I det følgende beskrives det historiske grundlag for de gældende regler om omkostningsdækningsordningen. Herunder beskrives i afsnit 2.2 den historiske baggrund for gennemførelsen af omkostningsdækningsloven, og i afsnit 2.3 beskrives de ændringer af omkostningsdækningsordningen, som er blevet gennemført i årenes løb. I afsnit 2.4 redegøres der kort for indholdet af forslaget til folketingsbeslutning, B 35 (Folketingsåret 1998-99), som nærværende udvalgsarbejde skal ses i lyset af.

I afsnit 2.5 redegøres der for tidligere betænkninger, som Omkostningsdækningsudvalget er bekendt med, og hvori spørgsmålet om omkostningsdækning har været behandlet.

Afsnit 2.6. indeholder statistiske oplysninger om antallet af afgørelser og klagesager om omkostningsdækning samt omkostningerne ved den gældende ordning.

2.2. Baggrunden for gennemførelsen af omkostningsdækningsordningen

2.2.1. Skattefradragsrettens bortfald

Med lov nr. 452 af 8. december 1967 bortfaldt skattefradragsretten med virkning fra og med skatteåret 1968/1969.

Indtil da havde der siden 1903 - hvor statsskatteloven blev vedtaget - været adgang til at bringe de personlige skatter, der var betalt og pålignet i det pågældende eller tidligere indkomstår, til fradrag ved opgørelsen af den skattepligtige almindelige indkomst. Bestemmelsen fandtes oprindelig i statsskattelovens § 6, litra d), men blev senere flyttet til ligningslovens § 14, stk. 1.

Indtil 1968 kunne de i årets løb pålignede og betalte skatter således indgå ved opgørelsen af skattegrundlaget - den skattepligtige almindelige indkomst - og indtil da var det fast antaget, at procesomkostninger vedrørende opgørelsen af disse fradragsberettigede skatter ligeledes kunne bringes til fradrag ved opgørelsen af skattegrundlaget.

At der var fradrag for sådanne procesomkostninger fremgik udtrykkeligt af de vejledende anvisninger for årene 1966 og 1967, der var udsendt af det daværende Statens Ligningsdirektorat. Disse anvisninger havde følgende indhold:

"Udgifter til advokat- og revisorbistand kan bringes til fradrag ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst, såfremt bistanden vedrører erhvervelsen af indtægter, som skal medregnes, eller afholdelse af udgifter, som kan fradrages ved indkomstopgørelsen. Derimod kan udgifter, der vedrører rene formuedispositioner eller indtægtskilden ikke fratrækkes.

Udgifter til formueadministration kan fradrages, medens udgifter til bistand ved udfyldelsen af selvangivelsen ikke kan fratrækkes.

I skattesager og andre sager vedrørende fradragsberettigede udgifter til det offentlige kan fratrækkes den del af bistandsudgifterne, der må anses for at have relation til opgørelsen af selve skattetilsvaret m.v., hvorimod den del, der har relation til idømmelse af bøde eller anden straf, ikke kan fradrages.....".

I de vejledende anvisninger for skatteårene 1968-1971 udgik det særlige afsnit om skattesager, og myndighederne indtog samtidig det standpunkt, at der ikke var fradrag for udgifter til advokat- og revisorbistand i skattesager.

I de vejledende anvisninger fra 1972 og fremover er der en udtrykkelig angivelse af den manglende fradragsret, idet sidste afsnit vedrørende udgifter til advokat- og revisorbistand fik følgende ordlyd:

"Udgifter til formueadministration kan fradrages, medens udgifter til bistand ved udfyldelsen af selvangivelsen samt til sager vedrørende opgørelsen af skattetilsvaret ikke kan fratrækkes."

Ændringerne af anvisningen fra 1972 skal ses på baggrund af, at Landsskatteretten i to kendelser afsagt i 1971 statuerede, at der ikke længere var fradragsret for advokat- og revisorbistand i skattesager.

2.2.2. Landsskatterettens kendelser fra 1971

Kendelserne i Meddelelser fra Landsskatteretten 1971.147 og 148 angik dels fradrag for advokatudgifter i forbindelse med en klage over skatteansættelsen i det administrative rekurssystem, dels fradrag for udgifter til regnskabsassistance i forbindelse med en skattesag. Sagerne angik henholdsvis skatteårene 1967-68 og 1968-69.

I begge kendelser begrunder Landsskatteretten fradragsnægtelsen på følgende måde:

"Landsskatteretten fandt efter det oplyste, at afholdelsen af den omhandlede (...-)udgift måtte anses for alene at have haft betydning for selve skattetilsvarets størrelse, og at udgiften efter skattefradragsrettens bortfald ikke havde en så nær og direkte tilknytning til erhvervelsen af den skattepligtige indkomst, at denne kunne anses for at være af fradragsberettiget karakter."

2.2.3. Folketingets Ombudsmands udtalelse i FOB 1980.53

Skattemyndighedernes begrundelse for at nægte fradragsret i disse situationer byggede på den antagelse, at der var tale om en udgift, der på accessorisk vis knyttede sig til skattebetalingen. Da skattefradragsretten var bortfaldet, kunne der således ikke længere indrømmes fradrag for advokatomkostninger m.v. i skattesager. Denne opfattelse blev udsat for kritik, idet det blev hævdet, at statsskattelovens § 6, litra a, stedse havde givet hjemmel for fradragsretten for sådanne udgifter, jf. således f.eks. advokat Finn Thomsen i UfR 1979B.285.

I foråret 1980 fik Folketingets Ombudsmand lejlighed til at behandle spørgsmålet i sin udtalelse i FOB 1980.53 i anledning af en konkret klage over myndighedernes nægtelse af fradrag for advokatudgifter som følge af en skatteretssag. Ombudsmanden udtalte bl.a. følgende:

"Det er klart, at med skattefradragsrettens ophævelse (ved lov nr. 425 af 8. december 1967) fra og med skatteåret 1968-69 bortfaldt denne formelle begrundelse for at anerkende fradragsret for udgifter til advokat- og revisorbistand i sager vedrørende opgørelsen af skattetilsvaret.

Det må imidlertid forekomme mig at være med tvivlsom berettigelse, når bortfaldet af denne formelle begrundelse er tillagt den betydning, at fradragsret for udgifter til advokat- og revisorbistand i sager vedrørende opgørelsen af skattetilsvaret er anset for ophævet.

For det første er det efter min mening ikke udelukket (fortsat) at fortolke statsskattelovens § 6, stk. 1, litra a, således at der er fradragsret for de omtalte advokatudgifter m.v., jfr. mine bemærkninger ovenfor side 18.

For det andet forekommer det mig klart, at de reale hensyn/rimelighedsbetragtninger, der taler for den omtalte fradragsret, har ganske samme vægt efter skattefradragsrettens ophævelse. Det bemærkes herved, at det må forekomme mig forståeligt, at det er vanskeligt for skatteydere at acceptere den nu praktiserede ordning, hvorefter de generelt er afskåret fra at få fradrag for deres udgifter til advokat- og revisorbistand i skattesager. Og jeg må på linie med bl.a. Advokatsamfundet og forskellige tidsskriftsartikler finde, at ordningen indebærer visse klare betænkeligheder ud fra retssikkerhedshensyn (kan motivere en tilbageholdenhed med at rejse begrundede sager; kan medføre reelt tab ved at føre en sag, selv om denne vindes).

For det tredje er der ikke i forarbejderne til lov nr. 452 af 8. december 1967, hvorved skattefradragsretten blev ophævet, grundlag for den antagelse, at der samtidig tilsigtedes en ændring på det her omtalte punkt. Så vidt jeg kan se, er forholdet således det, at der alene på grundlag af bortfaldet af den ovenfor omtalte formelle begrundelse for fradragsret med hensyn til advokatudgifter m.v. er tilvejebragt en ny løsning af spørgsmålet herom, uanset at dette spørgsmål slet ikke har været fremlagt til lovgivningspolitisk løsning, og uanset at spørgsmålet tilsigter en selvstændig vurdering."

