14. Overvejelser om organiseringen af danske spil

Arbejdsgruppen konstaterer, at især Tipstjenestens organisering m.v. haft stor betydning for legitimiteten bag statens engagement på spilleområdet og for den generelle accept af dette selskab. Herudover peger gruppen på, at der kan være fordele ved – i hvert fald for de statslige spilleselskaber – at samle nogle fællesfunktioner i et holdingselskab.

Indhold:

14.1. Indledning
14.2. Udbydere af spil i Danmark
      14.2.1. Offentligt ejede udbydere
      14.2.2. Privatejede udbydere
      14.2.3. Omsætningstal for 2000
14.3. Arbejdsgruppens overvejelser
      14.3.1. Overvejelser med udgangspunkt i de statslige spilleselskaber
      14.3.2. Overvejelser med udgangspunkt i salg eller udlicitering

14.1. Indledning

Ifølge kommissoriet for arbejdsgruppen skal den overveje behovet for en ændret organisering af de statslige spillevirksomheder, der kan imødekomme et eventuelt behov for øget fleksibilitet i ejerforhold, eller som kan vise sig nødvendig af internationale konkurrencemæssige årsager.Organiseringen af danske spil

Arbejdsgruppen bemærker indledningsvis, at såvel den stadigt stigende mangfoldighed hvad angår spilleformer og medier for udøvelse af spil, som risikoen for en stigende internationalisering af spilleområdet tilsiger, at den eksisterende struktur på spilleområdet vurderes nærmere.

Det er karakteristisk ved strukturen på spilleområdet, at den i høj grad er tilfældigt eller historisk begrundet; den er præget af relativt mange små aktører og den er præget af en vis, manglende koordinering – selv indenfor de statsligt kontrollerede selskaber.

Arbejdsgruppen mener imidlertid ikke, at der her og nu er afgørende uhensigtsmæssigheder i strukturen. Den eksisterende struktur kan dog blokere for løsninger, som i dag vurderes som uaktuelle, men som på et senere tidspunkt muligvis kan være interessante.

14.2. Udbydere af spil i Danmark

Nedenfor gives en oversigt over aktørerne på det danske spillemarked med særlig vægt på de offentligt ejede udbydere af spil.

14.2.1. Offentligt ejede udbydere

Af offentligt ejede udbydere findes alene Dansk Tipstjeneste og Klasselotteriet. Staten har aktiemajoriteten i Tipstjenesten og ejer hele aktiekapitalen i Klasselotteriet. Kommuner og amtskommuner driver ikke spillevirksomhed.

14.2.1.1. Dansk Tipstjeneste A/S og datterselskaberne
DanToto A/S og Dansk Automatspil A/S

Dansk Tipstjeneste A/S blev stiftet efter vedtagelsen af lov om tipning i sommeren 1948 med henblik på at udbyde tipning. Formålet med tipsloven var primært at skaffe midler til idrætten. Samtidig blev “kulturelle, velgørende og andre almennyttige formål” tilgodeset med selskabets overskud.

Staten ejer 80 pct. af selskabets aktiekapital på 500.000 kr., og Danmarks Idræts-Forbund og Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger ejer hver 10 pct. Aktiekapitalen i selskabet skulle oprindeligt have været tegnet med 70 pct. til staten og 30 pct. til de dengang tre landsdækkende idrætsorganisationer – Danmarks Idræts-Forbund, De danske Skytte-, Gymnastik- og Idrætsforeninger og De danske Gymnastikforeninger. Sidstnævnte forening ønskede imidlertid ikke at udnytte sin tegningsret. Foreningen blev senere fusioneret med bl.a. De danske Skytte-, Gymnastik- og Idrætsforeninger til Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger.

Aktierne kan kun overdrages med godkendelse af selskabets bestyrelse. I tilfælde af selskabets opløsning har aktionærerne højst krav på indløsning af deres aktier til pari kurs, og om anvendelse af selskabsformuen skal der tages bestemmelse på finansloven.

Selskabet fik i 1988 adgang til at udbyde lotto og i 1992 alle andre former for spil, lotterier og væddemål med undtagelse af totalisatorspil, klasselotterier, kasinovirksomhed og gevinstopsparing. Selskabets sportsspil, dvs. tipning og bookmakerspil, udgør i dag knap 1/6 af selskabets samlede spilleomsætning.

Datterselskabet DanToto A/S blev etableret 1. juli 2000 efter vedtagelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb. Selskabet har til formål at udbyde væddemål, dvs. totalisatorspil og bookmakerspil, i forbindelse med heste- og hundevæddeløb på især hestevæddeløbssportens væddeløbsbaner.

Datterselskabet Dansk Automatspil A/S blev etableret i november 2000. Selskabet har fra 1. marts 2001 drevet virksomhed med gevinstgivende spilleautomater.

Tipstjenestens bestyrelse på i alt 15 medlemmer består af en formand og repræsentanter for Danmarks Idræts-Forbund, Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger, Skatteministeriet, Undervisningsministeriet, Kulturministeriet, Dansk Boldspil Union, Dansk Firmaidrætsforbund, Dansk Ungdoms Fællesråd og Friluftsrådet samt medarbejderrepræsentanter.

