13. Myndighedsstrukturen

Spillemyndigheden, som er blevet etableret fra 1. januar 2001 med henblik på at forestå opgaverne med regulering og kontrol af alle spilleautomater, er forudsat på et senere tidspunkt også at skulle varetage tilsvarende og nye opgaver i relation til det samlede spillemarked. Arbejdsgruppen finder, at flere forhold taler for, at en større spillemyndighed organiseres som en selvstændig – evt. brugerfinansieret – enhedsorganisation under Skatteministeriet.

Indhold:

13.1. Nuværende myndighedsstruktur
13.2. Sverige
13.3. Norge
13.4. Arbejdsgruppens overvejelser om Spillemyndighedens opgaver og organisation
      13.4.1. Opgaver
      13.4.2. Organisering og finansiering

13.1. Nuværende myndighedsstruktur

Regeringen traf i efteråret 1999 beslutning om at samle regulering, kontrol og afgifter vedrørende hele spilleområdet under Skatteministeriet. Beslutningen var en del af grundlaget for såvel fremsættelsen af lovforslaget om gevinstgivende spilleautomater, som nedsættelsen af nærværende arbejdsgruppe om spil. Reglerne i relation til spilleområdet henhører nu under 3 ministerier: Skatteministeriet, Erhvervsministeriet og Justitsministeriet.

Vedtagelsen af lov nr. 462 af 31. maj 2000 om gevinstgivende spilleautomater, der trådte i kraft 1. januar 2001, blev således første skridt henimod en samling af spilleområdet under Skatteministeriets resort.

Med vedtagelsen af loven blev det samtidig besluttet at etablere en egentlig spillemyndighed. Myndigheden skal i første omgang varetage opgaver med regulering og kontrol m.v. af spilleautomatmarkedet, men ifølge bemærkningerne til loven er det regeringens hensigt, at Spillemyndigheden på et senere tidspunkt skal varetage tilsvarende og eventuelt yderligere opgaver i relation til det øvrige spillemarked, når dette bliver endeligt samlet under Skatteministeriet. En samling af ekspertisen vedrørende al spil i en central myndighed vil efter regeringens opfattelse give en betydelig mere effektiv regulering og kontrol m.v. af området.

Denne nye spillemyndighed, der i første omgang skal udgøre den centrale ekspertise på spilleautomatområder, har et personale på 10 personer, medens personale ved told- og skatteregionerne – i alt 10 årsværk – skal varetage visse lokale opgaver for myndigheden.

Spillemyndigheden skal udstede tilladelser til opstilling og drift af spilleautomater og påse, at spil på spilleautomater udbydes i overensstemmelse med lovens bestemmelser, bestemmelser fastsat i henhold til loven og vilkårene for tilladelsen. Spillemyndigheden skal endvidere udarbejde en oversigt over alle personer og selskaber, der har fået en tilladelse, med oplysninger om opstillingssted, antal automater m.v. Denne liste er offentlig tilgængelig via Spillemyndighedernes hjemmeside på internettet. Klager over afgørelser truffet af Spillemyndigheden kan påklages til et spillenævn bestående af en repræsentant med kendskab til branchen, en repræsentant for Told- og Skattestyrelsen og en repræsentant for Skatteministeriets Departement. Departementets repræsentant er formand for nævnet.

Endelig skal Spillemyndigheden løbende holde sig orienteret om udviklingen på spilleautomatområdet og inden udgangen af 2003 aflevere en redegørelse til skatteministeren om markedet de første tre år. I redegørelsen, der skal danne grundlag for at vurdere behovet for ændringer af loven, skal Spillemyndigheden bl.a. vurdere, om kontrollen med spilleautomater bør forbedres, og om spil på automater med kontantgevinster har haft betydning for omfanget af ludomani.

En centralisering af regulering og kontrol med al spil skete allerede i Sverige i 1995 med oprettelsen af Lotteriinspektionen. I Norge blev pr. 1. januar 2001 ligeledes oprettet et centralt lotteritilsyn.

