7. National internetstrategi på spilleområdet

Den danske model for regulering af spillemarkedet, som baserer sig på en forudsætning om et nationalt afgrænset og kontrollerbart territorium, er ved at komme under pres fra det globale internet. Den monopolstilling, som de statslige spilleselskaber har i form af lovgivning og et stærkt udbygget distributionsapparat, er reelt blevet brudt ved internettets fremkomst. Spillemarkederne er begyndt at overlappe hinanden og danne omridset af et potentielt set globalt spillemarked. Med henblik på at inddæmme truslen fra de udenlandske spiludbydere, som ulovligt udbyder deres spil i Danmark, foreslås det, at staten sætter ind med en blokering af betalingstransaktioner til udenlandske udbydere. Samtidig bør der udbydes attraktive danske spil på internettet.

På længere sigt er der derfor gode muligheder for at forankre princippet om nationalt regulerede spillemarkeder i internationale aftaler.

Både USA samt hovedparten af de europæiske lande er modstandere af et globalt marked for spil.

Indhold:

7.1. Den danske model under pres
      7.1.1. Den fagre nye spilleverden
      7.1.2. Tre verdensdele – tre forskellige strategier
      7.1.3. Forbud i USA
      7.1.4. Reguleret liberalisering i Australien
      7.1.5. National regulering i Europa
      7.1.6. En internationalt synlig internetstrategi på spilleområdet
7.2. Forslag til en national internetstrategi på spilleområdet
      7.2.1. Blokering
      7.2.2. Danske internetspil
      7.2.3. Overvågning, oplysning og certificering
      7.2.4. Internationale forhandlinger

7.1. Den danske model under pres

7.1.1. Den fagre nye spilleverden

At spille over internettet giver isoleret betragtet mange fordele for spilleren som forbruger. Internettet giver for det første en let adgang til at spille. Gevinsterne vil for det andet med stor sandsynlighed blive højere, fordi spiludbyderne vil kunne spare det tidligere fordyrende distributionsled for til gengæld at hæve tilbagebetalingsprocenten. Internettet vil for det tredje udvide spilsortimentet med udviklingen af nye spil, der kun er mulige på internettet. Hvis internetspillemarkedet får lov til at udvikle sig uden indgreb fra statens side, vil danskerne for det fjerde med stor sandsynlighed opleve en langt højere grad af konkurrence på markedet, idet det danske marked vil forvandle sig fra være et statskontrolleret nationalt marked til at fungere som et frit internationalt marked.

Internettet indebærer imidlertid også farer for selvsamme forbruger. Som beskrevet i kapitel 6 opløser internettet grænsen mellem det private og det offentlige rum, idet det nærmeste spil populært sagt kun er et klik væk. Det betyder, at unge i langt højere grad end det i dag er tilfældet, vil komme inden for rækkevidde af spil. Hermed øges også risikoen for ludomani. Internettet gør det samtidig vanskeligere for forbrugeren at bedømme en spilleudbyders troværdighed. Risikoen for snyd er uden tvivl væsentlig større, når man spiller på internettet. Internettet forstærker således umiddelbart behovet for en stærk forbrugerbeskyttelse. En sådan beskyttelse kan imidlertid ikke garanteres på det globale spillemarked på internettet

Med internettets udbredelse som et af fremtidens vigtigste medier for handel med digitale varer og tjenesteydelser er det dog ikke kun hensynet til beskyttelsen af de danske forbrugere, som står på spil, men hele den danske model for reguleringen af spillemarkedet.

I et historisk perspektiv udgør forbrugerbeskyttelse sammen med kriminalitetsbekæmpelse og ønsket om at begrænse privat profit for i stedet at finansiere almenvelgørende formål med indtægterne fra spil de fire centrale målsætninger, som har været styrende for den danske lovgivning på området siden enevælden og om hvilke, der i dag tillige hersker en bred konsensus i Folketinget.

Målsætningerne opfyldes i dag gennem en struktur, hvor staten spiller den helt centrale rolle, idet den med sin regulering og kontrol ikke bare sørger for beskyttelse og bekæmpelse af kriminalitet, men tillige med spilleselskaber som Tipstjenesten og Klasselotteriet også sørger for, at overskuddet fra markedet kanaliseres til almenvelgørende formål. Ved siden af staten findes en række private udbydere, som på lige fod med staten enten udlodder overskuddet til almenvelgørende formål, eller som til gengæld for deres licenser og tilladelser betaler høje afgifter til statskassen.

Med internettet og dermed risikoen for en efterfølgende globalisering af det danske marked risikerer strukturen i den danske model med sin vægt på en høj grad af regulering at blive undermineret. Det vil sandsynligvis ske i takt med udviklingen af e-handel, jf. kapitel 6. Den danske model er med andre ord kommet under pres i en situation, hvor der hverken eksisterer internationale regler eller myndigheder, der på et globalt marked effektivt kan beskytte spilleren, sikre at overskuddet går til almenvelgørende formål i de enkelte lande o.s.v.

7.1.2. Tre verdensdele – tre forskellige strategier

På grund af internettet mærker Danmark i langt højere grad end det tidligere har været tilfældet til konsekvenserne af, at andre lande tillader deres spiludbydere at målrette deres virksomhed mod andre staters borgere. Internettet er katalysator for et sammenstød mellem den danske reguleringsmodel, som insisterer på et nationalt afgrænset marked, og reguleringsmodellerne i visse andre stater, som ser globaliseringen via internettet som en mulighed for den hjemlige spilindustri til at “eksportere” til resten af verdenen. Denne forskel kommer ikke overraskende især til udtryk i landenes forskellige holdninger til reguleringen af spil på internettet.

En sammenligning med de vestlige lande, som Danmark normalt måler sig med, viser, at det i princippet er muligt at følge tre forskellige strategier i spørgsmålet om reguleringen af internettet på spillemarkedet. Som idealtypiske eksempler har arbejdsgruppen sat fokus på tre kontinenter, henholdsvis USA, Australien og Europa.

7.1.3. Forbud i USA

”It is vital that we legislate to prevent the Internet from being used as an instrument of gambling and establish an effective mechanism – specifically tailored to this new medium – for enforcing that prohibition” (Senator Jon Kyl, US Senate, 19. november 1999).”

Som citatet fra senator Jon Kyl, en af de centrale politiske skikkelser på spilleområdet i USA, viser, så står forbudsstrategien i centrum for debatten i USA, hvor særligt kasinospil på internettet – oftest udbudt fra de caribiske øer, jf. kapitel 6, – er populære blandt amerikanerne. Samme konklusion nåede en kommission – nedsat af Kongressen og præsidenten – efter 2 års arbejde frem til i en omfattende rapport om spil i USA (“National Gambling Impact Study Commission Final Report”, 1999). I rapportens kapitel om internettet anbefalede kommissionen at opretholde forbudet mod internetspil i USA og forstærke kampen mod de ulovlige udbydere.

Som begrundelse for et forbud i USA er først og fremmest blevet anført de sociale omkostninger og ikke mindst frygten for at internettet bliver årsagen til en eksplosion i antallet af ludomaner. Internettets største fordele bliver i dette perspektiv til internettets største ulemper:

• Spillet kommer direkte ind i hjemmet.
• Omkostningerne ved at finde og gennemføre spillet er som udgangspunkt minimale.
• Den nye teknologi kan skabe individualiserede interaktive spil.
• Internettet vil endeligt bringe spil helt tæt ind på livet af unge, som gennem deres private computere kan få adgang til at spille.

Især udbredelsen af elektroniske kasinoer og spilleautomater på nettet – spiltyper, hvor ludomanirisikoen efter amerikansk erfaring er størst – forventes at ville give problemer.

I USA anses spil over internettet efter gældende ret for at være forbudt^[9]. Imidlertid er lovgivningens forbud ikke målrettet mod internettet. “The Wire Act” fra 1961 forbyder alene al spil via elektroniske kommunikationsmidler.

Det amerikanske Justitsministerium er af den opfattelse, at det nuværende forbud er tilstrækkeligt. Flere retssager er således allerede blevet vundet mod amerikanske borgere anklaget for at have medvirket til foranstaltning eller formidling af illegalt internetspil fra de caribiske stater.

Kritik af The Wire Act for ikke at være specielt rettet mod internettet er ikke desto mindre baggrunden for senator Jon Kyls fremsættelse i 1997 af “The Internet Gambling Prohibition Act” i Kongressen. Det såkaldte Kyl-forslag indeholder et specielt forbud mod internetspil og foreslår samtidig indførelse af særlige foranstaltninger til bekæmpelse af illegale internetudbydere. Som de væsentligste kan nævnes en forhøjelse af strafferammen, samt kravet om, at en internetudbyder skal kunne blokere for kommunikation mellem en illegal spiludbyder og amerikanske spillere, såfremt myndighederne anmoder internetudbyderen herom.

Uddrag fra senator Jon Kyls fremsættelsestale i Senatet:

“It prohibits any person engaged in a gambling business from using the Internet to place, receive, or otherwise make a bet or wager, or to send, receive, or invite information assisting in the placing of a bet or wager.........provides criminal penalties for violations, authorizes civil enforcement proceedings by Federal and State authorities, and establishes mechanisms for requiring Internet service providers to terminate or block access to material or activity that violates the prohibition (Kyl, november, US Senate; 1999).”

