelbare provenutab, om end de afledte effekter – i lyset af de ovenfor nævnte relativt beskedne virkninger på det samlede trafikomfang – er begrænsede.

Anskues afskaffelse af passagerafgift i et rent skatte- og afgiftspolitisk perspektiv er det nærliggende at sammenligne ovenstående effekter med effekterne af andre skatte- og afgiftsnedsættelser. For eksempel nedsættelse af bundskatten med 0,5 mia. kr. Langsigtseffekten heraf skønnes almindeligvis til en varig beskæftigelsesændring på ca. 200 personer.

Ovenstående kapitel har beskrevet virkningen af en fuld afskaffelse af passagerafgiften. I det følgende beskrives kort finanseffekterne af en trinvis reduktion af passagerafgiften over en toårig periode.

En trinvis reduktion kan gennemføres over en tre-årig periode, hvor passagerafgiften første år reduceres med 25 kr. til 50 kr. pr. afrejsende passager, og yderligere med 25 kr. i det efterfølgende år til 25 kr. pr. afrejsende passager og afskaffes fuldt ud det tredje år.

1) Undtaget for afgift: transit- og transferpassagerer.
Kilde: Finansministeriets beregninger.

Det fremgår af tabel 9.10 ovenfor, at virkningerne af en afskaffelse af passagerafgiften kan ses i økonomien med en tidsforskydning, således at umiddelbart observeres provenutabet for de offentlige finanser, herefter virkningerne af øget beskæftigelse i danske luftfartserhverv. Lempelsen af passagerafgiften har dog på det lange sigt begrænsede makroøkonomiske virkninger, jf. afsnit 9.4 ovenfor. Disse virkninger vil imidlertid kunne observeres samtidigt, ved en trinvis reduktion af passagerafgiften.

[1] COWI, Luftfarten i Skandinavien – værdi og betydning, November 2004.

[2] Københavns Lufthavne A/S har bedt COWI om at undersøge de beskæftigelsesmæssige effekter i flyselskaber og lufthavne samt de afledte effekter heraf i Danmark, som følge af en eventuel reduktion eller afskaffelse af passagerafgiften på flytransport i Danmark.

[3] COWI (2004), Luftfarten i Skandinavien – værdi og betydning 

[4] Refereret i Gillen (2002), Air Travel Demand Elasticities: Concepts, Issues and Measurement, David W. Gillen, et al., Wilfred Laurier University, November 2002.

[5] Jf. Ryanair, Plancher udleveret på mødet den 8. april 2005.

[6] Fuld overvæltning er en ofte anvendt forudsætning, som dog kun kan forventes opfyldt hvor der er stærk konkurrence på såvel udbuds- som efterspørgselssiden. Her er det især afgørende, at lufthavnen ikke justerer deres passagerafhængige gebyrer opad, sådan som den økonomiske teori ville tilsige for en rationel, profitmaksimerende lufthavn, jf. kapitel 8. Taksterne er underlagt regulering.

[7] En del af skiftet til øget forbrug af udenrigsrejser vil bl.a. ske i form af forbrug hos udenlandske lufthavne.

[8] Det formodes, at der af en 10 pct. stigning vil være 2-4 pct. nye rejser, mens halvdelen af de resterende tidligere benyttede tog og den anden halvdel tidligere benyttede bil. COWI (2004), Beskæftigelseseffekter af ændret passagerafgift i Danmark.