13.2. Sverige

1. januar 1995 trådte en ny spillelov (lotterilagen) i kraft i Sverige. Samtidig oprettedes Lotteriinspektionen (www.lotteriinsp.se). som i dag har ansvaret for tilsyn og kontrol med hele det svenske spillemarkede, herunder de store spilleselskaber som AB Svenska Spel og AB Trav og Galopp, rigslotterier, kasino- og automater i restauranter og bingohaller samt udlodninger fra den svenske stats præmieobligationer og bankernes gevinstopsparing. I fremtiden vil inspektionen også skulle kontrollere de svenske statskasinoer, hvoraf det første etableredes i Malmø i 2000.

Lotteriinspektionen ledes af en styrelse bestående af 6 personer, herunder en generaldirektør, der forestår den daglige ledelse. Lotteriinspektionen består i øjeblikket af 25 personer. Endvidere er der til Lotteriinspektionen knyttet et antal anonyme personer, der på honorarbasis udfører ad hoc opgaver med kontrol af spillevirksomhederne lokalt.

Lotteriinspektionens virksomhed er selvfinansieret, og budgettet er på ca. 29 mill. sv. kr. årligt.

Lotteriinspektionens hovedformål er at garantere en høj sikkerhed i spil og lotterier. Inspektionen skal endvidere medvirke til at nedbringe de sociale skadevirkninger, som spillevirksomhed kan medføre.

Lotteriinspektionens virksomhed er inddelt i tre områder:

• Tilladelser og typegodkendelser, der bl.a. omfatter tilladelser til at udbyde spil og godkendelser af lotterisedler samt kontrol af trækningsudstyr,
• Tilsyn og kontrol, der bl.a. omfatter tilsynet og kontrol med hele spillemarkedet, herunder ulovligt spil, hvor Inspektionen er aktiv gennem forelæggelser for og udtalelser til domstolene.
• Oplysning, dialog og rådgivning; Inspektionen har ansvaret for den offentlige oplysningsvirksomhed på området (informationsmøder og udgivelse af tidsskrifter), samt rådgivningen af regeringen og parlamentet.

Sammen med Finansdepartementet har Lotteriinspektionen endvidere ansvaret for det internationale samarbejde, som i løbet af de sidste 10 år har udviklet sig først og fremmest indenfor rammerne af GREF (Gaming Regulators European Forum), jf. også kapitel 7. Meget karakteristisk for det svenske engagement i GREF afholdes det næste møde i 2001 i Sverige med Inspektionen som vært.

Lotteriinspektionen har fulgt og siden i en rapport offentliggjort 20. september 1999 evalueret den prøveordning, som har givet tre svenske selskaber på markedet lov til for en periode af tre år at udbyde spil over internettet (Det statslige selskab AB Svenska Spel, AB Trav och Galopp samt A-lotterierne, der foranstaltes af Sveriges Socialdemokrati).

13.3. Norge

Den 23. november 2000 blev lovforslaget om oprettelsen af Lotteritilsynet samt et Lotterinævn med henblik på behandling af klager vedtaget af Stortinget i Norge. Loven trådte i kraft den 1. januar 2001.

Lovforslaget udgjorde oprindelig en del af et større forslag til en ny lotterilov af 11. juni 1999. Forslaget til en ny lotterilov blev imidlertid ikke vedtaget, da et flertal ønskede, at der blev foretaget yderligere undersøgelser. Til gengæld støttede et flertal i Stortinget umiddelbart oprettelsen af et lotteritilsyn, som der derfor efterfølgende blev fremsat selvstændigt forslag om.

Det nye Lotteritilsynet får det overordnede ansvar for tilsyn og kontrol med alle typer af spil. Udover de administrative og kontrolmæssige opgaver er det meningen, at Lotteritilsynet skal overvåge spillemarkedetets udvikling og i den forbindelse stå for den offentlige oplysningsvirksomhed, samt stimulere til ny forskning på spilleområdet. Tilsynet skal herudover tage initiativ til nødvendige ændringer af lotteriloven.