Kyl-forslaget blev d. 19. november 1999 vedtaget af senatet under titlen Senate Bill 692. I overensstemmelse med den amerikanske forfatning skulle forslaget herefter have været behandlet i repræsentanternes hus. Denne procedure blev imidlertid overflødiggjort ved fremsættelsen af et næsten enslydende forslag i repræsentanternes hus ved Bob Goodlatte allerede d. 21. oktober 1999. Efter behandling i forskellige komiteer kom det til en første afstemning d. 17. juni 2000. Forslaget blev støttet af et flertal, men blev ikke vedtaget, da det ikke opnåede et flertal på de krævede 2/3 af stemmerne. Forhandlingerne om at stoppe internetspil fortsætter nu i repræsentanternes hus på baggrund af et nyt, men lignende forslag – “Comprehensive Internet Gambling Prohibition Act of 2000” – fremsat af medlemmet Conyers.^[10]

Arbejdsgruppen mener, at et forbud efter amerikansk forbillede hverken er en realistisk eller en ønskelig strategi i Danmark. Som beskrevet i forrige kapitel er spil allerede en fast del af vores hverdag og i takt med, at internettet bliver et de af vigtigste kommunikations- og underholdningsmedier i det danske samfund, synes det unaturligt at forbyde spil på internettet.

Selvom internettet som et hypereffektivt distributionsmedie ganske givet vil øge omfanget og eksponeringen af spil i samfundet og dermed også risikoen for ludomani hos danskere, så er det arbejdsgruppens opfattelse, at den teknologiske udvikling i kølvandet på internettet også vil give mulighed for at udvikle effektive beskyttelsesforanstaltninger.

Med internetteknologien bliver det muligt at gennemføre en effektiv overvågning af spilforbruget for de enkelte spillere. Det vil også blive muligt at indføre obligatoriske pauser. De nye tekniske muligheder er i virkeligheden mangfoldige med internetteknologien. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at den nye teknologi under de rette forudsætninger vil kunne styrke forebyggelsen af ludomani i en grad, som ikke har været mulig med de traditionelle spillemedier^[11]. Ludomanihensynet, som spiller en afgørende rolle i den amerikanske debat, taler således snarere for regulerede spil på internettet.

Som eksempel på, hvor der er reguleret adgang til at udbyde spil på internettet, har arbejdsgruppen fokuseret på Australien, hvor en række delstater i dag allerede har givet eller forventes at give tilladelse til private udbydere.

7.1.4. Reguleret liberalisering i Australien

Australien må i dag betragtes som det førende land, for så vidt angår udviklingen og udbud af spil over internettet. I dag udbydes der spil over internettet fra ca. 14 selskaber med licens i 6 forskellige delstater (Northern Territories, North West Territories, ACT, Tasmania, Victoria og Queensland ). Antallet af selskaber forventes at stige i løbet af de næste år, når de resterende delstater og territorier i Australien får gennemført den nødvendige lovgivning.

I føderationen Australien er reguleringen af spil et delstatsanliggende. På føderalt niveau har man således alene vedtaget et udkast til en model for reguleringen af spil over internettet (The Draft Regulatory Control Model), som delstaterne kan vælge at følge i udformningen af deres regulering.

Delstaternes regulering af spillemarkedet i Australien er særligt karakteriseret derved, at den ikke forhindrer de private spilleselskaber i at udbyde spil til andre borgere. Der er således ikke alene tale om et liberaliseret marked, hvor selskaber frit kan søge om licens hos myndighederne i den række af delstater eller territorier, som har lovgivningen på plads. Det er også et åbent marked, som satser på at eksportere til resten af verdenen.

Et eksempel på disse nye globalt orienterede selskabstyper er Centrebet, som er etableret i Alice Springs, Northern Territories. Selskabet blev grundlagt i 1992 af en lokal bookmaker. I 1996 fik Centrebet så sin første hjemmeside for allerede i 1997 at lancere en dansk webside. I løbet af 1998 lancerede Centrebet sider på norsk, svensk og finsk. Centrebet har i høj grad målrettet sin virksomhed efter det skandinaviske marked, fordi adgangen til og brugen af internet er så udbredt i befolkningen (cirka 20 % af Centrebets omsætning stammer fra skandinaviske kunder).

I overensstemmelse med sin globale markedsstrategi har Centrebet i dag over 30.000 faste klienter fra omkring 80 lande^[12]. Centrebets udviklingsdirektør, Mr. Michael Miller regner med, at den fremtidige vækst vil komme fra udenlandske markeder.

“In terms of geography we expect to recruit somewhere between three per cent and five per cent of our future new clients from within Australia and the remaining 95 per cent to 97 per cent from offshore” (Netbets – A review of on-line gambling in Australia, Senate Select Committee on Information Technologies, 2000, s. 17).

Centrebet har været en succes. Faktisk er den nu blandt de fem største internetsider overhovedet i verden med mellem 20.000 og 100.000 hits per dag. I 1997 beløb dets omsætning over internettet sig til 50 procent af den samlede australske e-handel (“Netbets – A review of online gambling in Australia”, Senate Select Committee on Information Technologies, 2000). Spil over internettet må på den baggrund betegnes som en vigtig og voksende internetindustri i Australien.

Den australske model med en reguleret liberalisering af markedet for spil over internettet har uden tvivl en række fordele for både den australske forbruger og den australske økonomi. De australske udbydere med licens tilbyder velregulerede spil. Hertil kommer, at “internet-spilindustrien” – ligesom andre internetbaserede virksomheder – er en vækstindustri og har potentialet til at generere stigende eksportindtægter til Australien^[13].

Australien i strid med sig selv

I spørgsmålet om internetspil kan man i Australien for tiden iagttage en konflikt mellem det føderale regeringsniveau og de enkelte delstatsregeringer. Den føderale regering er bekymret for, at internettet allerede er årsagen til en eksplosion af nye tilfælde af ludomani, og regeringschefen John Howard, som tidligere har argumenteret for et forbud mod internetspil, har derfor fornylig gennemført et moratorium for udstedelsen af tilladelser til nye internetspil i mindst et år.

De australske delstater anser desuden en høj grad af regulering for at være et værdifuldt markedsføringsredskab for også udenlandske internetspilleselskaber, som af den grund vil vælge at placere sig i Australien med henblik på at udbyde spil globalt.

Efter arbejdsgruppens opfattelse kan Australien med rette beskrives som en førernation i forhold til udviklingen af internationale internetspil indenfor rammerne af et reguleret privat marked. Imidlertid er det også arbejdsgruppens opfattelse, at den australske model ikke er bæredygtig på længere sigt. Modellen risikerer at komme under pres både indefra af spilleselskaberne og udefra af det internationale samfund.

Den australske model kan ikke garantere, at internetselskaberne + gaming forbliver i landet i stedet for at søge mod mindre regulerede markeder. Det kan således blive overordentligt vanskeligt at opretholde en høj regulering og beskatning på grund af risikoen for, at selskaberne i tilfælde af utilfredshed etablerer sig et andet sted. Australien risikerer på længere sigt en regulerings- og afgiftsflugt fra selskaber, som i dag er etableret i Australien.

Udviklingen i Storbritanniens bookmakerbranche er et godt eksempel på denne risiko. I Storbritannien betragtes bookmakerbranchen – i modsætning til de øvrige europæiske lande – som almindelig erhvervsvirksomhed og har derfor i modsætning til de velgørende lotterier haft fri adgang til at indgå væddemål over internettet.

Men selv den meget lave afgift på mellem 6,75 og 9 procent på væddemål har imidlertid ikke forhindret en række bookmakere i at etablere sig udenfor Storbritannien, efter først at have opbygget et trofast klientel og et godt renommé. Fra skatteparadiser som kanaløerne og Gibraltar udbyder de i dag over internettet således stadig spil til englænderne. Som en konsekvens heraf har regeringen været under stærkt pres fra de hjemlige bookmakere om at sænke afgiften yderligere, alternativt helt at fjerne den^[14].

Eksemplet viser, at der er en velbegrundet risiko for, at staten på længere sigt ikke vil kunne opretholde en høj beskatning og garantere sine borgere en høj grad af beskyttelse på et liberaliseret og globalt marked. Af hensyn til at tiltrække/holde på virksomhederne vil den have et stærkt incitament til at sænke afgifterne til et minimum og lempe tilsvarende på eventuelle omkostningskrævende reguleringskrav.

I det internationale samfund kan man samtidig iagttage klare tegn på, at der blandt toneangivende stater som USA og flertallet af de europæiske lande, jf. også det senere afsnit 7.1.5, er ved at blive formuleret en klar norm om, at det er uacceptabelt, at stater ikke forhindrer nationale spilleselskaber i at udbyde spil til andre landes borgere, medmindre der foreligger særlige aftaler herom. De australske delstater, som med deres politik medvirker til at bryde andre landes lovgivning^[15], risikerer at fremstå som pirater i det internationale samfund. Denne risiko vil blive stadig mere aktuel i takt med at spil i løbet af de næste år sandsynligvis vil finde vej til den udenrigspolitiske dagsorden i både USA og Europa. Arbejdsgruppen forventer således, at spil – på grund af internettet – vil gå fra alene at være et emne i indenrigspolitikken til som noget nyt også at blive et emne i udenrigspolitikken.

I USA er denne proces allerede fremskreden. I den tidligere nævnte The National Gambling Impact Study Commission Final Report fra 1999 er en af anbefalingerne, at den amerikanske regering i sin udenrigspolitik tager initiativ til at presse andre lande til ikke at huse spilleselskaber, som tjener penge på amerikanske spillere. Det tidligere nævnte aktuelle Kyl-lovforslag vedrørende et direkte forbud mod internetspil indeholder et lignende krav.

Det mest markante tegn på, at spil er ved at blive til et emne i den amerikanske udenrigspolitik finder man dog i et nyt lovforslag om forbud mod brugen af betalingskort og andre betalingsformer i banksektoren til betaling af spil over internet (“Internet Gambling Funding Prohibition Act”)^[16].

