Spil i fremtiden - den korte version
Den danske model under pres
Den danske model for reguleringen af spillemarkedet er kommet under pres. Visse dele af spillemarkedet udvikler sig i dag uden nogen form for regulering og kontrol. Samtidig er der med udbredelsen af internettet skabt forudsætningerne for udviklingen af et globalt spillemarked udenfor enhver statslig kontrol. Tendensen til en globalisering af det danske spillemarked er allerede synlig og kan på længere sigt bringe udlodningen af tips- og lottomidler til idrætten og andre almenvelgørende formål i fare.
Nedsættelsen af en arbejdsgruppe
På denne baggrund nedsatte Skatteministeren i december 1999 en tværministeriel arbejdsgruppe. Opgaven var at forberede en modernisering og samling af den eksisterende spillelovgivning. Gruppen skulle herudover også vurdere mulighederne for at opretholde den nationale kontrol med det danske spillemarked på internettet.
Oplæg til en politisk debat
Arbejdsgruppen offentliggør nu sine konklusioner og anbefalinger i rapporten “Spil i Fremtiden – overvejelser om en samlet spillelovgivning”. Rapporten er – som Peter Loft, formanden for arbejdsgruppen, skriver i sit forord – først og fremmest et oplæg til en politisk debat om, hvordan vi en verden, som har oplevet en teknologisk revolution med opfindelsen af internettet, ønsker at afbalancere de forskellige spillepolitiske hensyn i en samlet og moderne lovgivning i begyndelsen af det 21. århundrede.
Resumé
Med udgangspunkt i en karakteristik af den danske spillelovgivning som en vanskelig balanceakt mellem hensynet til traditionen og så alligevel at have et spillemarked, følger her et resumé af rapportens vigtigste analyser og budskaber.
Den danske model
Spillemarkedet i vækst
Ved overgangen til et nyt årtusinde bliver der spillet som aldrig før på det danske marked. Markedsudviklingen afspejler, at spil i dag af de fleste danskere betragtes som et almindeligt underholdningstilbud, og at mange virksomheder bruger spil som en del af deres markedsføring.
Et marked i vækst
Det store spring i omsætningen kom da Lottospillet blev introduceret i 1989, men også Tipstjenestens mulighed for udbydelse af andre spil (skrabespil, Viking lotto mv.) har betydet et væsentligt omsætningsløft. Den samlede spilleomsætning kan i 2000 anslås til op i mod 10 mia. kr og skønnes at være mere end fordoblet siden 1989.
Figur 1: Spilleomsætning i Danmark. 1989- 2000.
Den danske model
Udvidelsen af det samlede spillemarked er foregået indenfor rammerne af en tradition, hvorefter udbud af spil anses for at være enten umoralsk eller direkte skadeligt for den enkelte spiller. På spilleområdet har der derfor udviklet sig en særlig model for reguleringen af markedet. Der eksisterer således en række særlige politiske hensyn, som kun i begrænset omfang giver mulighed for at udøve almindelig erhvervsvirksomhed på spilleområdet.
De vigtigste hensyn
Ved siden af hensynet til beskyttelsen af spilleren og bekæmpelse af kriminalitet er støtte til almenvelgørenhed historisk set et af de væsentligste hensyn i den danske model. Tipstjenestens oprettelse i 1948 var f.eks. betinget af at indtægterne fra tipningen enten gik direkte til idrætten og andre almenvelgørende formål eller i statskassen. I dag beløber udlodningen af tips- og lottomidler sig til 1,4 mia. kr.
Begrænset liberalisering af markedet
De særlige hensyn er også forklaringen på, hvorfor den stigende udvidelse af markedet kun i begrænset omfang er blevet efterfulgt af en liberalisering. Med undtagelse af kasinoerne og markedet for gevinstgivende spilleautomater, som til gengæld er underlagt relativt høje afgifter, er det stadig de statskontrollerede spillevirksomheder og de private almenvelgørende organisationer, som står bag langt hovedparten af de spil, som vi finder i f.eks. kiosken.
Loven er en balanceakt
Den danske spillelovgivning med dens særlige krav til reguleringen og beskatningen af markedet kan bedst karakteriseres som en balanceakt mellem på den ene side ønsket om at udvikle et spillemarked og på den anden side hensynet til traditionen.