2.2.4. Venstres forslag om fradrag for advokat- og revisorbistand (1980-82)

Venstre fremsatte den 15. april 1980 et beslutningsforslag om fradrag i den skattepligtige indkomst for udgifter til varetagelse af den enkelte borgers rettigheder og pligter over for det offentlige (B 125, Folketingsåret 1979-80). Forslaget tog sigte på fradragsret for bistandsudgifter i alle sager mod det offentlige, herunder også skattesager. Under forhandlingerne kom man ind på Ombudsmandens ovennævnte beretning, der just var offentliggjort. Beslutningsforslaget kunne ikke samle flertal.

Venstre fremsatte derpå den 31. oktober samme år Forslag til Lov om ændring af ligningsloven (Fradrag for udgifter til bistand i skattesager) (L 55, Folketingsåret 1980-81). Forslaget gik ud på at indføre fradrag for bistand i skattesager. Forslaget var dermed mindre vidtgående end B 125. I bemærkningerne citerer man bl.a. ovennævnte afsnit fra ombudsmandsafgørelsen. Heller ikke dette forslag var der flertal for.

Venstre genfremsatte sit Forslag til Lov om ændring af ligningsloven (Fradrag for udgifter til bistand i skattesager) den 30. marts 1982 (L 168, Folketingsåret 1981-82). Forslaget var bl.a. begrundet med, at det af ministeren nedsatte retssikkerhedsudvalg havde påvist behov for en styrkelse af borgernes retssikkerhed i skattesager. Endnu en gang kunne lovforslaget ikke samle flertal.

Den 21. april 1982 anmeldte Venstre en forespørgselsdebat (F 21, Folketingsåret 1981-82) i Folketinget med følgende indhold:

"Vil ministeren redegøre for indholdet af betænkningen fra det af ministeriet for skatter og afgifter nedsatte retssikkerhedsudvalg, herunder om ministeren vil fremsætte forslag svarende til betænkningen, og om ministeren agter at stille yderligere forslag til styrkelse af retssikkerheden, f.eks. om fradragsret for skatteyderne vedr. udgifter i forbindelse med skattesager ?"

Venstre fremsatte under drøftelserne i Folketinget den 11. maj 1982 et forslag til en motiveret dagsorden, hvorefter Folketinget opfordrede regeringen til at fremsatte forslag til en gennemgribende forbedring af borgernes retssikkerhed på skatteområdet, herunder en løsning af borgernes omkostningsproblemer ved skattesager. Forslaget kunne ikke samle flertal. Derimod vedtoges det radikale forslag til motiveret dagsorden, hvorefter ministerens redegørelse i Folketinget blot blev taget til efterretning, hvorefter Folketinget gik over til næste sag på dagsordenen.

2.2.5. Jauer -sag II (1982)

Ombudsmandens bemærkning om det ønskelige i at få domstolene til at tage stilling til fradragsspørgsmålet, blev aktuelt med den såkaldte Jauer-sag II.

Ved Højesterets dom af 1. juni 1978 (UfR 1978.614) fik Gunnar Jauer og hans ægtefælle medhold i, at de var berettigede til at fradrage underskuddet ved driften af dyrecentret "Skydebanegård" i deres skattepligtige indkomst. Ved dommen - i den såkaldte Jauer-sag I - fik Jauer og hans ægtefælle desuden tilkendt 150.000 kr. i sagsomkostninger for landsretten og Højesteret.

Jauer opgjorde herefter sine omkostninger til advokat- og revisorbistand, syn og skøn m.v. i forbindelse med skattesagen til 224.561 kr. ud over det tilkendte omkostningsbeløb og fradrog disse udgifter i sin skattepligtige indkomst for 1978.

Ligningsmyndighederne nægtede at godkende disse udgifter som fradragsberettigede, og spørgsmålet om adgangen til at fradrage udgifterne i den skattepligtige indkomst blev herefter indbragt for Østre Landsret, der afsagde dom i sagen den 18. juni 1982 i skatteyderens favør, jf. UfR 1983.457 (Jauer-sag II).

Skatteministeriet anførte i landsretten til støtte for, at de nævnte omkostninger ikke kunne fradrages, at statsskattelovens § 6 efter sin formulering ikke gav hjemmel for at fradrage udgifter, som de i sagen omhandlede, idet der ikke var tale om udgifter, som var anvendt til at erhverve, sikre og vedligeholde indkomsten.

Endvidere gjorde ministeriet gældende, at der aldrig havde været nogen almindelig adgang til at fradrage procesudgifter, idet sådanne udgifter alene kunne fradrages, såfremt de havde relation til den egentlige indkomst, og ikke såfremt de alene havde relation til den skattepligtige indkomst. Når man tidligere havde indrømmet fradrag for procesudgifter i skattesager, havde det direkte forbindelse med den adgang, som tidligere fandtes i statsskattelovens § 6, stk. 1, litra d, til at fradrage betalte skatter i indkomsten. Endelig pegede ministeriet på, at det desuden fremgik af statsskattelovens § 6, sidste stykke, at en indkomst er skattepligtig, uanset hvorledes den anvendes.

Til støtte for påstanden om fradragsret gjorde Jauers advokat gældende, at det fra statsskattelovens vedtagelse i 1903 og indtil vedtagelsen af lov nr. 452 af 8. december 1967 var fast antaget i praksis, at der efter statsskattelovens § 6, stk. 1, litra a, var hjemlet ret til fradrag i den skattepligtige indkomst for omkostninger i skattesager. Dette fremgik bl.a. af Statens Ligningsdirektorats årlige udsendte ligningsanvisninger.

Advokaten gjorde endvidere gældende, at ligningsmyndighedernes anbringende om, at fradragsret for procesomkostninger vedrørte den egentlige indkomst på grund af skattefradragsretten, og at bortfaldet af skattefradragsretten herefter principielt medførte, at advokat- og revisoromkostninger alene havde relation til skattetilsvaret, var en teoretisk fiktion. Den byggede på en påstand om, at skattefradragsretten var udtryk for, at betalte skatter måtte sidestilles med egentlige driftsudgifter, og at bortfaldet af fradragsretten herefter principielt ændrede karakteren af procesomkostninger, selv om de fortsat knyttede sig til fradragsberettigede driftsomkostninger som i denne sag. Ændringen af praksis havde efter advokatens opfattelse ingen støtte, hverken direkte efter lovændringerne eller i forarbejderne til de love, hvorved skattefradragsretten ophævedes. Ophævelsen af skattefradragsretten medførte dermed ikke nogen realitetsændringer i beskatningen. Der var ingen relation mellem skattefradragsretten, som havde haft hjemmel i statsskattelovens § 6, stk. 1, litra d, og retten til fradrag af advokatomkostninger. Dette fremgik bl.a. også af, at der efter den tidligere praksis anerkendtes fuldt fradrag for sagsomkostninger også for skatteydere som f.eks. aktieselskaber, der kun havde begrænset fradragsret.

Østre Landsret tiltrådte skatteyderens påstand om fradragsret med følgende præmisser:

"Skatteministeriet har ikke bestridt, at udgifter til advokat- og revisorbistand i sager vedrørende beregning af den skattepligtige indkomst blev anset for fradragsberettigede efter statsskatteloven - senest § 6, stk. 1, litra a - indtil samme lovs § 6, stk. 1, litra d, blev ophævet ved lov nr. 452 af 8. december 1967. Uden positiv lovbestemmelse findes det betænkeligt alene på grundlag af de af sagsøgte påberåbte anbringender at antage, at den gennem mange år hjemlede ret til at fradrage advokat- og revisoromkostninger m.v., der knytter sig til fradragsberettigede driftsomkostninger, er bortfaldet."

Dommen blev af ministeriet anket til Højesteret, men efter regeringsskiftet i efteråret 1982 blev anken hævet af den nye minister for skatter og afgifter, Isi Foighel (KF), samtidig med, at regeringen fremsatte lovforslag L 157.

2.2.6. Lovforslaget om fradragsret for udgifter til advokatbistand i skattesager (L 157)

Den 18. februar 1983 fremsatte daværende minister for skatter og afgifter, Isi Foighel, Forslag til Lov om den skattemæssige behandling af udgifter til sagkyndig bistand i skattesager (L 157, Folketingsåret 1982-83).