Lotteritilsynet vil bestå af ca. 35 heltidsansatte i den centrale administration. Hertil kommer stillingerne, som allerede i dag findes i de eksisterende kontrolinstitutioner i tilknytning til de statslige spil (Statskontrollen ved Norsk Tipping AS, Statens kontrolkomité ved Norsk Rikstoto og Statens inspektører ved baner med hestevæddeløb). Den egentlige kontrolvirksomhed i marken skal varetages af et selvstændigt korps af deltidsansatte inspektører. Lotteritilsynet vil ligesom den svenske Lotteriinspektion skulle finansiere sin virksomhed gennem opkrævning af gebyrer.

13.4. Arbejdsgruppens overvejelser om Spillemyndighedens opgaver og organisation

13.4.1. Opgaver

I overensstemmelse med anbefalingerne i kapitel 7 om forslag til en internetsstrategi anser arbejdsgruppen det for væsentligt, at Spillemyndigheden bliver tilført tilstrækkelige ressourcer til ikke alene at varetage de traditionelle administrative opgaver, men herudover også en række nye opgaver, som ikke tidligere er blevet varetaget på systematisk vis på spilleområdet. Fremtidens opgaver kan inddeles i fire opgavefelter:

13.4.1.1. Regulering, kontrol og tilsyn

Spillemyndighedens vigtigste opgave bør være at garantere en høj sikkerhed ved alle former for spil. Det traditionelle opgavefelt med udstedelse af tilladelser og kontrol med spiludbydere, godkendelse af lotterisedler og trækningsudstyr m.v., bør også fremover være Spillemyndighedens væsentligste opgave.

Spillemyndigheden vil i den forbindelse skulle registrere alle offentlige og private spiludbydere. Som noget nyt bliver der for internetspillevirksomhedernes vedkommende også behov for at certificere deres hjemmesider med link til myndighedens hjemmeside, jf. kapitel 7.

I forbindelse med kontrolvirksomheden lægges der stor vægt på, at Spillemyndigheden får kapacitet til at bistå politiet i efterforskningen af illegale spiludbydere. Det skal ses i sammenhæng med, at en vigtig målsætning med forslaget om en central spillemyndighed er at styrke statens kapacitet til at gribe hurtigt ind i tilfælde af overtrædelser af loven.

13.4.1.2. Overvågning af internettet

Overvågning af internettet er et helt nyt opgavefelt, der skal ses i lyset af anbefalingerne vedrørende internettet. Som gennemgangen i kapitel 7 viser, forudsætter en effektiv kontrol af betalingstransaktionerne en overvågning af det globale spillemarked på internettet, således at der hele tiden foreligger “sorte lister” over de illegale udenlandske spiludbyderes aktuelle adresser. De sorte lister er en forudsætning for, at PBS kan gennemføre en blokering af betalingstransaktioner til disse adresser.

PBS har i den forbindelse oplyst, jf. notits fra PBS vedlagt som bilag, at man er parat til at yde Spillemyndigheden bistand i forbindelse med udarbejdelsen af de sorte lister. PBS nævner særligt hjælp til sporingen af illegale spilleudbydere, som slører deres identitet ved f.eks. at skifte kortindløser.

13.4.1.3. Oplysning, dialog og rådgivning

Spillemyndigheden bør pålægges forskellige oplysningsopgaver i relation til spillerne. Arbejdsgruppen foreslår således, jf. kapitel 9, at spillerne f.eks. over internettet får adgang til oplysninger om de spil, som udbydes lovligt. Spillemyndigheden bør endvidere have til opgave at informere om risikoen for ludomani, med henblik på at begrænse de negative sociale virkninger heraf.

En aktiv oplysningsvirksomhed synes også vigtig, efterhånden som spil på internettet bliver almindeligt. Der er efter arbejdsgruppens opfattelse i vidt omfang usikkerhed hos spillerne om, hvilke regler og normer, der gælder på dette nye spillemarkedet. Der eksisterer derfor uden tvivl et behov for oplysning, som ikke alene vedrører spillernes manglende kendskab til lovgivningen, men også risikoen ved at spille i udlandet over internettet.