Uddrag af “Internet Gambling Funding Prohibition Act”

Sec. 4. Internet Gambling In Or Through Foreign Jurisdictions

a) In General – it is the sense of the Congress that, in deliberations between the United States Government and any other country on money laundering, corruption, and crime issues, the United States Government should encourage the enactment and enforcement of laws in such country to prevent Internet gambling and the use of the financial payment and transfer systems to facilitate Internet gambling.

b) United States Votes In International Financial Institutions – The Secretary of the Treasury shall instruct the United States Executive Directors of each international financial institution (as defined in section 1701 (c) of the International Financial Institutions Act) to oppose any loan, disbursement, or other utilization of resources by the international financial institution, other than to address basic human needs, for any country that the Secretary of the Treasury determines
(1) permits a high level of participation in, and the use of the financial payment and transfer systems to facilitate, Internet gambling by United States citizens and residents; and
(2) is not effectively implementing measures to limit participation in, and the use of the financial payment and transfer systems to facilitate, Internet gambling by United States citizens and residents.
c)Denial Of Access To The Payment System - In case of any country with respect to which Secretary of the Treasury has made a determination under subsection (b), the Secretary and the Board of Governors of the Ferderal Reserve System shall take such action as the Secretary and Chairman of the Board, after joint consultation, determine to be appropriate to limit or preclude access to the United States payment system by financial institutions that are chartered by, or organized under the laws of, such country or have their principal places of business within such country.
d)Report Required - The Secretary of the Treasury shall submit an annual report to the Congress on the deliberations between the United States and other countries on issues relating to Internet gambling.

Forslaget blev fremsat i Repræsentanternes Hus d. 10 maj 2000 og må anses for at være et af de mest vidtgående politiske initiativer hidtil i kampen mod de ulovlige internetspiludbyderne. Forslaget indeholder dels et krav om, at regeringen sætter internetspil på dagsordenen i de internationale forhandlinger om emner som hvidvaskning og korruption, men bemyndiger også den amerikanske finansminister til at iværksætte strafsanktioner overfor lande, som i forbindelse med spil over internettet ikke effektivt forhindrer pengeoverførsler fra og til amerikanske spillere gennem banker og andre betalingsformer som kreditkort. Der peges i forslaget specifikt på muligheden for at nægte bestemte landes banker adgang til det amerikanske pengesystem.

Forslaget var i marts 2001 endnu til udvalgsbehandling i Repræsentanternes Hus.

7.1.5. National regulering i Europa

Det store flertal af de europæiske lande har givet eller forventes at give tilladelse til spil over internettet i overensstemmelse med en politik, der tillader regulerede (og oftest statsligt kontrollerede) spil, der kun henvender sig til landets egne borgere. Den europæiske enighed er bl.a. kommet til udtryk i forbindelse med retssagerne ved EF-domstolen, jf. kapitel 5, hvor landenes regeringer i de hidtidige retssager har indgivet indlæg til fordel for en bevarelse af staternes ret til at selv at fastlægge reglerne på spillemarkedet.

Som markant undtagelse giver Storbritannien sine bookmakere uhindret adgang til at målrette deres virksomhed mod andre lande som f.eks. Danmark. Som tidligere nævnt er årsagen, at bookmakeren historisk set ikke er blevet betragtet som en spiludbyder, men som udøver af almindelige erhvervsvirksomhed. Bookmakerne bliver derfor ikke reguleret som spil. På selve det spillepolitiske område er der dog ikke tvivl om, at Storbritannien støtter princippet om nationalt regulerede markeder. The Gaming Board for Great Britain deltager således også aktivt i møderne i de europæiske spillemyndigheders samarbejdsforum GREF (Gaming Regulators European Forum). GREF (www.gref.net) har fungeret som forum for debat og vidensudveksling i 10 år.

Tipstjenestens monopol udfordres fra London

          - Telegram fra Ritzau – 07.12.2000.

“Dansk Tipstjenestes monopol på sportsspil i Danmark bliver nu for alvor udfordret på internet. I starten af januar åbner firmaet Bet24 for bookmakingspil på internet. Firmaet har adresse i London, men initiativet er rent dansk. Bag Bet24 står tidligere markedschef i Dansk Tipstjeneste, Holger Kristiansen. Manden designede Tipstjenestens bookmakingspil Oddset, der havde premiere i 1994.

– Rent forretningsmæssigt er det det rigtige tidspunkt at starte bookmaking på internet. Folk er ved at være modne til betaling over nettet, forklarer Holger Kristiansen til TIPS-bladet fredag. Holger Kristiansen forlod Dansk Tipstjeneste for et år siden og startede fodbold-sitet Bold.dk. Her har han nu trukket sig ud af den daglige ledelse, er flyttet til London og i gang med at færdigetablere Bet24, der ud over ham selv får to ansatte.”

Som en af sine mest betydelige handlinger udarbejdede GREF i 1998 på sit møde i Helsinki et etisk kodeks, som klart lagde normerne fast for de europæiske staters fremtidige adfærd i forhold til internettet. Som et af de vigtigste punkter indeholder kodekset en retningslinie, som siger, at eventuelle internetspil udelukkende bør henvende sig til landets egne borgere, og at de alternativt kun må udbydes til borgere i lande med hvem, der er indgået særlige internationale aftaler (kodekset er vedlagt som bilag til rapporten). Kodekset har ikke nogen folkeretslig værdi, men er ikke desto mindre et markant udtryk for de europæiske landes enighed om normerne for reguleringen af spil på internettet.

7.1.6. En internationalt synlig internetstrategi på spilleområdet

Som nævnt i begyndelsen af kapitlet støder også landenes forskellige spillepolitikker sammen i takt med, at spillemarkederne begynder at overlappe hinanden på grund af internettet.

Efter arbejdsgruppens opfattelse er der tale om konflikter mellem stater, som bedst løses gennem forhandlinger om et fælles sæt spilleregler i f.eks. OECD eller WTO.

I lyset af den europæisk-amerikanske enighed om, at spillemarkedet bør reguleres nationalt, bedømmer arbejdsgruppen udviklingen af en international konsensus omkring princippet om nationalt afgrænsede markeder som værende realistisk.

Arbejdsgruppen skal derfor anbefale, at Danmark udvikler en internationalt synlig internetstrategi på spilleområdet med henblik på dels at fremme etableringen af et fælles normsæt i det internationale samfund, og dels at inddæmme den globalisering af det danske marked, som allerede har fundet sted og som indenfor en kortere årrække uden tvivl vil tage fart, hvis ikke staten griber ind overfor de ulovlige udenlandske udbydere på internettet.

Internettet har placeret staten på en pinebænk for så vidt angår dens muligheder for at håndhæve de strafbelagte forbud mod at udbyde spil i Danmark uden tilladelse. Internettet har medført, at det territorium, hvor spillelovgivningens forbud skal håndhæves, potentielt set er blevet globalt. For kan en handling siges at have virkning i Danmark, så falder denne indenfor dansk jurisdiktionskompetence, jf. kapitel 11 om strafansvar. Problemet er, at det strafbelagte forbud som regel ikke vil kunne håndhæves overfor udbydere, som er etableret i udlandet. Staten vil altså ikke med truslen om straf mod illegalt udbud af spil være i stand til at kontrollere spillemarkedet på internettet.

Arbejdsgruppen har i erkendelse heraf undersøgt muligheden for at udvikle alternative kontrolmidler. Til grund for undersøgelsen er der taget udgangspunkt i en betragtning om, at de drastisk faldende transaktionsomkostninger ved salg og markedsføring over internettet er en af de vigtigste årsager til, at det danske marked i stigende grad risikerer at blive mål for f.eks. australske spilleselskabers markedsføring og salg, jf. også kapitel 6.

Et middel til i hvert fald på kort sigt at inddæmme den stigende globalisering af spillemarkedet kan for statens vedkommende bestå i atter at øge transaktionsomkostningerne for de udenlandske udbydere, der i dag uden problemer tilbyder spil til danskere over internettet.

På baggrund af ovenstående betragtning præsenteres i næste afsnit forslaget til en internetstrategi med fire elementer:

7.2. Forslag til en national internetstrategi på spilleområdet

7.2.1. Blokering

Indledningsvis kan der peges på at staten i visse tilfælde pålægger private en særlig tilsynspligt. Som et eksempel kan der peges på bekendtgørelse nr. 991 af 6. november 2000 om informations- og indholdstjenester med integreret taksering (tidligere service 900-tjenester), der er udstedt i medfør af lov nr. 418 af 31. maj 2000 om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet. Bekendtgørelsen pålægger udbyderne af telenet eller informationstjenester en særlig tilsynsforpligtelse i forhold til viderefordelingen af overtakserede abonnementsnumre (de såkaldte service 900 numre) til udbydere af informations- eller indholdstjenester. Telenetudbyderen skal blandt andet påse, at spil ikke udbydes over de overtakserede service 900 numre. Tilsynspligten omfatter også en pligt til at fratage allerede viderefordelte numre i tilfælde af, at lovens bestemmelser overtrædes.

Arbejdsgruppen har overvejet muligheden af at gennemføre en lignende tilsynspligt i forhold til spil på internettet. I givet fald kunne den gøres gældende overfor de danske internetudbydere, som giver adgang til de ulovlige spillehjemmesider på internettet.

Uddrag fra Forskningsministeriets bekendtgørelse om informations- og indholdstjenester med integreret taksering (tidligere service 900-tjenester).

Tilsyn

§ 14.Pligten til at påse, at regler fastsat i medfør af § 28, stk. 1 i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (§§ 4-11 og § 13, stk. 1, nr. 2, stk. 2 og 4) overholdes, påhviler i medfør af lovens § 28, stk. 2 og 3, den udbyder af telenet eller teletjenester, som har videretildelt den involverede udbyder af informations- eller indholdstjenester det overtakserede abonnentnummer.