Efter forslaget skulle der af hensyn til retssikkerheden være fradragsret for udgifter til sagkyndig bistand i samtlige skattesager. I bemærkningerne var det anført, at anken til Højesteret af Østre Landsrets dom i Jauer-sag II var ophævet samtidig med fremsættelsen af forslaget, idet det med lovforslaget blev tilstræbt, at der ikke skete forringelser af den retstilstand, som var tilvejebragt med dommen.

En væsentlig begrundelse for lovforslagets fremsættelse var at undgå fortolkningstvivl om dommens rækkevidde og for at skabe retslighed for samtlige skatteydere. Ministeren uddybede dette synspunkt under Folketingets 1. behandling af lovforslaget, idet han oplyste, at dommen - efter regeringens opfattelse - kunne give anledning til tvivl om, hvorvidt der også var adgang til fradrag for advokatudgifter for lønmodtagere.

Efter forslaget gjaldt der fuld fradragsret for alle bistandsudgifter, der vedrørte påklage af en afgørelse eller domstolsbehandling af spørgsmål, som efter deres art henhørte under Landsskatterettens kompetence. Blandt de foreslåede fradragsberettigede udgifter var også sådanne udgifter, som en skatteyder var blevet pålagt som følge af eksempelvis en agterskrivelse fra den kommunale skatteforvaltning. Endvidere kunne retsafgifter, udgifter til syn og skøn samt udgifter til sagkyndige erklæringer m.v. fradrages ved indkomstopgørelsen.

Lovforslaget blev mødt med kritik fra Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Venstre-socialisterne. Partierne erkendte, at der var et retssikkerhedsmæssigt problem på området, men fandt en fradragsordning, der begunstigede de personer med højeste indtægter, for uacceptabel og asocial. Endvidere pegede Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Venstre-socialisterne på, at der også på andre områder, f.eks. inden for miljø-området, kunne være behov for at styrke borgernes retsstilling økonomisk. Endelig blev ministeren af partierne kritiseret for at have hævet anken i Jauer-sag II.

Regeringens lovforslag kunne ikke samle flertal og bortfaldt ved folketingsårets slutning i sommeren 1983.

2.2.7. Forespørgselsesdebatten i lyset af L 157 (1983)

Den 21. april 1983 anmeldte Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Venstre-socialisterne følgende forespørgsel til ministeren for skatter og afgifter (F 26, Folketingsåret 1982-83):

"Hvad kan ministeren oplyse om regeringens initiativer til fremme af retssikkerheden og retshåndhævelsen på skatte- og afgiftsområdet ?"

Under forespørgselsdebatten i Folketinget, der i væsentlig grad centrerede sig om kritikken af ministerens ophævelse af anken i Jauer-sag II, blev der af Socialdemokratiet fremsat en motiveret dagsorden med følgende ordlyd:

"Idet Folketinget efter ministerens redegørelse konstaterer, at der ikke med Østre Landsrets dom af 18. juni 1982 er præcedens for generel omvurdering af praksis om fradragsret for advokat- og revisorbistand i skattesager, idet dommen må anses for begrundet i den pågældende sags særlige omstændigheder, og...... går tinget over til næste punkt på dagsordenen."

Den motiverede dagsorden blev vedtaget den 19. maj 1983.

2.2.8. Landsskatterettens kendelse fra 1983

Efter Jauer-sag II instruerede det daværende Statsskattedirektorat de lokale ligningsmyndigheder om at lade sager vedrørende procesudgifter afvente et cirkulære.

I perioden efter ophævelsen af anken i Jauer-sag II nåede enkelte sager at blive indbragt for Landsskatteretten.

Den 10. oktober 1983 afsagde Landsskatteretten en kendelse (Meddelelser fra Landsskatteretten 1984.1), der med et enkelt dissentierende medlem fastslog, at ophævelsen af skattefradragsretten ikke havde medført nogen ændring i fradragsretten for bistandsudgifter i skattesager.

I sagen havde en skatteyder foretaget fradrag på 46.500 kr. for honorarer til advokat og revisor i forbindelse med, at han ved et forlig i 1979 var gået med til at efterbetale skat og betale en bøde som følge af en ukorrekt værdiansættelse af varelager. Skatteyderen gjorde gældende, at værdiansættelsen af varelageret var et forhold af driftsmæssig karakter af direkte betydning for indkomstopgørelsen. Følgelig var der efter hans opfattelse også fradrag for bistandsudgifterne til advokat og revisor.

Under sagen udtalte det daværende statsskattedirektorat som sin opfattelse, at spørgsmålet om varelagerets værdi ikke kunne sidestilles med fradragsberettigede driftsomkostninger, som der efter Jauer-sag II måtte godkendes fradrag for. Direktoratet fandt derfor ikke grundlag for at indrømme skatteyderen fradrag for de 46.500 kr.

Præmisserne fra flertallet af de voterende retsmedlemmer i sagen lyder således:

"7 retsmedlemmer fandt at måtte opfatte den nævnte Østre Landsretsdom således, at ophævelsen af skattefradragsretten ikke havde medført nogen ændring af det omfang, hvori der ville være at anerkende fradragsret for bistandsudgifter i skattesager.

Udgifter til revisor- og advokatbistand, som afholdes i forbindelse med sager om opgørelsen af den skattepligtige indkomst, måtte derfor fortsat anses for at være fradragsberettigede. Dette måtte således gælde, uanset om tvisten drejede sig om, hvorvidt en nærmere angiven udgift kunne fratrækkes eller en nærmere angiven indtægt skulle medregnes ved indkomstopgørelsen, ligesom det samme måtte gælde, hvor uenigheden som her om varelagerets værdi drejede sig om komponenter med afledt virkning for indkomstopgørelsens fradrags- og indtægtsposter. Disse retsmedlemmer kunne derfor ikke tiltræde den af Statsskattedirektoratet tilkendegivne opfattelse. Imidlertid bemærkede disse medlemmer, at der i overensstemmelse med de tidligere fulgte principper før skattefradragsrettens ophævelse ikke ville kunne indrømmes klageren fradrag for den del af de i sagen afholdte bistandsudgifter, som forholdsmæssigt kunne henføres til den som led i forliget vedtagne bøde. Herefter fandt disse medlemmer således, at der i det foreliggende tilfælde ville kunne godkendes fradrag for klageren med 27.840 kr., svarende til skatteefterbetalingens andel af det samlede af klageren i henhold til forliget betalte beløb."

Den 19. december 1983 udsendte Statsskattedirektoratet cirkulære nr. 1983-46. Ved dette cirkulære anerkendtes, at udgifter til advokat- og revisorbistand, syn og skøn m.v. i skattesager kunne fradrages ved indkomstopgørelsen. De skattelignende myndigheder blev samtidig anmodet om at foranledige skatteansættelser, hvor der ikke var godkendt fradrag for udgifter af den omhandlede art, nedsat 5 år tilbage.

2.3. Gennemførelsen af omkostningsdækningsordningen og senere ændringer i denne

2.3.1. Lovforslaget om omkostningsdækning af udgifter til sagkyndig bistand i skattesager (1984)

Det Radikale Venstre fremsatte den 10. november 1983 Forslag til Lov om omkostningsdækning af udgifter til sagkyndig bistand i skattesager (L 64, Folketingsåret 1983-84). Lovforslaget tog udgangspunkt i udvalgsarbejdet vedrørende det ovenfor omtalte forkastede regeringsforslag, L 157, hvor Det Radikale Venstre havde stillet et ændringsforslag om tilskudsdækning af bistandsudgifter i skattesager ved Landsskatteretten og ved domstolene. Selv om regeringspartierne den gang mente at kunne leve med dette ændringsforslag, såfremt tilskuddet også blev ydet ved skatterådsbehandlingen, tog man nu afstand fra det radikale forslag. Det skete med henvisning til, at man fandt, at retstilstanden med Landsskatterettens kendelse af 10. oktober 1983 nu var klar.

Lovforslaget blev genfremsat uændret af Det Radikale Venstre den 16. marts 1984 (L 134, Folketingsåret 1983-84). Under udvalgsbehandlingen fremsatte Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre et ændringsforslag, hvorefter tilskudsordningen alene skulle gælde domstolssager og ikke som oprindelig foreslået også landsskatteretssager. Der var flertal i Folketinget for lovforslaget, og forslaget blev endeligt vedtaget den 17. maj 1984. Loven fik virkning fra den 1. juli 1984 (Lov nr. 233 af 23. maj 1984).