Et andet og nyt element i dette opgavefelt er dialog med markedet. Myndigheden skal føre en permanent dialog med branchens forskellige spiludbydere om mulighederne for at forbedre sikkerheden og beskyttelsen af forbrugerne. Indenfor rammerne af dette arbejde bør Spillemyndigheden også tage initiativ til en dialog med branchen for internetudbydere, jf. arbejdsgruppens anbefalinger i kapitel 7 vedrørende mulighederne for at kontrollere internettet. Målet skal være at tilskynde til en højere grad af selvregulering i branchen.

En vigtig del af Spillemyndighedens opgaver vil endelig være at følge udviklingen på området nøje, således at myndigheden får opbygget en betydelig viden på området med henblik på rådgivning af regeringen og Folketinget.

13.4.1.4. Internationalt myndighedsarbejde

Det fjerde og sidste opgavefelt angår det internationale myndighedssamarbejde. Dette bør efter arbejdsgruppens opfattelse prioriteres højt ikke mindst i lyset af truslerne fra det globale internet, jf. også arbejdsgruppens overvejelser i kapitel 7 om internettet. I denne forbindelse finder gruppen, at det vil være hensigtsmæssigt, at Spillemyndigheden aktivt deltager i det internationale myndighedssamarbejde, der har været under opbygning i de sidste 10 år i regi af GREF. International vidensdeling og gensidig administrativ bistand er nøgleordene for denne del af myndighedens virksomhed.

13.4.2. Organisering og finansiering

Opgaverne med regulering og kontrol af alle spilleautomater blev som nævnt fra 1. januar 2001 samlet i en ny spillemyndighed. Denne myndighed er etableret som en særlig enhed under Told- og Skattestyrelsen med særligt referat til told- og skattedirektøren. Spillemyndighedens afgørelser kan ankes til et spillenævn med en repræsentant for Skatteministeriets departement som formand.

Baggrunden for, at myndigheden ikke blev etableret som et kontor eller en afdeling i Told- og Skattestyrelsen var, at Spillemyndighedens opgaver er af en anden karakter end Told•Skat's opgaver i øvrigt med opkrævning og kontrol af skatter og afgifter.

Når Spillemyndigheden på den anden side ikke etableres som en selvstændig enhed eller styrelse under Skatteministeriet, skyldes det primært, at myndigheden har behov for lokal bistand i forbindelse med udstedelse af tilladelser og i forbindelse med kontrol af spillevirkomheder. Det er derfor oplagt at anvende personale ved de 29 told- og skatteregioner til dette arbejde. Herved kan kontrolbesøg i spillevirksomhederne tillige omfatte såvel afgiftsopkrævningen som kontrollen med spillene. Den svenske model, hvorefter der anvendes en gruppe anonyme kontrollanter, fandtes ikke at kunne overføres til Danmark.

Det fandtes endvidere ikke hensigtsmæssigt at oprette en selvstændig styrelse for så lille en myndighed som Spillemyndigheden, når omkostningerne ved etableringen af en selvstændig enhed tages i betragtning.

Fordelen ved, at hele opgaven løses af en myndighed, der har kontrol over ressourceanvendelsen og prioriteringen af opgaven, skal vejes op mod de hensyn, der taler for en selvstændig spillemyndighed.

De væsentligt udvidede arbejdsopgaver for Spillemyndigheden, som arbejdsgruppen har overvejet ovenfor, er i det store og hele opgaver, der ikke har nogen naturlig sammenhæng med de planlægnings- og driftsopgaver på told-, skatte- og afgiftsområdet, som Told- og Skattestyrelsen i øvrigt varetager. Dette kan tale for, at Spillemyndigheden får en mere selvstændig rolle. Samtidig opnås også en klarere adskillelse mellem den tilsynsførende og den afgiftsopkrævende myndighed, hvilket måske kan være gavnligt for accepten af Spillemyndigheden blandt både spillere og spiludbydere.