Udviklingen i udlodningen og statens indtægter fra 1988/89-2000
Udlodning fra Tipstjenesten er en god indikator for de beløb, der tilfalder de almenvelgørende formål. I perioden 1988/89 – 2000 er den vokset fra ca. 360 mill. kr. til ca. 1,4 mia. kr.
Figur 2: Udviklingen i udlodningens størrelse. 1988/89-2000.
Statens indtægter ved spil ligger i dag på et tilsvarende niveau på omkring 1,3 mia. kr., hvilket er mere end en tredobling siden 1989:
Figur 3: Udviklingen i statens indtægter. 1989-2000.
Den europæiske enighed
De andre europæiske lande både udenfor og indenfor EU deler i vid udstrækning de samme hensyn, som findes i den danske spillelovgivning. Det betyder også, at staterne anerkender Danmarks suverænitet til selv at bestemme indretningen af spillemarkedet.
Spil er undtaget fra Det Indre Marked
I overensstemmelse med denne holdning har Kommissionen hidtil undladt at stille forslag om harmonisering af den europæiske lovgivning på spilleområdet. I en række afgørelser har EF-domstolen ligeledes gjort det klart, at begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser kan retfærdiggøres af tvingende almene hensyn. Reglerne om Det Indre Marked finder således ikke anvendelse på spil med indskud.
Spillelovgivningen under pres
Balancen er truet
I de senere år er det imidlertid blevet stadig mere klart, at den danske spillelovgivning er kommet under et både indre og ydre pres, som truer med at ødelægge den historiske balance mellem tradition og marked i den danske model for reguleringen af spillemarkedet.
Presset indefra – grænserne flyder
Udviklingen på spillemarkedet i de sidste 20 år har generelt sagt sat definitionen af “spil” under pres. Grænserne er blevet mere flydende og en række grundlæggende spørgsmål må besvares påny: Hvor trækker vi i dag grænsen mellem spil og konkurrencer? Hvor går grænsen mellem offentlige og private spil? Hvornår er markedsføringsspil ikke længere gratis, men spil med indskud?
Konkurrencer eller spil?
Udviklingen på markedet har vist en tendens til at omgå den restriktive spillelovgivning ved at camouflere egentlige spil som konkurrencer. I modsætning til spil afgøres konkurrencer alene i kraft af en særlig viden eller specielle færdigheder.
Flere aviser og blade benytter sig eksempelvis af de såkaldte service 900-numre, der giver mulighed for at opkræve et indskud via telefonen, hvis folk vil deltage i en konkurrence. Imidlertid er det i høj grad usikkert om de såkaldte konkurrencer virkelig er det, de giver sig ud for. Konkurrencerne baserer sig nemlig på meget lette spørgsmål, som ofte efterfølges af en lodtrækning.
Offentlig eller privat?
Lovgivningens sondring mellem privat og offentlig spil er i sig selv en årsag til at spillemarkedet på visse områder har udviklet sig uden nogen form for regulering.
Spillelovgivningen giver private foreninger ret til at foranstalte f.eks. bankospil under visse betingelser. Det er dog et krav, at kun medlemmer har mulighed for at deltage. Bankospillene i foreningerne har imidlertid i mange tilfælde udviklet sig til egentlig erhvervsmæssigt spil med offentlig adgang. Baggrunden for denne udvikling er de betydelige vanskeligheder politiet har med at kontrollere de private foreninger.
Reklamespil
Med udbredelsen af internettet har man i de seneste to år set udviklingen af spil, som har vist sig vanskelige at kategorisere i henhold til den eksisterende lovgivning: Er der f.eks. i relation til de såkaldte gratis- eller reklamespil tale om et markedsføringspil eller er der rent faktisk tale om udviklingen af en alternativ form for spil med indskud, som kræver en tilladelse? Den nuværende spillelovgivning tager ikke højde for reklamespil. Lovgivningen udspringer af et samfund, som ikke kendte til internettets muligheder for at finansiere gevinster gennem salg af reklameplads og forbrugeroplysninger.
Reklamespil
Deltagelsen i reklamespil er typisk betinget af, at spilleren trykker på et reklamebanner eller lignende link og afgiver navn og adresse. Spilleren kan også blive bedt om at afgive yderligere personlige oplysninger. Reklamespiludbyderen finansierer gevinsterne og reklamespillevirksomheden ved at sælge reklameplads på hjemmesiden og forbrugeroplysninger fra spillerne til andre virksomheder.
Figur 4: Illustration af trekantshandlen ved reklamespil.