Hovedformålet med lovforslaget var at erstatte en fradragsordning med en tilskudsordning med henblik på at modvirke forskellen i fradragsværdien i høje og lave indkomster. Efter loven dækkes betalte udgifter med 50 pct. for personer og 40 pct. for selskaber og dødsboer. Tilskuddet skulle ikke medregnes ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst.

I omkostningsdækningsloven blev det samtidig udtrykkeligt bestemt, at udgifter til bistand i skattesager ikke kunne fradrages ved indkomstopgørelsen. Dette bevirkede således, at udgifter i forbindelse med klagebehandlingen af en skattesag forud for domstolsbehandlingen ikke kunne fratrækkes ved indkomstopgørelsen.

Idet omkostningsdækningsloven kun omfattede udgifter i forbindelse med domstolsbehandlingen, var der heller ikke mulighed for at opnå refusion af de omhandlede udgifter forud for domstolsbehandlingen.

Med vedtagelsen af omkostningsdækningsforslaget blev de grundlæggende bestemmelser i omkostningsdækningsloven gennemført. De ændringer, der siden er blevet gennemført af de oprindelige bestemmelser i omkostningsdækningsloven, gennemgås i det følgende. Ændringerne gennemgås kronologisk, idet der dog samlet er redegjort for ændringerne af tilskudssatsernes størrelse i afsnit 2.3.6.

2.3.2. Ændringer af omkostningsdækningsloven som følge af gennemførelsen af klageafkortningsreglerne (1990)

Ved lov nr. 59 af 7. februar 1990 (L 41, Folketingsåret 1989-90) - hvorved der gennemførtes regler om klageafkortning på skatte- og afgiftsområdet - blev der indsat en bestemmelse i omkostningsdækningsloven, der gav ministeren adgang til at bestemme, at afgørelser - truffet af en statslig eller kommunal skattemyndighed - ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed. I begrebet "klageafkortning" ligger således muligheden for at afskære for yderligere administrativ prøvelse af en afgørelse. Loven trådte i kraft den 1. april 1990.

2.3.3. Omkostningsdækning ved Landsskatteretten (1993)

Ved lov nr. 215 af 28. april 1993 (L 80, Folketingsåret 1992-93) blev tilskudsordningen udvidet til at omfatte udgifter til landsskatteretssager. Det blev samtidig bestemt, at Landsskatteretten skulle kunne bestemme, at udgifter til syn og skøn blev dækket fuldt ud.

Forslaget til loven, der blev fremsat den 28. oktober 1992 af daværende skatteminister, Anders Fogh Rasmussen (V), var dog mere vidtgående, idet det også omfattede behandlingen ved skatteankenævn samt genoptagelsessager ved de to klageinstanser.

Imidlertid indtraf et regeringsskifte i januar 1993 og den nuværende skatteminister, Ole Stavad (S), fremsatte et ændringsforslag ved anden behandlingen af lovforslaget, hvorefter omkostningsdækningsordningen alene omfattede behandlingen ved Landsskatteretten og domstolene. I bemærkningerne til ændringsforslaget siges det:

"Baggrunden for førstnævnte ændringsforslag er, at den sagsbehandling, der foretages i skatteankenævnet, er af en sådan karakter, at det normalt ikke er nødvendigt for klageren at afholde særlige udgifter herved til sagkyndig bistand.

Samtidig opnås, at borgerne ikke tilskyndes til unødigt at søge sagkyndig bistand i administrative klagesager.

Det har været overvejet, om man skulle begrænse tilskuddet til landsskatteretssager med henblik på at formindske misbrug.

Det er i stedet valgt i de første tre år med den nye tilskudsordning årligt at udarbejde en rapport til Folketingets Skatteudvalg om erfaringerne med den nye ordning.

Rapporten skal vise størrelsen af de samlede omkostninger til omkostningsdækning, fordelt på domstolssager og på landsskatteretssager.

Endvidere skal rapporten redegøre for resultaterne af årlige repræsentative stikprøveundersøgelser i sager om udbetalt tilskud til landsskatteretssager med en detaljeret belysning i den enkelte sag af forholdet mellem det udbetalte tilskud, klagens genstand og klagesagens udfald."

De omtalte rapporter er behandlet nærmere nedenfor i afsnit 2.6.

Lovforslaget blev med det foreslåede ændringsforslag vedtaget den 20. april 1993 og trådte i kraft dagen efter lovens bekendtgørelse i Lovtidende. I relation til tilskudsreglerne havde loven virkning for udgifter, der blev betalt efter lovens ikrafttræden.

2.3.4. Omkostningsdækning ved skatteankenævn, overflytning til skattestyrelsesloven samt B 34 og B 36 (1997)

Ved lov nr. 238 af 2. april 1997 (L 121, Folketingsåret1996-97) blev tilskudsordningen udvidet til at gælde skatteankenævnssager. I bemærkningerne til lovforslaget siges det, at de ovenfor omtalte rapporter om statens udgifter til omkostningsdækning viste, at omkostningsdækningen ved Landsskatteretten kun blev ca. 2/3 af den forventede udgift. Forslaget skulle ses på denne baggrund samt "i erkendelse af, at der kan være sager i skatteankenævn af en sådan kompleksitet, at det kan være velbegrundet, at klageren søger sagkyndig bistand allerede på dette tidligere stadium".

Med loven blev der samtidig gennemført skattefritagelse af tilskud fra almennyttige fonde til dækning af visse udgifter til førelse af skattesager, jf. ligningslovens § 7Q, samt gennemført en sammenskrivning af skattestyrelsesloven, lov om bindende forhåndsbesked, omkostningsdækningsloven samt bestemmelserne om tavshedspligt i statsskatteloven og kildeskatteloven.

Lovforslaget blev vedtaget med få redaktionelle ændringer den 18. marts 1997. Ingen stemte imod lovforslaget. Lovens bestemmelser om omkostningsdækning trådte i kraft dagen efter bekendtgørelse i Lovtidende og tilskudsreglerne fandt anvendelse på udgifter, der blev betalt efter udgangen af 1996.

Under Folketingets behandling af lovforslaget kritiserede Det Konservative Folkeparti, Venstre og Fremskridtspartiet, at regeringen ikke ville gå med til en 100 pct.´s dækning af skatteydernes udgifter i skattesager. Partierne henviste til forhandlingerne i Folketinget den 28. november 1996, hvor følgende to forslag til folketingsbeslutninger blev drøftet samtidig:

Forslag til folketingsbeslutning om indførelse af fuld omkostningsdækning i de tilfælde, hvor skatteydere vinder anlagte skattesager (B 34, Folketingsåret 1996-97). Ifølge forslaget, der blev fremsat af Fremskridtspartiet den 22. oktober 1996, blev regeringen pålagt inden udgangen af folketingsåret 1996-97 at fremsætte lovforslag, som sikrede, at skatteborgere som vinder en sag mod skattemyndighederne, ikke selv skal betale de til sagens gennemførelse nødvendige udgifter.

Forslag til folketingsbeslutning om fuld omkostningsdækning af udgifter til sagkyndig bistand i skattesager ved skatteankenævn, Landsskatteretten, landsret og Højesteret (B 36, Folketingsåret 1996-97). Efter forslaget, som blev fremsat af Det Konservative Folkeparti og Venstre den 24. oktober 1996 , blev regeringen opfordret til at fremsætte lovforslag om omkostningsdækning til sagkyndig bistand i skattesager, således at omkostningsdækning blev udstrakt til også at gælde sager ved skatteankenævn. Endvidere skulle dækningsgraden øges til 100 pct. i de tilfælde, hvor skatteyderen fik helt eller delvist medhold.

Ingen af de to forslag til folketingsbeslutning kunne samle flertal.