Arbejdsgruppen finder, at sidstnævnte forhold taler for, at det overvejes på sigt at organisere Spillemyndigheden i en selvstændig enhed under Skatteministeriet, hvilket også – med de nødvendige tilpasninger til danske forhold – svarer til den løsning, der er valgt i Sverige og Norge.

En selvstændig organisering af Spillemyndigheden medfører efter arbejdsgruppens opfattelse ikke nødvendigvis, at der ligeledes skal oprettes lokale afdelinger af myndigheden til varetagelse af opgaver vedrørende tilsyn og kontrol med spiludbyderne. Tværtimod vurderer arbejdsgruppen, at meget taler for, at tilsyns- og kontrolopgaverne udføres af told- og skatteregionerne eller eventuelt andre lokale myndigheder. Dette kan formentlig mest hensigtsmæssigt ske på den måde, at Spillemyndigheden indgår en kontrakt med Told•Skat eller evt. anden myndighed, der skal varetage tilsyns- og kontrolopgaverne. I kontrakten vil det i så fald være muligt at fastlægge arten og omfanget af arbejdet og den betaling, Spillemyndigheden skal yde herfor.

Omkostningerne til driften af den nuværende Spillemyndighed vil ifølge lov om gevinstgivende spilleautomater blive finansieret gennem brugerbetaling. Der opkræves således et gebyr på 750 kr. årligt pr. automat for tilladelse til opstilling. Udgiften til Statskontrollen, som fører tilsyn med Tipstjenesten og dens datterselskab, betales ligeledes af Tipstjenesten, ligesom udgifterne til de kommunale kontrollanter i spillekasinoerne betales af kasinoerne.

På denne baggrund peger arbejdsgruppen på den mulighed, at den skitserede spillemyndighed med ansvaret for det samlede spilområde også finansieres ved brugerbetaling. Arbejdsgruppen er i den forbindelse opmærksom på, at valget af afgiftsstruktur og -niveau kan have betydning for den brugerbetaling, det er muligt at fastsætte. Der henvises i denne forbindelse til kapitel 12 om afgifter.

Endelig er det arbejdsgruppens opfattelse, at klager over Spillemyndighedens afgørelser i overensstemmelse med sædvanlige regler i dansk forvaltning bør kunne indbringes for en højere administrativ myndighed. Arbejdsgruppen finder i den forbindelse, at det føromtalte ankenævn vil kunne udøve funktionen som administrativ klageinstans i forbindelse med, at alle afgørelser vedrørende regulering og kontrol af spil samles hos Spillemyndigheden. Arbejdsgruppen skønner dog, at det i den forbindelse vil være nødvendigt at udvide antallet af medlemmer i nævnet for at sikre den fornødne sagkundskab om forskellige brancheforhold. Samtidig kunne det overvejes at fastlægge, at nævnets formand skal være dommer.

Det er arbejdsgruppens vurdering, at afgifter af spil i alle tilfælde skal administreres og opkræves af Told•Skat på linje med de øvrige statslige skatter og afgifter. De afgiftspligtige udbydere af spil skal således registreres for betaling af afgift ved den told- og skatteregion, i hvis distrikt spiludbyderen geografisk er hjemmehørende. Med en lov om gevinstgivende spilleautomater blev etableret en central kontrolcomputer, som alle automater skal forbindes til. Computeren registrerer omsætning og gevinstudbetaling på den enkelte automat og anvendes som følge heraf både af Spillemyndigheden og Told•Skat. Ved en eventuel selvstændig organisering af Spillemyndigheden vil computeren kunne forblive hos Spillemyndigheden eller overflyttes til Told•Skat. Klager over Told•Skats afgørelser om betaling af afgift bør kunne indbringes for Landskatteretten svarende til de regler, der er gældende for øvrige skatter og afgifter.