DanToto's bestyrelse består af to medlemmer fra Tipstjenestens bestyrelse, to medlemmer fra selskabets administration og to repræsentanter fra henholdsvis Dansk Travsports Centralforbund og Dansk Galop.

Dansk Automatspils bestyrelse betår af 3 personer fra Tipstjenestens administration.

14.2.1.2. Det Danske Klasselotteri A/S

Det kongelige Københavnske Klasselotteri fra 1753 blev i 1992 omlagt til aktieselskabet Det Danske Klasselotteri. Staten ejer hele selskabets aktiekapital, og omdannelsen til et selskab skete dels for at modernisere og effektivisere lotteriet, dels for efter en overgangsperiode at kunne afhænde en vis del af aktierne. Staten ejer dog fortsat hele aktiekapitalen.

Selskabets bestyrelse består af 6 medlemmer. Formanden og yderligere to medlemmer er repræsentanter for erhvervslivet, et medlem er ansat i Skatteministeriet, og to medlemmer er udpeget af medarbejderne.

14.2.2. Privatejede udbydere

De privatejede udbydere omfatter Vare- og Landbrugslotterierne, kasinoerne, udbydere af spil på spilleautomater og de velgørende organisationers lotterier og bankospil

Driften af kasinoer og spilleautomater sker med erhvervsmæssigt sigte, mens udbuddet af Vare- og Landbrugslotterierne og de velgørende organisationers lotterier og bankospil principielt sker med henblik på at skaffe midler til velgørende formål.

Vedrørende aktørerne på det danske spillemarkedet henvises i øvrigt til kapitel 8 om den gældende regulering af det nuværende spillemarkedet, særligt 8.2. (De traditionelle spil) og 8.3. (Andre spil).

14.2.3. Omsætningstal for 2000

Den samlede legale spilleomsætning i Danmark i 2000 udgjorde omkring 8,7 mia. kr. Heraf havde de statslige spilleselskaber en omsætning på godt 6,3 mia. kr. svarende til godt 70 pct. af den samlede spilleomsætning, jf. i øvrigt 8.2. De to statslige spilleselskaber står således for en væsentlig del af det samlede udbud af spil her i landet.

Med hensyn til de statslige spilleselskaber havde Tipstjenesten i 2000 en omsætning på 6.015 mill. kr. Dansk Tipstjeneste er således langt den største enkeltudbyder af spil i Danmark. Overskuddet til udlodning til velgørende formål var på ca. 1.400 mill. kr., og afgifterne til staten udgjorde ca. 1.100 mill. kr. Klasselotteriet havde i regnskabsåret 2000/2001 en omsætning på 283 mill. kr., og det samlede overskud til statskassen er estimeret til omkring 57 mill. kr. Ingen af de ovenfor omtalte privatejede udbydere af spil har en omsætning, der overstiger Klasselotteriets.

14.3. Arbejdsgruppens overvejelser

Arbejdsgruppen finder ikke anledning til at gå ind i mere specifikke overvejelser om organisatoriske forhold i relation til de privatejede udbydere af spil. Overvejelserne nedenfor er derfor i det væsentlige koncentreret om de statslige spilleselskaber.

14.3.1. Overvejelser med udgangspunkt i de statslige spilleselskaber

Det er arbejdsgruppens vurdering, at den eksisterende struktur med Dansk Tipstjeneste som den absolut største aktør på spilleområdet har haft væsentlig betydning for den opfattelse, der er den generelt fremherskende overfor legale spil i Danmark.

Som det fremgår af såvel kapitel 7 som af Fischer og Lorenz rapporten er der stor tillid og troværdighed knyttet til Tipstjenesten. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at dette forhold i væsentlig udstrækning kan tilskrives, at overskuddet fra Tipstjenestens spillevirksomhed stort set ubeskåret anvendes til folkelige, bredt accepterede formål. Hertil kommer, at overskudsmodtagerne er repræsenteret såvel i ejerkredsen som i selskabets bestyrelse og dermed medvirker til at skabe bred accept af selskabet og formentlig også af det statslige engagement i spilleområdet.

Som nævnt i kapitel 7 er det arbejdsgruppens opfattelse, at der blandt danske spillere fortsat vil være en præference for spil udbudt af danske virksomheder – i særdeleshed Tipstjenesten. Samme sted er det også anført, at uagtet at visse hindringer kan lægges i vejen for udenlandske selskabers udbud af spil i Danmark, så vil den største garant for fortsat stort udbud af spil i dansk regi være en hurtig og effektiv markedsføring af nye spil fra de danske aktørers side.

Det er i den forbindelse arbejdsgruppens umiddelbare vurdering, at den lidt tilfældige og fragmenterede opbygning af den danske spillestruktur kan vise sig at være en svaghed. Forskellene i organisationsform, formål og ejerstruktur kan føre til en uhensigtsmæssig opgavefordeling og til en svækkelse overfor eventuel udefra kommende konkurrence.