Behovet for modernisering og samling
De tre ovennævnte udviklingstendenser på det danske spillemarked har stillet spørgsmålstegn ved holdbarheden af nogle af spillelovgivningens traditionelle sondringer. Opsplittelsen af spillelovgivningen på tre ministerier har samtidig modvirket en ensartet og sammenhængende fortolkning. Som en konsekvens er markedet på visse områder løbet løbsk.
Spillelovgivningens mange grene
Der er behov for en samling af den vidt forgrenede spillelovgivning, der for en vis dels vedkommende stadig baserer sig på lovtekster fra midten af 1800 tallet, og som administrativt er spredt ud blandt tre forskellige ministerier.
Figur 5: Den danske spillelovgivning.
Presset udefra – internettet
Med udbredelsen af internettet er den danske model også kommet under et ydre pres fra et stigende udbud af ulovligt spil til danskerne over internettet. Et af fremtidens mest centrale spillepolitiske spørgsmål er derfor også, om det fortsat vil være muligt at opretholde kontrollen med det danske marked i takt med at danskerne i stigende grad vælger at spille over internettet.
En port til til globale marked
Internettet er en port til det globale marked for danske spillere. For med internetforbindelse kan spilleren fra sit hjem umiddelbart få adgang til et spillemarked, hvor der ikke længere er forskel på dag og nat. Spilleren kan bevæge sig direkte ud i et globalt spillemarked, der opererer 24 timer i døgnet.
E-handlen bestemmer tempoet
Få danskere skønnes at spille over internettet i dag. I takt med den forventede stigning i antallet af danskere som “e-handler” forventes antallet af danskere, som spiller over internettet, imidlertid også at stige.
Risikoen for at tabe kontrollen
Med udsigten til en globalisering af det danske spillemarked via internettet er der en stor risiko for at det danske samfund taber kontrollen med det danske marked. Internettet er nemlig også en port til det danske marked for de udenlandske spiludbydere.
De udenlandske spiludbydere
Hidtil har de udenlandske spiludbydere været hæmmet af at måtte tage imod danskernes indskud via telefon og telefax. Men med internettet har f.eks. den australske eller den caribiske spillevirksomhed på den anden side af jorden pludselig fået den tekniske mulighed for at være til stede på det danske marked i en grad, som var utænkelig med de gamle medier. De nye muligheder skal ses i sammenhæng med, at spil er den perfekte digitale ydelse: Hele produktet – ligesom musikken på en cd – kan uden problemer og til meget lave omkostninger overføres til de danske hjem over internettet.
Et sammenstød mellem forskellige reguleringsmodeller
Globaliseringen af markedet via internettet betyder ikke alene, at afstanden mellem markederne forsvinder. Globaliseringen medfører også et sammenstød mellem stater, der som Danmark modsætter sig en åbning af markederne, og stater, der som Australien ser fremkomsten af internettet som en mulighed for deres spilindustri til at eksportere til resten af verdenen.
Er kontrol mulig?
Det centrale spørgsmål er, om spillemarkedet på internettet overhovedet lader sig kontrollere, når reglerne ikke kan håndhæves overfor de ulovlige spiludbydere, der er etableret i f.eks. Australien eller på de Caribiske øer. De første tegn på en globalisering af det danske spillemarked stiller staten overfor kontrolopgaver af en hidtil ukendt størrelsesorden.
Reform af spillelovgivningen
Reform er nødvendig
Det vildtvoksende spillemarked samt truslen om en globalisering af spillemarkedet på grund af internettet nødvendiggør en reform af den danske spillelovgivning.
Hovedelementerne i en reform af spillelovgivningen
- En samling, modernisering og forenkling af spillelovgivningen
- Gennemførelsen af en national internetstrategi på spilleområdet
- Opbygningen af en central og specialiseret forvaltningsenhed.
Retsusikkerhed
Den spredte lovgivning medfører i dag retsusikkerhed, idet det er vanskeligt for både spillere og virksomheder at vide, hvem der er den kompetente myndighed til at oplyse, rådgive og træffe afgørelser i konkrete sager om spil.
Bedre kontrol
Truslen om en globalisering af spillemarkedet over internettet samt den generelle acceleration af udviklingen på spillemarkedet har desuden skabt et øget behov for en sammenhængende og koordineret kontrolindsats.