Stk. 2. Udbydelse af telenet eller teletjenester skal i medfør af den i stk. 1 nævnte bestemmelse afvise at videretildele en udbyder af informations- eller indholdstjenester et nummer eller fratage denne et allerede videretildelt nummer, hvis udbyderen af informations- eller indholdstjenesten ikke inden for en af teleudbyderen fastsat kort frist godtgør, at bestemmelserne udstedt i medfør af lovens § 28, stk. 1, fremover vil blive overholdt, eller hvis der gentagne gange sker overtrædelser af reglerne.

7.2.1.1. Digitale forbrydelser

Det internationale samfund befinder sig i et vadested i spørgsmålet om regulering af internettet. Emnet regulering debatteres i alle de store internationale fora som led i bestræbelserne på at udvikle en konsensus omkring principperne for en regulering af internettet, som af de fleste eksperter vurderes til nødvendigvis at basere sig på internationalt eller globalt anerkendte principper^[17]. En af de centrale problemstillinger er bekæmpelsen af de såkaldte digitale forbrydelser, dvs. traditionelle forbrydelser, som udøves via internettet – og som netop derfor begås uden større risiko for at blive opdaget.

En liste over kendte digitale forbrydelser ville i Danmark omfatte:

• Brud på ophavsretten (piratkopier)
• Børneporno
• Kreditkortsvindel
• Spam (uønskede henvendelser)
• Spionage (hackere)
• Viruser.

Arbejdsgruppen anbefaler, at illegalt udbud og formidling af spil føjes til listen over digitale forbrydelser i Danmark.

Listen over digitale forbrydelser er med få variationer en international liste, som bliver brugt som udgangspunkt i en debat om, hvorvidt internettet vil forvandle sig til en lovløs zone, hvis der ikke kommer en eller anden form for regulering. I fokus for denne internationale debat står forholdet mellem regulering og selvregulering på internettet. Tilhængere af regulering overvejer i særlig grad muligheden for at filtrere internetkommunikationen med henblik på at blokere for ulovlig kommunikation^[18].

7.2.1.2. Hvordan blokerer man kommunikation på internettet?

Teknisk set kan der skelnes mellem to blokeringsteknikker:

• “Application-level” blokering,
• “Packet-level” blokering

Application-level blokering sker ved hjælp af en såkaldt “proxy-server”, som giver mulighed for at sammenligne kundernes anmodninger om internet kommunikation med en liste over adresser (URL’s) på hjemmesider, som bryder den danske lovgivning. Hvis en adresse på en hjemmeside figurerer på listen afvises kundens anmodning.

Fransk domstol tvinger Yahoo til at blokere for franskmænds adgang til auktionshjemmeside med nazistiske materialer.

I en afgørelse mandag d. 20. november 2000 ved en domstol i Paris, blev den amerikanske internetvirksomhed Yahoo Inc. pålagt inden 3 måneder teknisk at sætte sig i stand til at blokere for franske borgeres adgang til Yahoo's auktionshjemmeside på internettet. Baggrunden er, at en anti-racistisk og nazistisk studentergruppe i begyndelsen af år 2000 stævnede amerikanske Yahoo Inc., som også er etableret i Frankrig, med påstand om, at internetvirksomheden overtrådte den franske lovgivning ved at give franske borgere adgang til en auktionshjemmeside, hvor man også kan købe og sælge nazistiske materialer. Afgørelsen, som sandsynligvis vil blive appelleret til en højere domstol, anses af eksperter i internetjura for at være epokegørende, fordi den udvider grænserne for, hvornår den nationale lovgivning skal håndhæves på internettet. I den konkrete sag beordrer den franske dommer Yahoo til gennem blokering at efterkomme det franske forbud mod salg af nazistisk materialer uanset, at computere, indhold og firma befinder sig i USA. Dommeren vurderer – efter at have hørt flere eksperter – at en blokering fra Yahoos side kan blive op til 90 procent effektiv. Yahoo's datterselskab i Frankrig følger allerede den franske lovgivgivning og tillader ikke salg af nazistiske materialer på dets hjemmeside.

Packet-level blokering sker ved hjælp af en såkaldt “router”. Informationer over internettet bliver kommunikeret i små pakker, dvs. informationen bliver splittet op i en masse små dele, som finder hver deres (den hurtigste) vej til modtageren. Denne teknik er også forklaringen på, hvorfor internetkommunikation er så effektiv. Routeren er lavet til at behandle disse pakker. Den undersøger hver pakkes Internet Protokol adresse (modtagerens adresse) og sender den videre i retning af den relevante udgangsport. Blokering foregår her ved at routeren bliver omprogrammeret til ikke kun at checke modtagerens adresse, men også afsenderadressen, der sædvanligvis også er indeholdt i pakken. Routeren vil derefter uden problemer kunne sammenligne denne adresse med en liste over adresser på illegale spilsites med henblik på at blokere for pakkens videresendelse.

Ved siden af de ovennævnte blokeringsteknikker kan nævnes muligheden for at filtrere ved hjælp af særlig software programmer på brugerniveau, dvs. i den enkelte computer i det private hjem eller i det offentlige bibliotek installeres filtreringsprogrammer (som f.eks. programmet Net Nanny).

Hvem står bag internettet?

De forskellige aktører bag opbygningen af internettets struktur kan opdeles i:
1) Netværksoperatører, som stiller den overordnede kommunikationsinfrastruktur til rådighed (f.eks. telefonnettet, bredbånd eller satelitter m.v.).
2) Internetudbyder eller Access provider, som sælger adgangen til internettet.
3) Hosts, der udlejer plads på en server til kunder.
4) Content provider, der tilvejebringer den information, der er tilgængelig via www og som tilbyder serviceydelser som e-mail, søgemaskiner m.v.

7.2.1.3. Hvorfor anses blokering generelt ikke for at være effektiv?

Blokering har en række mangler og indebærer visse samfundsøkonomiske omkostninger:

• Teknisk set er det muligt at omgå blokering – både fra brugerside og fra udbyderside. Dette kræver dog en vis ekspertise.
• Blokering kan omgås ved at gøre brug af udenlandske internetudbydere. En virkelig effektiv blokering forudsætter derfor også et internationalt samarbejde.
• Det er ikke klart, hvor store omkostningerne i form af forsinkelser i kommunikationsstrømmen og udgifter til teknisk udstyr vil være ved indførelsen af blokeringsteknikken. Spørgsmålet er også: Hvem skal bære disse omkostninger?
• Blokering kan blive opfattet som censur, idet der er en vis risiko for at blokeringen rammer helt lovlige www-hjemmesider.

En del af disse kritikpunkter, som generelt fremføres mod blokering af kommunikation på internettet, synes dog mindre relevante på spilleområdet:

• Målet er ikke at blokere for tusinder af e-mails med illegalt indhold. Målet er at blokere for kommunikationen til et relativt lille antal illegale spillehjemmesider (ca. 10 hjemmesider skønnes i dag at være målrettet mod det danske marked, jf. Fischer og Lorenz udredning). {}Hvorfor er internettet så vanskeligt at kontrollere?
• Teknologien bag internettet er oprindeligt udviklet til brug for militærkommunikation i situationer, hvor det kunne forudses, at store dele af kommunikationsnetværket blev sat ud af spillet ved fjendtlige angreb. Grundideen var at sikre, at informationer altid når frem til bestemmelsesstedet selv om dele af netværket er ude af drift. Princippet for informationsflowet i internettet kan forsimplet beskrives således: Hvis der ikke er forbindelse et sted på nettet, så vil informationerne automatisk flyde til bestemmelsesstedet ad andre veje end den direkte vej. Dette princip for informationsflowet på internettet betyder, at ethvert forsøg på at dæmme op for bestemte informationer på nettet er meget sårbart overfor blot små huller i indsatsen (Uddrag af notits til arbejdsgruppen fra Forskningsministeriet af 7. juni 2000)
•  
• Ved at blokere for egentlige spillehjemmesider er det usandsynligt, at man samtidig risikerer at fjerne adgangen til materiale eller andre sites, som ikke er forbudte.
• – Selvom blokering kan omgås gennem enten spiludbyderen (der orienterer sine klienter direkte om adresseskift over e-mailen) eller spilleren, som bruger en internetudbyder i udlandet, så kan blokering af visse hjemmesider være tilstrækkelig omkostningsskabende til at afholde de fleste danskere fra at søge hjemmesiden. Denne effekt vil blive forstærket, hvis danskeren samtidig får let adgang til attraktive danske internetspil, jf. afsnit 7.2.2.

7.2.1.4. Udenlandske erfaringer med blokering

Arbejdsgruppen kender ikke til tilfælde, hvor blokering i dag er bragt til anvendelse af moderne demokratiske samfund som led i bekæmpelsen af ulovligt udbud af spil. I USA er muligheden dog sat højt på dagsordenen i debatten om bekæmpelsen af illegalt internetspil.

Den nationale spilkommissions rapport National Gambling Impact Study Commission Report (1999) har vurderet, at blokering samlet set er for omkostningsfuld en metode for det amerikanske samfund:

“Holding ISPs responsible for information passed through their routers raises technical concerns. Most of the 6.500 ISPs within the United States are local providers. Installing hardware that monitors information would be too costly for most operators and could lead to a dramatic slowdown in the general transmission of information on the Internet as well as the possibility of failures within the system. Likewise, filtering devices may rule out legally posted Web sites, including those with helpful information on where to receive treatment for problem or pathological gambling” (Internet gambling, 1999).”