Den hastige udvikling indenfor den nye teknologi – i kombination med det netop omtalte behov for at være markedsførende eller hurtig til at følge op på ændringer i efterspørgslen efter spil – taler for at samle kræfterne mest muligt inden for landets grænser.

En samling af de statslige spilleselskaber i ét selskab vanskeliggøres af de forskellige ejerforhold og af den forskellige overskudsanvendelse. Hertil kommer, at en sådan sammenlægning næppe tjener noget særligt formål. Klasselotteriet, som kun ville udgøre en lille del i et samlet statsligt spilleselskab, har i de senere år fået vendt en negativ udvikling og har udvist betydelig fremgang i overskud og afkast til staten – en udvikling, der næppe ville være blevet realiseret, hvis spillet blot havde været en mindre del af en langt større virksomhed.

Derimod kunne der være grund til at overveje at etablere et overordnet “holdingselskab”, som kan varetage en række væsentlige fællesfunktioner for i hvert fald de statslige spilleområder – det være sig udvikling af og forskning i nye spilleformer, i sikkerhed, i ludomani samt markedsføring, IT-anvendelse m.v. Bestyrelserne for de eksisterende selskaber kunne derimod fortsat varetage alle øvrige opgaver i relation til de respektive selskaber.

14.3.2. Overvejelser med udgangspunkt i salg eller udlicitering

Overvejelser om salg eller udlicitering af de statslige spilleselskaber kan med fordel tage udgangspunkt i en beskrivelse af det britiske marked, som adskiller sig væsentligt fra de andre europæiske landes. Med undtagelse af væddemål på heste, som foranstaltes af det offentlige Horserace Totalisator Board, udbydes spil i Storbritannien af private foretagender.

Hertil kommer, at Storbritannien siden 1994 har haft et stort lotteri, the National Lottery, der har til formål at samle penge ind til velgørenhed. Retten til at drive lotteriet blev udbudt i licitation og vundet af konsortiet Camelot. The National Lottery, der er underlagt tilsyn af the National Lottery Commission, har verdens største spilleomsætning og ca. 20 pct. af det britiske spillemarked.

Uanset at omlægningen af Klasselotteriet i 1992 til et aktieselskab som beskrevet ovenfor i 14.2.1.2. skete til dels med henblik på efter en periode at kunne afhænde en del af selskabets aktier til private, er det arbejdsgruppens vurdering, at der her og nu hverken er behov for eller et politisk ønske om gennemføre en tilsvarende struktur med salg eller udlicitering i Danmark.

På baggrund af de foretagne analyser af den forventede udvikling i de kommende år på internetområdet (jf. ovenfor kapitel 7) og målsætningerne for spil i Danmark (jf. ovenfor kapitel 9) vurderer arbejdsgruppen, at så længe en national regulering af spillemarkedet ønskes opretholdt og er mulig, vil et statsligt engagement i de spil, som kan være grænseoverskridende, være en garanti mod, at spillene flyttes til udlandet med den følge, at såvel tilskud til velgørende formål som provenuet til statskassen vil blive reduceret.

Som påpeget i bl.a. kapitel 7, har den i Storbritannien valgte struktur haft nogle utilsigtede negative konsekvenser: Storbritannien har de seneste år fået problemer med afgiftsprovenuet fra de private bookmakere, fordi flere bookmakere, efter at have etableret en kundekreds på internettet m.v., har flyttet deres virksomhed uden for Storbritannien med henblik på at spare afgift.

Det kan dog på længere sigt blive relevant at tage muligheden for salg eller udlicitering op, hvis internettet eller andre forhold bevirker, at det ikke længere vil være muligt for Danmark og de øvrige medlemsstater i EU at opretholde en national regulering af spillemarkedet.

Arbejdsgruppen finder ikke, at det på nuværende tidspunkt er muligt at vurdere, om et eventuelt salg eller en udlicitering af Tipstjenesten og Klasselotteriet vil kunne indbringe det størst mulige provenu ved, at de to selskaber bliver afhændet som ét samlet selskab eller som to særskilte selskaber.

Klasselotteriets værdi for private investorer må antages i begge tilfælde at blive påvirket af, at selskabet alene må udbyde klasselotterier, der ikke er tidstypiske spil, og af, at spillet udbydes i konkurrence med andre udbydere af klasselotterier.

Det er arbejdsgruppens vurdering, at provenuet ved et salg eller licitation af såvel Tipstjenesten som Klasselotteriet i væsentlig grad vil afhænge af, hvor mange af selskabernes spil, der på dette tidspunkt er monopolspil, hvor mange og hvilke spiludbydere, der har adgang til markedet, om denne adgang sker på lige konkurrencevilkår, hvor høje afgifter spillene pålægges og hvor lang en licitationsperiode vil blive.

Endelig bemærker arbejdsgruppen, at salg eller udlicitering af Tipstjenesten næppe kan ske, uden at der samtidig tages stilling til, om den nuværende procedure for fordelingen af overskuddet fra spillene til velgørende og almennyttige formål vil kunne fortsætte uændret. Arbejdsgruppen finder imidlertid, at dette spørgsmål ligger uden for gruppens kommissorium.