Samling, modernisering og forenkling
Øverst på fremtidens spillepolitiske dagsorden står derfor en samling af lovgivningen i henholdsvis én reguleringslov og én afgiftslov under Skatteministeriet.
En samlet reguleringslov
Rapportens forslag til en samlet reguleringslov under Skatteministeriet integrerer dels den eksisterende lovgivning, men introducerer også nye ideer med det formål både at modernisere og forenkle reglerne mest muligt og skabe forudsætningerne for en styrket kontrol med markedet:
- For at opnå en samlet styring af hele spillemarkedet bør en samlet reguleringslov omfatte både spil med indskud og markedsføringsspil.
- Loven skal ikke omfatte konkurrencer som f.eks. “aktiespil” eller sportsaktiviteter som f.eks. bowling, hvor udfaldet alene afhænger af deltagernes viden eller evner. Det indskærpes imidlertid, at en konkurrence bør behandles som et spil, hvis vinderen findes ved at udbyderen indfører f.eks. en lodtrækning.
- På baggrund af udviklingen af alternative former for indskud bør indskudsdefinitionen udvides til at gælde penge såvel som varer og tjenesteydelser.
- Som en konsekvens af problemerne med at kontrollere den del af spilleområdet, som foregår i privat regi, bør loven omfatte alle spil uanset, om de finder sted offentligt eller i private klubber og foreninger. Det er dog ikke hensigten at regulere og kontrollere spil, der alene finder sted i private hjem og hvor alene familien og eventuelt nære venner deltager.
- Der findes ikke at være grundlag for underlægge små spil, der typisk udbydes lokalt af foreninger, samme regulering som spil, der udbydes i større målestok på landsplan. Rapporten foreslår derfor indførelsen af en bagatelgrænse i forhold til visse små almenvelgørende foreningsspil.
- Med det formål at undgå en vækst i de meget store markedsføringsspil og reklamespil foreslås en begrænsning af størrelsen af den samlede gevinstsum i reklamespil og markedsføringsspil.
En samlet afgiftslov
Forslaget til en samlet afgiftslov under Skatteministeriet skal opfylde den traditionelle målsætning om, at der ikke i større omfang bør genereres et privatøkonomisk afkast af spil. Overskuddet skal således udloddes til almenvelgørende formål og/eller tilfalde statskassen i form af afgift:
- De gældende afgiftssatser og udlodningsordninger for Tipstjenesten bør biholdes, således at Tipstjenesten betaler en afgift på 30 pct af bruttospilleindtægten af alle sine spil.
- Vare- og Landbrugslotterierne, de almenvelgørende organisationers lotterier samt Klasselotteriet bør alle fritages for afgift under forudsætning af, at der er en offentlig kontrol, som sikrer, at hele overskuddet fra disse spil anvendes til almenvelgørende formål.
- For de spil, hvor der ikke kan opgøres en egentlig indskudssum, dvs. markedsførings- og reklamespil, foreslås indført en afgift af præmiesummen.
En national internetstrategi
Internettet er ikke alene en chance for et bedre og mere varieret danske spilleudbud, men indebærer som beskrevet tidligere også en risiko for at samfundet mister kontrollen med markedet. Rapporten foreslår derfor at regeringen og Folketinget vedtager en særlig internetstrategi på spilleområdet.
Figur 6: Internetstrategiens 4 elementer.
Udbyderen kan ikke straffes
I dag er det ikke muligt, at straffe udenlandske udbydere, som ulovligt udbyder spil målrettet mod Danmark over internettet. Forbuddet mod at udbyde spil i Danmark uden tilladelse kan simpelthen ikke håndhæves i disse tilfælde.
Udbyderens achilleshæl
De ulovlige udbydere af internetspil i Danmark er imidlertid afhængige af, at de danske banker på vegne af de internationale kortselskaber formidler betalingerne med kort fra f.eks. VISA. Kortbetaling er den foretrukne betalingsmetode på internettet.
Blokering af betaling
Rapporten foreslår derfor, at myndighederne på spilleområdet overfor de danske banker, der – som rapporten dokumenterer – i dag har den tekniske kapacitet til at blokere for visse kortbetalinger, får muligheden for at nedlægge et strafbelagt forbud mod formidling af kortbetalinger til bestemte hjemmesider. En systematisk blokering af betalingstransaktioner til ulovlige udenlandske spiludbydere vil inddæmme en betydelig del af de udenlandske ulovlige udbyderes salg til danskerne.