Internet og børneporno i Australien

I Australien har senatet vedtaget en ændring af kommunikationslovgivningen, hvorefter blokering af kommunikationen til bestemte adresser bliver en pligt for internetudbydere, så snart myndighederne notificerer dem om adresserne på ulovlige hjemmesider. Lovforslaget er særligt begrundet i ønsket om at beskytte børn og antages ikke at kunne anvendes i forhold til illegale spil.

Senate passes Internet Content Legislation
The amended bill establishes a complaints-based legal regime, using existing systems and methods of classifying content, administered by the Australian Broadcasting Authority (ABA),
to regulate the carriage of content over the Internet;
ensures, that Internet service providers (ISPs) are not, in the first instance, liable for material carried on their service, but that primary responsibility for such material lies with the creator of the material;

• ensures that, once notified of the existence of illegal or highly offensive material on their service, ISPs have a responsibility to remove or block access to such material;
  
  
• ensures that, in the case of overseas-hosted material, ISPs develop a Code of Practice which sets out the “reasonable steps” (including “technical and commercial feasibility”) that an ISP will take to block access to

illegal or highly offensive overseas-hosted material

• provides that the ABA, rather than the service provider, will be the first point of contact for complaints about Internet content;
• establishes a community/industry body to monitor online material, to
• provide advice about the complaints mechanism, to provide community education and information and to operate a public complaints “hotline” to receive information from the public about offensive material and to pass on this information to the ABA and to relevant law enforcement agencies in Australia or overseas (Ministry for Communications, Information Technology and the Arts)
  
  

I det tidligere nævnte Kyl-lovforslag om forbud mod internetspil spiller blokering imidlertid en central rolle. Kyl-forslaget indeholder dog ikke en generel tilsynspligt svarende til den, som efter den tidligere nævnte bekendtgørelse udstedt i medfør af lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet pålægges udbyderne af telenet eller teletjenester i Danmark på service 900 området. Internetudbyderen har alene en strafbelagtpligt til at blokere for adgangen til bestemte adresser, hvis denne selv bliver bekendt med ulovligheder eller af myndighederne bliver notificeret om, at sådanne aktiviteter finder sted. I Australien er en sådan notifikationsmodel blevet indført ved lov med henblik på at fjerne hjemmesider med børneporno.

7.2.1.5. Blokering hæver transaktionsomkostningerne

I en samlet vurdering lægger arbejdsgruppen vægt på, at der internationalt er enighed om, at internetblokering hæver transaktionsomkostningerne for udbydere af ulovligt spil over internettet og således ud fra et ønske om netop at hæve transaktionsomkostningerne isoleret set må anses for at være et velegnet instrument til bekæmpelse af illegale internetspil. Risikoen for at blive blokeret vil gøre det både mere usikkert og betydeligt vanskeligere og dyrere at markedsføre spil målrettet til danskere over internettet.

I et større samfundspolitisk perspektiv er arbejdsgruppen imidlertid af den opfattelse, at det er tvivlsomt, om en pligt til at overvåge og blokere for kommunikation til ulovlige spillehjemmesider på nuværende tidspunkt kan anses for at være et politisk acceptabelt instrument.

7.2.1.6. Blokering og den danske IT-politik

Et forslag, som pålægger internetudbydere omkostninger og dermed i sidste ende risikerer at gøre det dyrere for kunderne at bruge internettet, vil være i modstrid med den danske IT-politik om at fremme den danske e-handel:

“Regeringens IT-politiske hovedlinie har, siden etableringen af en egentlig IT-politik tilbage i 1994, været at fremme brugen af IT og netværkssamfundet. Grundideen er, at det globale netværkssamfund og den nye økonomi er den ramme, hvori den danske velfærdsstat skal overleve og udvikle sig. En politik, som søger at afskærme Danmark fra den internationale udvikling vil hurtigt bringe den danske velfærdsstat ud på et sidespor. I stedet har regeringens IT-politik fokuseret på, at Danmark skal gå foran i udviklingen af netværkssamfundet gennem bl.a. digital offentlig døgnservice, opbygning af et højt IT-kompetenceniveau i befolkningen og nem og billig adgang til netværkssamfundets teknologier for alle befolkningsgrupper “(Forskningsministeriet, 7. juni 2000).

Den danske IT-politiske holdning er udtryk for en generel holdning i hele EU. På Det Europæiske Råds topmøde i Lissabon d. 23. – 24. marts 2000 fremsatte de europæiske ledere den målsætning, at Europa om 10 år skulle være verdens mest konkurrencedygtige og dynamiske økonomi. De europæiske regeringer var i den sammenhæng enige om, at en væsentlig forudsætning for denne målsætning er en voksende e-handel.

7.2.1.7. Blokering og dansk retspolitik

Spørgsmålet om, hvorvidt spillelovgivningen bør pålægge internetudbyderne en generel pligt til at overvåge med henblik på evt. at blokere for internetkommunikationen, kan ikke besvares uden overvejelser om, hvordan staten bekæmper andre typer af digitale forbrydelser. Spørgsmålet om blokering af illegalt spil på internettet bør efter arbejdsgruppens opfattelse også besvares i lyset af den generelle retspolitiske debat om bekæmpelse af digitale forbrydelser.

Arbejdsgruppen har i den forbindelse valgt at tage udgangspunkt i Justitsministeriets udvalg om økonomisk kriminalitet og datakriminalitet. Udvalget, som blev nedsat den 21. oktober 1997, skulle fremkomme med forslag om ændringer i straffeloven, der tager højde for den udvikling, som de ændrede økonomiske kriminalitetsmønstre og den moderne teknologi fører til, herunder også ændringer af retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden i lyset af de nye telekommunikationsformer. Udvalget afgav to delbetænkninger, hvoraf den sidste behandlede bekæmpelsen af børnepornografi på internettet (Delbetænkning II, nr. 1377, 1999).

Arbejdsgruppen noterer sig, at muligheden for at indføre en særlig tilsynspligt med henblik på at blokere for f.eks. ulovlige e-mails med børnepornografisk indhold ikke indgik i overvejelserne.

Et flertal anbefalede – som det mest indgribende af alle forslag – at stille som krav til internetudbyderne, at de opbevarer logooplysningerne om e-mail i et bestemt tidsrum (op til 6 måneder)^[19].

Arbejdsgruppen vurderer på den baggrund, at det ville være ude af proportioner i forhold til internetudbydere at stille krav om en generel pligt til at overvåge internetkommunikationen med henblik på at blokere for kommunikationen til ulovlige spillehjemmsider. I sammenligning med illegalt salg og udbredelse af børnepornografi er ulovligt udbud af spil en mindre alvorlig forbrydelse.

Selvregulering skaber tillid

Handel bygger på tillidsrelationer mellem køber og sælger. På internettet, hvor der hele tiden må indgås ansigtsløse forpligtelser over lang afstand, er behovet for at opretholde et højt tillidsniveau i særlig grad afgørende for e-handlens muligheder for at blomstre. Den stigende anvendelse af certificering er udtryk for at erhvervslivet, eventuelt i samarbejde med myndighederne, etablerer særlige tillidsskabende foranstaltninger som et certifikat. Senest har Foreningen af Statsautoriserede Revisorer i foråret 2000 netop uddannet 30 revisorer til at kunne checke om e-butikken respekterer gængse forbrugerbeskyttelsesregler og datasikkerhed. De 30 revisorers nye speciale vil føre til, at revisorbranchen i løbet af få måneder vil tilbyde e-handelsvirksomheder, at de kan blive certificerede og reklamere med et webtrust-segl som tegn på, at de har passeret nåleøjet.

Arbejdsgruppen indskærper imidlertid, at en dansk host har pligt til at fjerne ulovlige spillehjemmesider på serveren, hvis denne har viden om siden, eller hvis denne notificeres herom af myndighederne, jf. også om hostens ansvar i kapitel 11 om strafansvar.

En sådan retstilstand lægger op til, at de danske hosts indfører en høj grad af selvregulering. En selvregulering baseret på klare etiske kodeks vil samtidig være det bedste grundlag for et frivilligt samarbejde med myndighederne.^[20]

Get2nets ønske om at rense ud blandt dets hjemmesider har hidtil været det mest markante eksempel på selvregulering i den danske branche. Get2net meddelte i foråret 2000, at det ville rense ud blandt dets ca. 300.000 danske kunder som brugte Get2net som host. For fremtiden skal det f.eks. ikke være muligt at have hjemmesider med kvindeundertrykkende porno. Get2net har efterfølgende sat en såkaldt “crawler” til at gennemgå alle kundernes hjemmesider.

Det er arbejdsgruppens opfattelse at heller ikke kommercielle internetudbydere i længden vil kunne nøjes med at være rene informationsformidlere som i dag. Markedet på internettet kan ikke klare sig i et reguleringstomt rum, men har brug for en eller anden form for regulering, der er i stand til at sikre den fornødne tillid til mediet hos brugerne. Internetudbyderne vil af den grund efter arbejdsgruppens opfattelse være presset til i fremtiden at udarbejde klare etiske retningslinier og investere i de tekniske muligheder for at udøve en form for selvcensur af de informationer, som oplagres og formidles videre på deres servere og routere.

7.2.1.8. Kontrol med betalingsleddet

Afgørende for mulighederne for at udbyde internetspil er en sikker pengeoverførsel. Betalingsleddet kan også betegnes som de ulovlige spiludbyderes achillesscene. Skatteministeriet har således gode erfaringer med at henvende sig til de danske banker med det formål at lukke bankonti, som tilhører udenlandske udbydere, der ulovligt udbyder bookmakerspil og tipning.