2.3.5. Omkostningsdækning i afgiftssager (1997)

Med lov nr. 1098 af 29. december 1997 (L 56, Folketingsåret 1997-98) blev klagestrukturerne på skatte-, told- og afgiftsområderne harmoniseret, således at afgørelser på disse områder som udgangspunkt kun kunne påklages én gang, og således at Landsskatteretten i de væsentligste sagstyper blev sidste administrative instans. Med loven blev den gældende adgang på skatteområdet til syn og skøn samt omkostningsdækning i landsskatteretssager overført til også at gælde de nye sagsområder, som Landsskatteretten fik kompetence til at behandle. Loven fik virkning for udgifter, der blev betalt den 1. april 1998 og senere. For så vidt angår de sager, der som uafsluttede overgik fra Momsnævnet, Motornævnet eller Ankenævnet for Bidrag til Arbejdsmarkedsfondene til Landsskatteretten den 1. oktober 1998, blev der ifølge loven kun ydet omkostningsdækning til udgifter, der blev betalt den 1. oktober 1998 eller senere.

Anvendelsen af reglerne i omkostningsdækningsordningen på afgiftssagerne har - som der peges på i kapitel 3 - givet anledning til en række tvivlsspørgsmål.

2.3.6. Ændringer af omkostningsdækningsprocenten som følge af de justeringer af skatteprocenterne, som er blevet gennemført gennem årene

Som det fremgår af afsnit 2.3.1. var tilskudsprocenten ved gennemførelsen af omkostningsdækningsloven i 1984 50 pct. for personer og 40 pct. for selskaber og dødsboer.

Ved lov nr. 192 af 9. april 1986 (L 153, Folketingsåret 1985-86) blev procenten for tilskuddet til omkostningsdækning forhøjet fra 40 til 50 for selskaber og dødsboer svarende til den i 1985 gennemførte forhøjelse af selsskabsskatteprocenten og den samtidig foreslåede forhøjelse af dødsbobeskatningsprocenten. Forhøjelsen havde for dødsboer virkning for indkomståret 1987 og senere indkomstår og for selskaber og foreninger m.v. for skatteåret 1986-87 og senere skatteår.

Ved lov nr. 889 af 29. december 1989 (L 88, Folketingsåret 1989-90) blev skatteprocenten for selskaber, foreninger og fonde m.v. nedsat fra 50 til 40 (omlægninger i selskabsbeskatningen m.v.). Omkostningsdækningsprocenten blev samtidig nedsat tilsvarende. Omkostningsdækningsprocenten på 50 for akkumulerende investeringsforeninger blev dog opretholdt under hensyn til, at beskatningsprocenten for disse foreninger ikke blev nedsat. Loven havde virkning fra og med skatteåret 1991-92.

Ved lov nr. 217 af 10. april 1991 (L 4, Folketingsåret 1990-91) blev der i konsekvens af den samtidige nedsættelse af selskabsskatten og virksomhedsskatten til 38 procent - som led i de gennemførte skatteomlægninger - gennemført en tilsvarende nedsættelse af omkostningsdækningsprocenten for selskaber m.v. til 38 pct. Loven havde virkning fra og med indkomståret 1991.

Ved lov nr. 291 af 29. april 1992 (L 213, Folketingsåret 1991-92) blev selskabsskatteprocenten ifølge finanslovsaftalen for 1992 nedsat til 34. Samtidig gennemførtes i konsekvens heraf en tilsvarende nedsættelse af omkostningsdækningsprocenten for selskaber. For akkumulerende investeringsforeninger fastsattes beskatningsprocenten til 44,7, og omkostningsdækningsprocenten fastsattes til tilsvarende procent. Loven fik virkning fra og med indkomståret 1993.

Ved lov nr. 299 af 27. april 1994 (L 165, Folketingsåret 1993-94) blev den særlige tilskudssats på 44,7 pct. for akkumulerende investeringsforeninger ændret til den almindelige tilskudssats for selskaber på 34 pct. som følge af samtidig gennemførte ændringer i akkumulerende investeringsforeningers beskatningsprocent. I loven blev tilskudsprocenten for personer og dødsboer tilpasset den skatteomlægning, der i 1993 blev vedtaget for indkomstårene 1994-98. Herefter blev udgifter, der blev betalt inden udgangen af kalenderåret 1997, dækket med 44 pct., og senere betalte udgifter blev dækket med 38 pct. Lovbestemmelsen fik virkning for regninger, der blev betalt efter lovens ikrafttræden.

Ved lov nr. 423 af 26. juni 1998 (L 92, Folketingsåret 1997-98) blev der gennemført en skattejustering, hvorefter bl.a. ligningsmæssige fradrag udgik af beregningsgrundlaget for bundskatten med virkning fra og med indkomståret 2002. Der gives herefter alene fradrag i skattepligtig indkomst med en skatteværdi på ca. 32 pct., svarende til skatteprocenten i en gennemsnitskommune. I konsekvens heraf blev tilskuddet for fysiske personer og dødsboer fastsat til 38 pct. for udgifter, der er betalt inden udgangen af kalenderåret 2001, og derefter 32 pct.

Ved lov nr. 910 af 16. december 1998 (L 35, Folketingsåret 1998-99) blev selskabsskatteprocenten nedsat fra 34 til 32 som led i finanslovsaftalen for 1999. Samtidig blev der gennemført en tilsvarende nedsættelse for tilskudsprocenten for selskaber. Herefter blev det bestemt, at udgifter, der blev betalt inden udgangen af kalenderåret 1999 blev dækket med 34 pct. og herefter med 32 pct. Loven fik virkning fra og med indkomståret 1999.

2.4. Forslag til folketingsbeslutning, B 35 (1998)

Den 3. november 1998 fremsatte Det Konservative Folkeparti og Venstre Forslag til et forslag til folketingsbeslutning (B 35, Folketingsåret 1998-99) om fuld omkostningsdækning af udgifter til sagkyndig bistand i skattesager ved skatteankenævn, Landsskatteret, landsret og Højesteret, jf. bilag 1.

Med forslaget opfordrede Folketinget regeringen til at fremsætte lovforslag om omkostningsdækning til sagkyndig bistand i skattesager, således at dækningsgraden øges til op til 100 pct. i de tilfælde, hvor skatteyderen får helt eller delvist medhold af den behandlende instans.

Forslaget var en delvis genfremsættelse af De Konservatives og Venstres beslutningsforslag B 36 fra folketingsåret 1996-97, som er kort omtalt ovenfor i afsnit 2.3.4.

Under Folketingets behandling af beslutningsforslaget den 20. november 1998 oplyste skatteministeren, at han på baggrund af de seneste års mange diskussioner ville foreslå, at der blev nedsat et hurtigtarbejdende udvalg med eksterne repræsentanter, eftersom ministeren fandt det nyttigt, om man kunne få tilvejebragt et tilstrækkeligt gennemarbejdet og nuanceret grundlag for en politisk beslutning om eventuelt at ændre de gældende regler i omkostningsdækningsordningen.

Et flertal af Skatteudvalgets medlemmer tilkendegav i sin beretning af 12. maj 1999 over beslutningsforslaget, at man forudsatte, at det udvalg, som ministeren nedsatte, afsluttede sit arbejde så betids, at det var muligt at fremsætte lovforslag umiddelbart efter årsskiftet med henblik på vedtagelse så hurtigt som muligt i 2. halvdel af folketingsåret 1999-2000.

2.5. Betænkninger, hvori spørgsmålet om omkostningsdækning har været behandlet

2.5.1. Betænkning om Landsskatteretten (betænkning nr. 339/ 1963)

Den 2. oktober 1959 nedsatte den daværende finansminister - på baggrund af en folketingsbeslutning - et udvalg, der havde til opgave at foretage en gennemgang af Landsskatterettens organisation og arbejdsform. Udvalget skulle herunder eventuelt fremkomme med forslag til ændringer heri.

Formanden for udvalget var højesteretsdommer A. Blom-Andersen, og der var såvel eksterne medlemmer som medlemmer, der repræsenterede Finansministeriet og Landsskatteretten. Sidstnævnte myndigheder varetog tillige sekretariatsopgaven.

Udvalget afholdt 50 møder og afgav sin betænkning i september 1963.

Betænkningen indeholder blandt sine emner et afsnit om omkostningerne ved at føre skattesager - i det følgende benævnt "sagsomkostningerne".

I afsnittet ser udvalget på, om der i lyset af den almindelige debat om indførelse af regler om godtgørelse for sagsomkostninger ved procedure for offentlige myndigheder, bør indføres regler om refusionsberettigede sagsomkostninger ved Landsskatteretten.