Ulovlige links
I forhold til allerede gældende ret indskærpes det endvidere, at forbuddet mod formidling af ulovlige spil udover betaling også gælder udlejning af serverplads og fremvisning af links til ulovlige spillehjemmesider.
Danske spil på nettet
Tipstjenesten, de tre klasselotterier og de almenvelgørende organisationer bør alle have adgang til internettet med deres landsdækkende spil. I tilfælde af, at en national kontrol af spilleområdet imod forventning ikke kan opretholdes på længere sigt, bør de danske spiludbydere være rustet bedst muligt til konkurrencen med udenlandske spil på internettet.
Internationale forhandlinger
Med fremkomsten af et globalt og i vidt omfang illegalt spillemarked vil spil også blive et emne i de internationale handelsorganisationer. I et samspil med først og fremmest de andre europæiske lande, bør også Danmark i fora som OECD og WTO arbejde for at lægge pres på de lande, der som Australien ikke forhindrer autoriserede spiludbydere i at målrette deres salg mod lande som Danmark. Der lægges i denne sammenhæng stor vægt på at også USA er modstander af en liberalisering af de nationale markeder.
Overvågning, oplysning og certificering
Den centrale spillemyndighed, jf. nedenfor, vil skulle overvåge markedet på internettet for til stadig at sikre et kvalificeret grundlag for rådgivningen af regeringen og Folketinget. Den vil skulle gennemføre oplysningskampagner om risikoen ved at spille over internettet samt certificere de danske spilleudbyderes hjemmesider med link til myndighedens hjemmeside, der også skal fungere som portal for de danske internetspil.
Opbygningen af en central og specialiseret forvaltningsenhed
Med samlingen af spillelovgivningen vil den nuværende Spillemyndigheds ressourcer og opgaveområder skulle udvides tilsvarende. Spillemyndigheden kontrollerer i dag alene markedet for spilleautomater. I fremtiden bliver Spillemyndigheden den centrale myndighed på hele spillemarkedet samt regeringens, Folketingets og borgernes vigtigste rådgiver og oplysningsorgan.
De fire hovedopgaver
Fremtidens opgaveområder består til dels af traditionelle administrative opgaver og til dels af helt nye kontrolopgaver, der udspringer af truslen om en globalisering af det danske marked via internettet.
Figur 7: Illustration af fremtidens opgavefelter.
En høj sikkerhed
Spillemyndighedens vigtigste opgave bliver det gennem udstedelser af tilladelser og den efterfølgende kontrol at garantere en høj sikkerhed ved alle former for spil. Spillemyndigheden vil endvidere have kompetencen til at træffe afgørelsen i alle tilfælde af tvivl om, hvorvidt en aktivitet er enten et spil, en konkurrence eller et markedsføringsspil. Spillemyndighedens afgørelser vil som i dag kunne ankes til et spillenævn.
Spillemyndigheden og bankerne
Spillemyndigheden skal etablere et tæt samarbejde med de danske betalingsformidlere. Spillemyndigheden skal på baggrund af overvågningen af spillehjemmesider på internettet træffe afgørelser om, hvorvidt en udenlandske udbyder bryder den danske lovgivning ved at sælge målrettet mod Danmark. Er det tilfældet vil Spillemyndigheden meddele de danske betalingsformidlere adresser og navne på de ulovlige udenlandske spiludbydere. Bankerne vil herefter være i stand til at blokere for betalingstransaktionerne til de ulovlige spiludbydere. Samarbejdet med bankerne bliver af afgørende betydning for muligheden for at kontrollere det danske markedet i fremtiden.
Internationalt myndighedssamarbejde
Internettet er ikke kun ensbetydende med truslen om en globalisering af markedet. Det er også en chance for en global og hurtig udveksling af viden og bistand mellem spillemyndighederne. Med baggrund i ønsket om en synlig dansk profil i det internationale samfund skal Spillemyndigheden derfor deltage aktivt i det internationale myndighedssamarbejde, som er under udvikling.
En selvstændig enhed
Af hensyn til ønsket om at give Spillemyndigheden en selvstændig profil bør Spillemyndigheden etableres som en selvstændig forvaltningsenhed under Skatteministeriet. Hermed opnås en klar adskillelse mellem den tilsynsførende og den afgiftsopkrævende myndighed, hvilket kan være til gavn for accepten af Spillemyndigheden. Omkostningerne til driften bør finansieres gennem brugerbetaling.