Den seneste bankaktion fra Skatteministeriets side går tilbage til begyndelsen af 1998 og involverede en bankkonto, som tilhørte den australske spiludbyder Centrebet. I henvendelsen til banken anførte Skatteministeriet med henvisning til tips- og lottolovens § 10, stk. 1, at det er ulovligt at formidle deltagelse i udenlandske væddemål, og at ved formidling forstås bl.a., når en bank her i landet modtager beløb, som skal indsættes på en udenlandsk spillevirksomheds konto her i landet eller i udlandet, når banken er eller burde være klar over, at der var tale om indsatser i udenlandske væddemål.

Henvendelsen resulterede i, at den danske bank umiddelbart efter frivilligt lukkede kontoen. Det er Skatteministeriets opfattelse, at den enlige henvendelse forplantede sig til resten af bankvæsenet, og at udenlandske spilleselskaber siden hen ikke har haft mulighed for at oprette danske konti.

7.2.1.9. Amerikanske overvejelser om betalingsformidlerens ansvar

Siden 1999 har muligheden for at stoppe betalingsstrømmen til de illegale spiludbydere på internettet været et varmt emne i den amerikanske debat om håndhævelsen af forbuddet mod internetspil i USA. I 1999 anbefalede den amerikanske spilkommission “The National Gambling Impact Study Commission” at gøre kreditkortgæld uinddrivelig, hvis den stammede fra spil over internettet.

Kommissionens anbefaling var inspireret af en række tilfælde, hvor amerikanske spillere havde nægtet at betale spillegæld til de banker, der havde udstedt kreditkortene, der var blevet brugt til at spille med over internettet. I de følgende retssager havde de amerikanske spillere med held hævdet, at gælden var uinddrivelig, da bankerne havde medvirket til foranstaltning af ulovligt spil. Efterfølgende havde bankerne strammet reglerne for brugen af kreditkort.

Uddrag fra The National Gambling Impact Study Commission Report:

“In at least two cases, individuals have named credit card companies and their banks in lawsuits for permitting them to use their credit cards for illegal Internet gambling. The first in a California state court, stemmed from a bank's attempt to collect a §70.000 debt, incurred through gambling, on 12 credit cards. The resulting countersuit sought to prevent credit card companies from “permitting their credit cards from being used or accepted on Web sites, that accept illegal bets from residents of the State of California. A similar federal court case in Wisconsin contends that credit card companies and banks have “aided and abetted” illegal gambling and therefore should not be able to collect what are illegal gambling debts.”

I foråret 2000 blev rapportens anbefalinger fulgt op af et nyt lovforslag med titlen “Internet Gambling Funding Prohibition Act – To prevent the use of certain bank instruments for Internet gambling, and for other purposes”. Forslaget, som betegnes som det mest lovende forsøg på at dæmme op for illegale internetspil, kriminaliserer brugen af kreditkort, elektronisk betaling, checks eller enhver anden form for finansiel overførsel i forbindelse med betaling for deltagelse i spil over internettet.

Forslaget, som er blevet godt modtaget i Kongressen og den amerikanske offentlighed, er i øjeblikket til behandling i Repræsentanternes Hus. Hvis forslaget bliver vedtaget, vil det lægge et stort pres på den amerikanske banksektor og kortorganisationerne, der kan blive tvunget til at sikre sig en større kontrol med kundernes brug af f.eks. kredit- og betalingskort.

Uddrag fra Internet Funding Prohibition Act

– Sec. 3. Prohibition Gambling On Acceptance Of Any Bank Instrument For Internet Gambling.
a) IN GENERAL – No person engaged in a gambling business may knowingly accept, in connection with the participation of another person in Internet gambling –

1. credit, or the proceeds of credit, extended to or on behalf of such other person (including credit extended through the use of a credit card);
2. an electronic fund transfer or funds transmitted by or through a money transmitting business, or the proceeds of an electronic fund transfer or money transmitting service, from or behalf of the other person
3. any check, draft, or similar instrument which is drawn by or on behalf of the other person and is drawn on or payable through any financial institution; or
4. the proceeds of any other form of financial transaction as the Secretary may prescribe by regulation which involves a financial institution as a payer or financial intermediary on behalf of or for the benefit of the other person.

7.2.1.10. Blokering af betalingen med betalingskort

Inspireret af den amerikanske politiske debat på spilleområdet har arbejdsgruppen undersøgt, hvorvidt det allerede i dag er teknisk muligt for finanssektoren i Danmark at blokere danskeres kortbetaling til ulovlige udenlandske spiludbydere på internettet.

Betydningen af dette spørgsmål skal ses i lyset af, at kortbetaling i dag er den altovervejende betalingsform på spillemarkedet på internettet. Forklaringen herpå er, at det er det eneste globale koncept for betalingsformidling i relation til forbrugere, jf. beskrivelsen af e-betalingsformer i Fischer og Lorenz udredningen, der er vedlagt som bilag. For spiludbydere gælder det endvidere om at finde betalingsløsninger, som passer til som oftest hurtige spil.

Med henblik på at få en ekspertvurdering har arbejdsgruppen haft kontakt med Pengeinstitutternes BetalingsSystemer (PBS), som i dag på vegne af de danske banker behandler alle betalingskorttransaktioner, som foretages med danske kort fra VISA, MasterCard og Eurocard^[21].

Hvem er PBS?

Med PBS er bankerne – hvilket er enestående i en international sammenhæng – gået sammen om på et forretningsmæssigt grundlag at udvikle og drive en fælles infrastruktur. PBS fungerer således i dag på kortområdet som deres centrale processor, dvs. som den, der autoriserer og clearer betalingen mellem kortindløseren og bank.
Læs mere om PBS på www.pbs.dk

7.2.1.11. Selvregulering i kortorganisationerne

PBS har overfor arbejdsgruppen oplyst, at en vis selvregulering allerede finder sted hos kortorganisationerne VISA, MasterCard og Eurocard på spilleområdet. Efter at have tabt penge på useriøse spiludbydere på internettet forbyder selskaberne i dag banker at indgå indløsningsaftaler med spiludbydere, der ikke har nogen licens eller tilladelse i det land, hvori de er etableret. Kortorganisationernes nye politik udelukker på den anden side ikke aftaler med spiludbydere, der har en licens eller en tilladelse i etableringslandet. Det betyder, at f.eks., spilleselskabet Centrebet, der har en tilladelse fra regeringen i Northern Territories i Australien, fortsat vil kunne udbyde sine spil målrettet mod danskere via internettet og samtidig modtage betalingen via kortorganisationernes betalingssystem.

7.2.1.12. Tekniske muligheder for at blokere

PBS oplyser endvidere, at VISA, MasterCard og Eurocard indenfor et år vil stille som krav, at enhver forespørgelse, der tilgår PBS i Danmark med henblik på godkendelse af betaling, ledsages af en kode, som oplyser om, hvorvidt betalingsmodtageren er en virksomhed, der er på internettet (Merchant Category Code (MCC)).

En særlig MCC-kode er udviklet for spilleselskaber på internettet, den såkaldte MCC-kode 7995. MCC-Koden tildeles af kortindløseren, dvs. kundens bank, i forbindelse med at der indgås en indløsningsaftale med betalingsmodtageren, dvs. internetspilleudbyderen.

MCC-Koden vil for VISAs og Eurocards vedkommende supplere de oplysninger, der allerede i dag følger med enhver transaktion, dvs. kortnummer, forretningens navn og hjemland, samt hvilken branche firmaet tilhører. For Mastercards vedkommende vil disse oplysninger dog ikke altid følge koden. Mastercard lader det på nuværende tidspunkt være op til kortindløseren at afgøre, hvor mange oplysninger, der er behov for at inkludere i autorisationsforespørgelsen til PBS.^[22]

Visa's krav til kortindløsere

Special provisions for Online Gambling Merchants:

An Acquirer must ensure that:

• An Online Gambling Merchant complies with all Visa International Operating Regulations pertaining to Electronic Commerce Transactions.
• Each Online Gambling Merchant has a valid license or other appropriate authority to operate its website under the local law of its Country of Domicile.
• A transaction completed by an Online Gambling Merchant is identified with both:
• • Merchant Category Code 7995, even when gambling services are not the Merchant's primary business
  • The Quasi-Cash/Online Gambling Transaction indicator in the Authorization and Clearing messages.

PBS vurderer, at det ved hjælp af MCC-Koderne, som er beregnet til at styrke kortselskabernes kapacitet til risikostyring, også vil være teknisk muligt at blokere for betalingstransaktionen til kendte udenlandske spiludbydere, der ulovligt udbyder spil målrettet mod Danmark. En sådan blokering forudsætter alene, at myndighederne notificerer PBS om, at en bestemt udenlandsk spiludbyder bryder dansk lovgivning.

PBS vil være i stand til at hjælpe myndighederne i efterforskningen i forhold til at identificere de ulovlige spiludbydere, herunder opspore dem, som skifter kortindløser og dermed forretningsnummer med det formål at skjule deres identitet. PBS vil også kunne orientere myndighederne, når der dukker nye spiludbydere op på internettet.

En blokering via PBS må på nuværende tidspunkt efter arbejdgruppens opfattelse betragtes som effektiv i betragtning af, at VISA, Eurocard og MasterCard dominerer det danske kortmarked. 93 pct. af alle udstedte kort i Danmark kommer således enten fra VISA, Eurocard eller MasterCard, dvs. kort, som alle behandles af PBS (PBS er tillige udsteder af Eurocard). Nedenstående lagkage udarbejdet af PBS til arbejdsgruppen viser fordelingen af udstedte kort for december 1999:

Kort fra Diners, som har 7 % af markedet, bliver hverken udstedt af danske banker eller PBS. Betalingstransaktionerne behandles tillige i udlandet. Et tilsvarende krav om at blokere for transaktioner i forbindelse med ulovlige spil vil dog kunne gøres gældende overfor Diners, for så vidt Diners er etableret i Danmark^[23].