Udvalget gennemgår først, hvilke udgifter det i givet fald kunne komme på tale at henføre til refusionsberettigede sagsomkostninger. Udvalget ser herunder på, hvilke udgifter der er for skatteyderen, for skattevæsenet, for Landsskatteretten samt hvilke individuelle udgifter, man kunne forestille sig, at skatteyderen havde.

Udvalget peger dernæst på, at en række nærmere bestemte voldgiftsretter m.v. har mulighed for at pålægge en af parterne at udrede udgifterne til ankeinstansens behandling. Herefter drages sammenligninger til norsk og tysk ret, hvor der på skatteområdet er bestemmelser, der giver adgang til at pålægge den tabende part sagsomkostningerne. Derpå redegøres der for de forskellige synspunkter, der har været i udvalget vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der skal indføres hjemmel for at yde den klager, der helt eller delvis får medhold, en godtgørelse for de af ham afholdte udgifter.

En gruppe af udvalget - gruppe A - foreslår, at der bliver indført bestemmelser om sagsomkostninger, der i det væsentlige svarer til de for borgerlige retssager gældende regler, jf. retsplejelovens § 312. Gruppen mener dog ikke, at skatteyderen skal pålægges at udrede sagsomkostningerne til det offentlige. Som begrundelse for sit forslag henviser gruppen til beskatningen som en byrde, som det offentlige ensidigt pålægger borgerne, og at det offentlige må bære ansvaret for en fejlagtig ligning, således at skatteyderne så vidt muligt holdes skadesløse. Kravet om fuld erstatning kommer dog ikke på tale i tilfælde, hvor f.eks. klageren kun har fået delvis medhold.

En anden gruppe (et flertal, hvorunder finansministeriets og Landsskatterettens repræsentanter hører) - gruppe B - mener ikke at kunne gå ind for nogen form for godtgørelse for sagsomkostninger. Gruppen henviser til officialprincippet ved Landsskatteretten samt til det synspunkt, at hvis der skal være ligevægt i forholdet, må der indføres en tilsvarende adgang til at pålægge en tabende klager sagsomkostningerne.

Endvidere henviser gruppen til, at spørgsmålet ikke alene rejses for Landsskatterettens vedkommende, men for hele det offentlige forvaltningsområde eller dog betydelige dele heraf. Gruppen finder det betænkeligt, om man ved en isoleret behandling af Landsskatterettens forhold foretager sig noget, som kunne foregribe almindelige overvejelser på dette område.

Endelig henviser gruppen til, at partsrepræsentationen er af højst uensartet karakter, at det derfor kan være vanskeligt at tage stilling til rimeligheden af størrelsen af de tilkendte sagsomkostninger, at antallet af klager til Landsskatteretten vil stige, samt at en godtgørelsesordning med dens ikke ubetydelige merbelastning vil stille sig hindrende i vejen for en forligsmæssig afslutning af klagesagen.

En tredie gruppe (der bl.a. tæller formanden) - gruppe C - stiller forslag om hjemmel for Landsskatteretten til i særlige tilfælde - navnlig ved åbenbare fejl fra ligningsmyndighedernes side, eller hvor sagen har forvoldt klageren udgifter af uforholdsmæssig størrelse - at tillægge klageren et beløb af statskassen til dækning af udgifterne. Dette foreslås at ske i tilfælde, hvor klageren får helt eller delvis medhold og er betinget af, at skatteyderen begærer sig tillagt disse omkostninger.

Gruppen henviser til, at almindelige erstatningsretlige synspunkter må gøre sig gældende ved åbenbare fejl fra ligningsmyndighedernes side samt til, at det er rimeligt med omkostningsdækning i tilfælde, hvor en sag indeholder spørgsmål af principiel rækkevidde - i hvis løsning også skattemyndighederne kan have interesse - og sagen har påført klageren ekstraordinært store sagsomkostninger. I den forbindelse gør gruppen opmærksom på Højesterets dom i UfR 1961, side 558, hvor der ved udmålingen af en ekspropriationserstatning blev taget højde for betydelige bistandsudgifter. Gruppen tager dette som udtryk for, at særlige omstændigheder bør kunne begrunde, at sådanne omkostninger ved forvaltningsklager godtgøres. Af hensyn til de afgrænsningsproblemer, som en sådan regel kan frembyde, foreslår gruppen, at reglen bliver formuleret som en ren undtagelsesregel.

Udvalget foreslår endelig, at såfremt gruppe A´s eller gruppe C´s forslag gennemføres, da at indføre en regel om, at sagsomkostningsspørgsmålet kan indbringes for domstolene ved kære efter tilladelse fra justitsministeren.

2.5.2. Betænkning om sagsomkostninger ved administrative nævn (betænkning nr. 736/ 1975)

Efter den daværende regerings bestemmelse nedsatte Justitsministeriet den 1. maj 1964 et udvalg med den opgave at overveje, hvorvidt der kunne opstilles retningslinier for, i hvilket omfang der bør kunne kræves godtgørelse af det offentlige for udgifter, som er afholdt i forbindelse med en sags behandling i et administrativt nævn. Det var i kommissoriet forudsat, at der i samarbejde med repræsentanter for de enkelte ministerier for hvert enkelt nævn skulle foretages en vurdering af det rejste spørgsmål på grundlag af nævnets arbejdsområde, forhandlingsform m.v.

Udvalget havde kontorchef i Justitsministeriet, senere dommer i Østre Landsret, O. Graulund Hansen, som formand og bestod i øvrigt af repræsentanter for det daværende handelsministerium og finansministerium.

Generelt finder udvalget, at spørgsmålet om sagsomkostninger har sammenhæng med spørgsmålet om styrkelse af kontrollen med forvaltningen og betryggelse af borgernes retsstilling over for det offentlige. På baggrund af den almindelige tendens i retsudviklingen og under hensyn til den udvikling, som specielt med hensyn til sagsomkostningsspørgsmålet allerede har fundet sted i relation til ekspropriationsloven samt den tilsvarende udvikling i Norge og Sverige, er det udvalgets opfattelse, at det er rimeligt, at der finder en vis udvidelse sted af mulighederne for at yde godtgørelse for sådanne sagsomkostninger.

Udvalget mener imidlertid ikke at kunne stille forslag om gennemførelse af almindelige regler om sagsomkostninger ved administrative nævn, som naturligt må høre hjemme i en almindelig lov om behandlingsmåden i forvaltningssager. Udvalget konstaterer, at en sådan lov ikke for tiden er under overvejelse.

Udvalget foreslår i stedet, at spørgsmålet om godtgørelse af sagsomkostninger foreløbig løses på den måde, at der indføres bestemmelser herom i særlovgivningens forskellige love, hvor der er behov for sådanne regler.

Udvalget ser herefter på, om der kan opstilles generelle kriterier for, på hvilke forvaltningsområder der bør indføres regler om sagsomkostninger. Udvalget finder ikke dette muligt, ligesom det er udvalgets opfattelse, at den processuelle risikobetragning, som ved domstols-processen har ført til, at det pålægges den tabende part at udrede sagsomkostninger, ikke i sig selv kan motivere en regel om offentlig sagsomkostningsrefusion i nævnsprocessen. Udvalget finder, at en sådan regel må bæres af andre hensyn. Udvalget er af den opfattelse, at man ikke uden videre kan sidestille det offentlige med den ene af parterne i en domstolssag med det resultat, at den omstændighed, at den private under en eller anden form får medhold under nævnssagen, er en tilstrækkelig betingelse for at godtgøre vedkommende dennes sagsomkostninger. At parten har fået medhold, bør efter udvalgets opfattelse næppe heller altid være en nødvendig betingelse for at tildele parten sagsomkostningerne.

Udvalget mener, at udvælgelsen af, på hvilke forvaltningsområder der bør gennemføres sagsomkostningsregler, må ske efter nævnssagernes karakter og efter praktiske overvejelser over behovet ved de enkelte nævn. Udvalget finder det rimeligt at foreslå regler om sagsomkostninger på følgende områder:

1) ekspropriationssager og sager, der på tilsvarende måde gør indgreb i borgernes rettigheder,

2) sager, der indbringes for et ankenævn, og

3) sager, der behandles af visse undersøgelseskommissioner.

Ved gennemgangen af de under 2) nævnte klagesager henviser udvalget for så vidt angår Landsskatteretten til de forslag, som det i afsnit 2.5.1. nævnte udvalg fra 1959 fremkom med. Udvalget nævner hér de tre gruppers forslag samt gør op med gruppe B´s opfattelse af, der ikke bør gives nogen form for godtgørelse. Udvalget mener ikke, at der kan lægges afgørende vægt på de nævnte modhensyn, men finder derimod, at en analogi med domstolssagerne fremtræder nærliggende. Den omstændighed, at parten har måttet føre sagen frem til ankenævnet for at få medhold, gør det efter udvalgets opfattelse naturligt at pålægge det offentlige risikoen for de forøgede omkostninger, der er påført ham, ved at sagen har måttet føres gennem to instanser.

Udvalget finder ikke, at det bør være en tilstrækkelig betingelse for at opnå godtgørelse for sagsomkostningerne, at parten har fået medhold ved ankenævnet. Betingelsen bør imidlertid heller ikke altid anses for nødvendig. Udvalget mener ikke at kunne se bort fra, at der i praksis vil forekomme tilfælde, hvor der - selv om parten ikke har fået medhold - kan være rimelig grund til at yde dækning for de særlige udgifter, som klagebehandlingen har medført. Dette gælder efter udvalgets opfattelse i tilfælde, hvor sagen angår et spørgsmål af principiel betydning, eller i særlige tilfælde, hvor en parts økonomiske kår er ringe, og sagen efter sin beskaffenhed har en særlig indgribende betydning for partens personlige eller økonomiske forhold (sociale hensyn), eller hvor der er tale om et tvivlstilfælde på et særområde med deraf følgende særlige behov for sagkyndig bistand.

Udvalget foreslår herefter følgende model for en lovbestemmelse om godtgørelse i særlovgivningen:

"§.. Såfremt der på grund af sagens omstændigheder eller partens forhold er særlig anledning dertil, kan det bestemmes, at det offentlige skal godtgøre parten sådanne udgifter ved sagens behandling for ankenævnet, som det har været nødvendigt eller dog rimeligt for ham at afholde til varetagelse af hans interesser. Opnår parten en ændring på grund af fejl eller mangler ved sagens forudgående behandling eller afgørelse, skal udgifterne godtgøres.

Stk 2. Den i stk. 1 nævnte godtgørelse fastsættes under ét til en rund sum, således at udgifter til advokat eller anden sagkyndig bistand godtgøres med passende beløb. Afgørelsen træffes efter påstand ved kendelsen eller i øvrigt ved sagens afslutning."

Udvalget understreger, at der er tale om en fakultativ regel, som er tænkt anvendt i forholdsvis snævert omfang. Bestemmelsen skal gælde både, hvor parten har fået helt eller delvis medhold. Hvor underinstansen har begået en fejl, foreslår udvalget, at partens krav på dækning af nødvendige sagsomkostninger gøres til et retskrav. Det er ikke en betingelse, at underinstansens afgørelse er ugyldig. Det må på den anden side kræves, at der er en relevant forbindelse mellem den begåede fejl og klageinstansens omgørelse af den trufne afgørelse.

I forbindelse med gennemgangen af de enkelte nævns kompetenceområder og arbejdsform m.v. konstaterer udvalget, at der hverken for de daværende ligningskommissioner, skatteråd, amtsskatteråd, eller for Ligningsrådet og skyldrådene er grundlag for at gennemføre sagsomkostningsregler.

Derimod finder udvalgets flertal, at der i den gældende lovgivning bør indføres regler om godtgørelse af sagsomkostninger ved Landsskatteretten i overensstemmelse med udvalgets modeludkast hertil. Finansministeriets repræsentant er ikke enig heri, idet denne foreslår, at man afventer færdiggørelsen af et udvalgsarbejde om reform af det lokale ligningsvæsen, før der tages stilling til ændringer af lovgivningen på dette felt.

Flertallets forslag ligger nogenlunde på linie med det standpunkt, som gruppe C i udvalget nævnt i afsnit 2.5.1.foreslog, og er altså ikke så vidtgående som gruppe A´s forslag.

Udvalgets flertal antager, at det i praksis i hovedparten af landsskatteretssagerne - også dem der vindes af skatteyderne - ikke vil blive aktuelt at tilkende sagsomkostninger på grund af forskrifterne om skatteydernes almindelige oplysningspligt og skattesagernes karakter i øvrigt. Men i en del sager vil det efter flertallets mening i lighed med andre klagesager føles nødvendigt eller dog rimeligt at refundere en klager de af ham afholdte omkostninger.

2.5.3. Betænkning om fortolkning af love og domstolsafgørelser (betænkning nr. 1187/ 1989)

Den daværende skatteminister, Anders Fogh Rasmussen, nedsatte den 27. januar 1989 en arbejdsgruppe, der skulle undersøge skattemyndighedernes fortolkning af love og domstolsafgørelser for at få klarlagt, om den kritik, der fra visse sider var rejst mod myndighederne for at være for langsomme til at omsætte domstolenes afgørelser i administrativ praksis, var berettiget.

Arbejdsgruppen havde landsretssagfører Aage Spang-Hanssen som formand, og i arbejdsgruppen deltog der såvel eksterne medlemmer som medlemmer fra Skatteministeriet. Sekretariatsopgaven blev varetaget i fællesskab af eksterne og medarbejdere i Skatteministeriet.

I betænkningen behandler arbejdsgruppen bl.a. omkostninger i skattesager. Det nævnes, at dette emne er taget op i arbejdsgruppen på foranledning af en henvendelse fra De danske Landboforeninger til skatteministeren.

Arbejdsgruppens flertal er af den opfattelse, at den gældende lov om omkostningsdækning i skattesager - hvis historiske baggrund forinden er blevet gennemgået - er yderst uheldig i retssikkerhedsmæssig sammenhæng. At der ikke er fradragsret for sådanne udgifter finder flertallet fører til, at der pålægges skatteyderen en urimelig hård belastning ved sagsbehandlingen for de underordnede skattemyndigheder til og med Landsskatteretten. Arbejdsgruppens flertal peger i den forbindelse på, at der ofte kan pådrages ganske omfattende udgifter ved sagsbehandlingen til og med Landsskatteretten. Det er derfor disse medlemmers opfattelse, at den bedste løsning vil være at ophæve omkostningsdækningsloven og i stedet vende tilbage til retstilstanden efter Jauer-sag II, hvorved der er fradragsret for alle udgifter til skattesager. Flertallet mener ikke, at det vil give problemer med at afgrænse ikke-fradragsberettigede udgifter til bistand med selvangivelsen overfor fradragsberettigede udgifter til bistand i skattesager, og det foreslås samtidig, at det bliver overvejet at gå det skridt videre at lovfæste fradragsret for alle udgifter ved udfærdigelse af selvangivelsen. Flertallet anfører, at det tab af skatteprovenu et sådant forslag eventuelt måtte medføre, vil blive opvejet af den fordel det vil være, at selvangivelsen er udfærdiget korrekt.

Et mindretal i arbejdsgruppen (Skatteministeriets repræsentant) kan ikke tilslutte sig flertallets opfattelse af, at den bedste løsning ud fra en retssikkerhedsmæssig betragtning vil være at ophæve omkostningsdækningsloven, idet denne lov - efter dette medlems opfattelse - er klar og enkel og fungerer godt i praksis.

Mindretallet gør opmærksom på, at såfremt omkostningsdækningsloven ophæves, vil retstilstanden blive uklar. Spørgsmålet om fradragsret vil i så fald bero på en fortolkning af Jauer-dom II, hvis præmisser ikke er klare. Det vil derfor efter dette medlems opfattelse være usikkert, hvem der kan yde bistand med fradragsret, hvilke omkostninger, der er fradragsberettigede, og hvad der skal forstås ved en skattesag.

Endelig finder dette medlem af arbejdsgruppen, at indførelsen af fradragsret ved en lov for omkostninger i skattesager er et politisk spørgsmål, som Skatteministeriets medlem ikke kan tage stilling til. Medlemmet gør dog opmærksom på, at et nyt fradrag harmonerer dårligt med den generelle tendens til fradragsbegrænsning.