7.2.1.13. Et eksempel på en blokering i praksis af en transaktion i VISA-systemet

I praksis gennemføres en betaling over internettet ved, at spilleren oplyser sit kortnummer til spiludbyderen (jf. fase 1 i nedenstående boks), der herefter kontakter den bank, med hvem denne har indgået en kortindløsningsaftale (jf. fase 2). Kortindløseren undersøger om betalingen kan accepteres i henhold til den indgåede aftale. Herefter kontakter kortindløseren VISA (fase 3), som sørger for at autorisationsforespørgelsen bliver formidlet videre til kortudstederen i Danmark (fase 4). Forespørgselen vil i Danmark blive behandlet af PBS, som klarer alle forespørgsler på vegne af de danske banker. PBS er med andre ord den eneste ind- og udgangsport for VISA. Det er i denne fase, at PBS har mulighed for at nægte godkendelse af betaling til bestemte internetfirmaer. PBS identificerer i første omgang betalingsmodtageren som et udenlandske internetspilselskab ved hjælp af MCC-koden, som altid følger med autorisationsforespørgelsen. Herefter sammenligner PBS firmaets navn og adresse med myndighedernes “sorte liste”. Er der tale om et spilleselskab, der ikke lovligt udbyder spil i Danmark, nægter PBS at godkende betalingen, hvilket betyder, at den illegale udbyder ikke kan modtage den danske spillers indskud.

Eksempel på en blokering i praksis af en transaktion i VISA-systemet

Fase 1: Kortindehaver->betalingsmodtager
En dansk kortindehaver betaler sit indskud over internettet med sit VISA/Dankort. Betalingsmodtageren, f.eks. et australsk spilleselskab, igangsætter betalingsproceduren.

Fase 2: Betalingsmodtager->indløser
Betalingsmodtageren, dvs. spiludbyderen, skal sikre sig, at den indløser (oftest en bank), han har VISA indløsningsaftale med, vil indløse betalingen, dvs. at indløseren vil afregne danskerens betaling. Betalingen sendes derfor til autorisation hos VISA-indløseren, som i dette tilfælde sandsynligvis er en service provider eller bankens IT-center i Australien. Hos indløseren valideres betalingen i henhold til aftalerne mellem betalingsmodtageren og indløseren.

Fase 3: Indløser->processing center
Hvis alt er i orden mellem betalingsmodtager og indløser, skal indløseren sikre sig, at kortudsteder vil stå inde for betalingen på kortindehavers vegne. Da der er tale om et udenlandsk kort, videresender den australske indløser autorisationsforespørgelsen til VISAs processing center i London.

Fase 4: Processing center->kortudsteder/-serviceprovider
VISAs processing center i London identificerer kortudstederen på grundlag af kortnummer-oplysninger i autorisationsforespørgelsen. Forespørgelsen rutes videre til kortudsteders processing center. PBS er serviceprovider for VISA/Dankort udstederne i Danmark, så PBS modtager, behandler og besvarer autorisationsforespørgelsen. Figurerer betalingsmodtageren på listen over spiludbydere, der ulovligt udbyder spil, afviser PBS at godkende betalingen. Denne meddelelse sendes nu tilbage til betalingsmodtageren via VISA, London og den australske bank, som fungerer som indløser. Som en konsekvens af blokeringen vil den australske spiludbyder ikke kunne modtage den danske spillers indskud.

7.2.1.14. Fremtidens marked for behandling af kortbetalinger

En højere grad af konkurrence på det danske marked for behandling af betalingstranksationer vil sandsynligvis være konsekvensen af den af bankerne anbefalede ophævelse af § 20 i lov nr. 414 af 31. maj 2000 om visse betalingsmidler. Lovens § 20 forhindrer i dag bankerne i at opkræve et gebyr i forbindelse med administrationen af kortbetaling. Det er Finansrådets vurdering, at med en ophævelse af lovens § 20 vil man også se en konkurrence på et marked, hvor bankerne på grund af forbuddet mod gebyrer ikke hidtil har set en økonomisk interesse i at konkurrere. (“Fremtidens kortmarked: Pengeinstitutternes udspil for fremtidens betalingskortmarked”, Finansrådet, 2000). Spørgsmålet er, om det også vil være muligt at gennemføre en blokering af kortbetalinger til udenlandske udbydere af ulovlige spil på et marked med flere selskaber i åben konkurrence.

Finansrådet har i ovennævnte udspil om fremtidens betalingskortmarked anført, at processing-funktionen er mest effektiv, når den udføres centralt på grund af stordriftsfordele. Det forventes således, at bankerne med stor sandsynlighed fortsat vil anvende PBS til at varetage processingfunktionen, dvs. autorisationen og efterfølgende clearing af betalingskorttransaktioner.

Arbejdsgruppen understreger dog, at et effektivt blokeringssystem ikke er afhængig af PBS's monopolstilling, idet et forbud i spillelovgivningen mod formidling af betaling til ulovlige udenlandske spiludbydere jf. kapitlet om strafansvar, vil være rettet mod alle de banker, pengeinstitutter og kortselskaber, som udsteder betalingskort i Danmark.

Forbuddets generelle karakter i forhold til kortudstederne i Danmark betyder endvidere, at det ikke er afgørende om service provideren er etableret i Danmark eller ej for så vidt kortudstederen er det. Som en konsekvens heraf vil en dansk bank, som udsteder kort, der bliver behandlet udenfor Danmark, fortsat have pligt til at sørge for at den udenlandske service provider efter notifikation fra myndighederne blokerer for betalinger fra danskere til illegale udenlandske udbydere.

Det er arbejdsgruppens vurdering, at banksektoren også i fremtiden vil være villig til at samarbejde tæt med myndighederne omkring håndhævelsen af det danske forbud mod udbud af spil uden tilladelse. Spillelovgivningens krav om overvågning og blokering af visse transaktioner vil således blive et nyt markedsvilkår, som hele branchen – både banker, kortorganisationer og service providerne – vil indrette sig efter i fremtiden.

7.2.1.15. Kan blokeringen omgås?

Konsulentfirmaet Fischer og Lorenz, som har bistået arbejdsgruppen med beskrivelser af markedets udvikling, mener ikke, at det vil være muligt at opretholde et effektivt blokeringssystem på længere sigt. Fischer og Lorenz peger i deres udredning på tre omgåelsesmuligheder (jf. side 16 i Fischer og Lorenz udredningen).

Som den første mulighed peger Fischer og Lorenz på, at reglerne for kortindløsning er blevet liberaliseret af kortselskaberne. Liberaliseringen betyder, at alle forretninger, der opererer i mere end to lande i Europa, frit kan vælge hvilket selskab, der skal indløse deres internationale kortbetalinger. Disse forretninger er derfor ikke som hidtil bundet til de nationale indløsere og kan derfor let omgå den danske blokering.

Arbejdsgruppen skal hertil anføre, at et blokeringssystem, som beskrevet i dette kapitel, ikke knytter sig til kortindløseren, men til kortudstederen og dermed autorisationsprocessen, som den er beskrevet i afsnit 7.2.1.13. Autorisationsforespørgselen skal stadig for de mest populære korts vedkommende til Danmark. Den danske kortudsteder vil i øvrigt altid kunne drages til ansvar, selvom service provideren, som behandler kortene på vegne af kortudstederen befinder sig i udlandet.

Som den anden mulighed anfører Fischer og Lorenz, at der eksisterer muligheder for at skjule, hvem betalingen går til ved f.eks. at bruge en betalingsservice som f.eks. InterSafe Global LLC, som umiddelbart gøre den endelige modtager usynlig. Herudover er det også muligt at sløre sin identitet for en kortere periode ved at skifte kortindløser regelmæssigt.

Hertil skal arbejdsgruppen bemærke, at den efter samtaler med PBS er af den opfattelse, at der er gode muligheder for at spore den rigtige identitet bag betalingsmodtageren, jf. også notits fra PBS vedlagt som bilag. Det anses således ikke for muligt at skjule sin egentlige identitet som spiludbyder på internettet i længere tid. Det må derudover anses for at være ret omkostningskrævende at skifte kortindløser regelmæssigt.

Som den tredje mulighed peger Fischer og Lorenz på den teknologiske udvikling og udsigten til, at der vil komme betalingsløsninger, der kun er beregnet på internettet og som ikke involverer bankerne. F.eks. vil selskabet Webcard (www.webcard.as) snart være klar med en ren elektronisk betalingsform, der svarer til at betale med et danmøntkort eller et telefonkort.

Arbejdsgruppen erkender, at den teknologiske udvikling er i fuld gang med at frembringe nye former for elektroniske betalinger, som ikke nødvendigvis forudsætter kommunikation til danske betalingsformidlere og som dermed efter alt at dømme kan omgå et dansk blokeringssystem som her beskrevet. Nye betalingsformer specielt designet til internettet forventes imidlertid først at finde udbredelse på længere sigt i sammenhæng med, at e-handelsmarkedet for de almindelige forbrugere vokser. Det anses endeligt for usandsynligt, at de nye betalingsformer specielt designet til internettet ikke vil blive gjort til genstand for kontrol og regulering fra staternes side. Allerede risikoen for hvidvaskning af sorte penge taler herfor. I den forbindelse vil det kunne overvejes at indføre et internationalt forbud mod at bruge disse betalingsformer i forhold til internetspil.