2.6. Statistik

2.6.1. Omkostningsdækningsrapporterne og de årlige udgifter til omkostningsdækningsordningen

Ved lov nr. 215 af 28. april 1993 blev reglerne om omkostningdækning ændret således, at der blev adgang til omkostningdækning for udgifter til sagkyndig bistand i landsskatteretssager.

I følge Folketingets Skatteudvalgs betænkning over lovforslaget (L 80, Folketingsåret 1992-93) havde det været overvejet, om man skulle begrænse tilskuddet til landsskatteretssager med henblik på at formindske misbrug. I stedet valgte man imidlertid den løsning, at der i de første tre år med den nye tilskudsordning årligt skulle udarbejdeds en rapport til Folketingets Skatteudvalg om erfaringerne med den nye ordning. Rapporterne skulle vise størrelsen af de samlede omkostninger til omkostningsdækning fordelt på domstolssager og landsskatteretssager. Endvidere skulle rapporterne redegøre for resultaterne af årlige repræsentative stikprøveundersøgelser i sager om udbetalt tilskud til landsskatteretssager med en detaljeret belysning i den enkelte sag af forholdet mellem det udbetalte tilskud, klagens genstand og klagesagens udfald.

Der blev således udarbejdet tre omkostningsdækningsrapporter vedrørende 1993, 1994 og 1995. Rapporterne er vedlagt som bilag 6. Tallene i rapporterne og i nedenstående tabel 1 er baseret på Told- og Skattestyrelsens resultatmålingssystem.

Tallene i tabellen er angivet i mio kr.

*Tabel 1. Årlige udgifter til omkostningsdækning (1993 - 1999).*
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
LSR	1,4	5,3	6,5	7,6	8,5	7,9	8,6
Syn og skøn ved LSR	0,01	0,6	1,6	2,9	2,5	4,6	4,6
SAN	-	-	-	-	1,7	3,8	4,1
BR	0,012	0,1	0,019	0	0,022	0,016	0,055
LR	1,2	1,9	1,5	2,7	3,0	5,1	2,9
HR	0,2	0,3	0,5	0,5	0,5	0,6	0,7
I alt	2,8	8,2	10,1	13,7	16,2	22,0	21,0

Kilde: Told- og Skattestyrelsen, Økonomiafdelingen. Februar 1999.

BR: Byretten

LR: Landsretten

HR: Højesteret

Det fremgår af tabellen, at de årlige udgifter til omkostningsdækning er steget siden 1993. Når man læser tabellen skal man dog være opmærksom på flere forhold.

Landsskatteretssager blev som nævnt omfattet af tilskudsordningen i 1993, jf. lov nr. 215 af 28. april 1993, som trådte i kraft den 1. maj 1993. Det betyder, at det tal, der er angivet i tabellen for landsskatteretssager i 1993, ikke omfatter et helt kalenderår.

Ved samme lov blev det bestemt, at Landsskatteretten kan bestemme, at udgifter til syn og skøn ved Landsskatteretten skal dækkes fuldt ud. I bemærkningerne til lovforslaget (L 80, Folketingsåret 1992-93) er det anført, at bestemmelsen herom skal tilskynde klagere til optimalt at søge sagen belyst ved Landsskatteretten, således at antallet af landsskatteretssager, der indbringes for domstolene, nedbringes.

Skatteankenævnssager blev omfattet af tilskudsordningen i 1997, jf. lov nr. 238 af 2. april 1997, der havde virkning fra og med den 1. januar 1997 for udgifter, der var betalt efter udgangen af 1996.

Afgiftssager, som behandles ved Landsskatteretten, blev omfattet af tilskudsordningen i 1998, jf. lov nr. 1098 af 29. december 1997, der finder anvendelse på afgørelser, der er påklaget fra og med den 1. april 1998. Det har ikke ved hjælp af Told- og Skattestyrelsens resultatmålingssystem været muligt at se, hvordan udgifterne til omkostningsdækning fordeler sig på skatte- og afgiftssager. Et skøn over en sådan fordeling må foretages på baggrund af en stikprøveundersøgelse. Det er derfor ikke muligt at sige noget om, hvorvidt udgifter til omkostningsdækning i afgiftssager indgår i tallene for 1998. Det kan dog tilføjes, at Landsskatteretten i 1998 har truffet afgørelse i 109 sager vedrørende moms og afgifter.

*Tabel 2. Antal sager hvortil der årligt er ydet omkostningsdækning (1993-1995).*
	1993	1994	1995
LSR-sager	254	583	805
Domstolssager	70	127	200
I alt	324	710	1005

Kilde: Omkostningsdækningsrapporterne

Tallene i tabel 2 stammer fra ovenævnte omkostningsdækningsrapporter. I rapporten vedrørende 1993 og 1994 er det anført, at det ikke har været muligt at angive det antal sager, hvor der er udbetalt omkostningsdækning til syn og skøn. Det fremgår ikke direkte af rapporten, men man må gå ud fra, at det angivne antal landsskatteretssager også omfatter sager vedrørende syn og skøn.

*Tabel 3. Gennemsnitligt udbetalte omkostningsdækningsbeløb (1993-1995).*
	1993	1994	1995
LSR-sager	ca. 7.000	ca. 10.000	ca. 10.500
Domstolssager	ca. 25.000	ca. 20.500	ca. 11.000

Kilde: Omkostningsdækningsrapporterne

Tallene i tabellen stammer fra ovennævnte omkostningsdækningsrapporter. Der er ikke i rapporterne knyttet kommentarer til tallene.

Som nævnt skulle rapporterne redegøre for resultaterne af årlige repræsentative stikprøveundersøgelser i sager om udbetalt tilskud til landsskatteretssager med en detaljeret belysning i den enkelte sag af forholdet mellem det udbetalte tilskud, klagens genstand og klagesagens udfald.

Til brug for rapporterne blev der derfor foretaget en optælling af samtlige landsskatteretskendelser, hvor skatteydere i København og Frederiksberg kommuner ansøgte om, og fik udbetalt omkostningsdækning. I følge rapporterne kan undersøgelsen ikke antages at være repræsentativ for landet som helhed.

Resultatet af optællingen er angivet i rapporterne sammen med oplysninger om sagens skatteretlige emne, tvistens størrelse, kendelsens art og størrelsen af den udbetalte omkostningsdækning, se bilag 6. I tilknytning hertil konstateres det, at der ikke kan drages nogen konklusioner med hensyn til sammenhængen mellem det skatteretlige emne, tvistens størrelse og den udbetalte omkostningsdækning.

2.6.2. Tallene for 1996-1999

For årene 1996 til og med 1999 er der ikke statistik for, hvor mange landsskatteretssager henholdsvis domstolssager, der er udbetalt omkostningsdækning til. Det er derfor heller ikke muligt at fordele de sager, hvor der er udbetalt omkostningsdækning på modtagere, for på den måde at se, om det er en juridisk person eller en fysisk person, der har fået omkostningsdækning. Der er ej heller for det sidste år foretaget en fordeling af sager vedrørende skat og sager vedrørende afgifter, hvortil der er udbetalt omkostningsdækning.

2.6.2.1. Administrative afgørelser vedrørende omkostningsdækning

Tabel 4. Antal omkostningsdækningssager, hvor told- og skatteregionerne har truffet afgørelse (1994-1998).
	1994	1995	1996	1997	1998
Omkostningsdækningsager	484	930	1237	1400	2009

Kilde: Skatteministeriets Klage- og retssagsstatistik. 1994-1998.

Antallet af sager, der er behandlet i regionerne er stigende, men også når man læser tabel 4 skal man være opmærksom på de forhold, som er nævnt i forbindelse med tabel 1.

*Tabel 5. Antal klager over told- og skatteregionernes afgørelser om omkostningsdækning (1994-1998).*
	1994	1995	1996	1997	1998
Klager	15	9	16	15	14

Kilde: Told- og Skattestyrelsens journalsystem.

Selvom antallet af sager, der er behandlet i regionerne i perioden, er stigende, er antallet af klagesager i Told- og Skattestyrelsen over regionernes afgørelser, konstant i samme periode.

Indholdsfortegnelse

Kapitel 2. Historik