7.2.1.16. Arbejdsgruppen anbefaler en blokering af visse betalingskorttransaktioner

Udslagsgivende for arbejdsgruppens overvejelser om blokering af visse kortbetalinger har været oplysningerne om, at kortorganisationerne allerede i forvejen gennemfører en intern overvågning af alle transaktioner og dermed i forvejen har den nødvendige tekniske kapacitet. I modsætning til internetudbyderne vil man ikke påføre service providerne eller bankerne nævneværdige omkostninger med et krav om overvågning af alle transaktioner med henblik på at blokere for betalinger til ulovlige spilleudbydere. Muligheden er således allerede til stede i branchen.

Arbejdsgruppen lægger vægt på, at en blokering vil gøre det betydeligt vanskeligere for de udenlandske spiludbydere at udbyde deres spil direkte til danskere via internettet. Risikoen for en blokering af spillernes kreditkortbetalinger vil med stor sandsynlighed blive opfattet som en væsentlig omkostning for udbyderne. Det danske marked vil af den grund blive mindre interessant.

Arbejdsgruppen ser også muligheden for i samarbejde med bankerne at blokere for visse betalingstransaktioner som en chance for at spille rollen som foregangsland med henblik på at sætte en dynamisk international proces i gang, som indebærer, at flere lande stiller som krav til bankerne om, at de blokerer for betalingstransaktioner til ulovlige spiludbydere. En situation, hvor stadig flere lande stiller samme krav til bankerne, vil sandsynligvis føre til et pres på selve kortorganisationerne om på globalt plan at nægte spiludbydere – som ikke holder sig indenfor landets grænser – adgangen til at bruge deres betalingskort.

Arbejdsgruppen skal således anbefale, at en ny spillelovgivning pålægger kortudstederne at blokere for betaling med betalingskort over internettet, når modtageren er en af myndighederne identificeret udenlandsk udbyder af ulovlige spil, jf. også kapitlet om strafansvar.

7.2.2. Danske internetspil

Det må betragtes som en anden vigtig forudsætning for at bevare et nationalt reguleret marked at de danske spillere også fastholdes på det danske marked i kraft af et udbud af regulerede danske spil på internettet. Denne anbefaling skal også ses i lyset af den usikkerhed, der på længere sigt består i forhold til muligheden for at blokere betalingen til de ulovlige spillehjemmesider.

Arbejdgruppen tillægger i den sammenhæng de statskontrollerede selskabers – Klasselotteriet (www.klasselotteriet.dk) og Tipstjenestens (www.tips.dk) – muligheder for at gå foran i lanceringen af internetspil stor betydning^[24].

Klasselotteriet har i februar 2000 som det første statslige spilselskab lanceret sit lotteri på internettet. Spilleren kan nu bestille sit lod direkte over internettet. Herudover giver hjemmesiden også mulighed for at man kan tilmelde betalingen direkte til PBS.

Tipstjenesten har overfor arbejdsgruppen oplyst, at der er iværksat et pilotprojekt på internettet, hvor formentlig 1000 personer indbydes til at deltage i spillet “Den Lange” på Oddset. Projektet løber af stablen i indeværende år. Efter pilotprojektet er det planen at gennemføre en fuldstændig implementering af alle Tipstjenestens spil på nettet. Tidshorisonten vil formentlig være inden for et år efter et positivt forløb af pilotprojektet. Tipstjenesten har endvidere oplyst, at den deltager i forskellige arbejdsgrupper omkring udnyttelsen af WAP-teknologien (for en nærmere beskrivelse af teknologien henvises til Fischer og Lorenz udredningen), ligesom der er blevet opført et nyt, avanceret virtuelt tv-studie i Tipstjenestens lokaler, som vil kunne bruges i forbindelse med digitale tv-produktioner. Selvom Tipstjenesten først og fremmest opfatter internettet som et supplement til de bestående salgsformer gennem forhandlerne, vil den dog positivt overveje muligheden for på lidt længere sigt at udvikle spil specielt designet til internettet.

Arbejdsgruppen vurderer, at Tipstjenesten med sin adgang til med få undtagelser at kunne udbyde alle spil og sit image som en sikker spillevirksomhed, der udlodder sit overskud til velgørende formål, har gode muligheder for at bevæge sig ind på internetmarkedet.

En brugerundersøgelse om danske spilleres generelle holdning til internet viser, at der på nuværende tidspunkt er udbredt mistro til udenlandske spiludbydere på internettet (ACNielsen AIM, 1999 rapport). Undersøgelsen viser, at Tipstjenesten rangerer højere på tryghedsskalaen end et hvilket som helst udenlandsk firma. Samme undersøgelse viser, at Tipstjenestens udlodning til velgørende formål er medvirkende årsag til, at en del spillere vælger Tipstjenestens spil.

Fischer og Lorenz vurderer, at den optimale markedsstrategi på internettet ud fra et rent forretningsmæssigt synspunkt vil være at gå så hurtigt på markedet som muligt med henblik på allerede nu at sikre sig en dominerende position (s. 27). Fischer og Lorenz bedømmer samtidig Tipstjenestens muligheder for at tiltrække danske spillere på internettet som gode, hvis Tipstjenesten får mulighed for at agere mere risikovilligt på markedet.

Historisk betragtet har Tipstjenesten hidtil alene skullet hjemføre så stort et overskud som muligt med henblik på uddeling til de mange overskudsmodtagere. Med internettet og hermed truslen om konkurrence fra udlandet bliver det imidlertid lige så afgørende, at Tipstjenesten viser sig i stand til at fastholde de danske spillere gennem tilbuddet om attraktive spil med attraktive gevinster, hvis selskabet fortsat skal kunne udlodde store midler til velgørende formål.

7.2.2.1. De danske spiludbydere og frygten for ludomani

En negativ konsekvens af, at spiludbydere træder ind på internetmarkedet er, at spil vil blive mere udbredt i samfundet med risiko for, at den lette adgang til spil over internettet kan føre til mere ludomani, jf. også afsnit 7.1.1.

Som allerede beskrevet i afsnit 7.1.3 mener arbejdsgruppen imidlertid ikke, at et forbud mod spil på internettet hverken er realistisk eller ønskeligt. De danske udbydere bør derimod forholde sig bevidst til risikoen for ludomani. En manglende opmærksomhed omkring ludomani kan føre til en kritik af, at danske spiludbydere medvirker til at skabe nye ludomaner.

Arbejdsgruppen mener ikke, at det på nuværende tidspunkt er muligt i lovgivningen at stille særlige krav til spiludbyderne. Arbejdsgruppen begrunder dette med, at der ikke findes det nødvendige vidensgrundlag.

Der har i Danmark ikke i nævneværdigt omfang været forsket i årsagerne til ludomani. Forskningsresultater fra udlandet har ligeledes været begrænsede. Med vedtagelsen af lov om gevinstgivende spilleautomanter i maj 2000 er der imidlertid skabt de økonomiske forudsætninger for udviklingen af en dansk forskning på området. Fra og med 1. januar vil der af alle spilleautomater omfattet af loven blive opkrævet en afgift på 1 procent af bruttospilleindtægten med henblik på at skaffe midler til behandling af og forskning i ludomani. Forskningsmidlerne, som udgør en 1/3 af provenuet, administreres af Forskningsministeriet. De resterende 2/3 af afgiftsprovenuet skal anvendes til behandling af ludomaner på f.eks. behandlingshjemmet Ringgården eller andre institutioner, der kan påtage sig denne opgave. Midlerne administreres af Sundhedsministeriet.

Med skabelsen af et videnskabeligt vidensgrundlag vil forudsætningerne også være til stede for eventuelt i lovgivningen at opstille særlige regler til spillenes indretning m.v.

7.2.3. Overvågning, oplysning og certificering

Opsplittelsen af lovgivningen på flere ministerier har hidtil forhindret opbygningen af en specialiseret forvaltningsenhed for hele spilleområdet. Med vedtagelsen af en samlet reguleringslov vil der kunne skabes mulighed for, at den allerede etablerede spillemyndighed, jf. lov nr. 462 af 31. maj 2000 om gevinstgivende spilleautomater af 31. maj 2000, overtager administrationen af og kontrollen med reguleringen af alle danske spil.

Den fremtidige centrale spillemyndigheds opgaver, organisering og finansiering vil blive gennemgået nærmere i kapitel 13 om myndighedsstrukturen. Her skal alene omtales en række opgaver med relation til internettet:

Overvågningaf internettet. En effektiv blokering af betalingstransaktion som beskrevet i dette kapitel forudsætter en overvågning af det globale spillemarked på internettet, således at der hele tiden foreligger “sorte lister” over de illegale udenlandske spiludbydere.

Officiel internetportal og certificering. Arbejdsgruppen foreslår oprettelsen af en portal for legale danske internetspil på myndighedens hjemmeside. Det direkte link mellem de legale danske internetspils hjemmesider og myndigheden skal have form af certifikater udstedt af Spillemyndigheden. Certifikaterne er spillernes garanti for at hjemmesiden opfylder dansk lovgivning.

Oplysningskampagner. Spillemyndigheden skal gennemføre oplysningskampagner om bl.a. de kendte risici ved at spille over internettet. Tilsvarende oplysningskampagner kendes allerede fra tobak, alkohol eller narkotikaområdet. Spillerne skal have at vide, at hvis de deltager i udenlandske spil på internettet, giver de afkald på den forbrugerbeskyttelse, de sikres gennem den danske lovgivning.

Internationalt myndighedssamarbejde. Internettet er ikke kun ensbetydende med risikoen for en globalisering af markedet, det er også en chance for en global og hurtig udveksling af ideer og strategier mellem staterne på spilleområdet. Det er vigtigt, at de danske myndigheder aktivt medvirker til videreudviklingen af denne udveksling i organisationer som GREF og andre relevante fora.

7.2.4. Internationale forhandlinger

Som allerede fremhævet tidligere i kapitlet er et af de klare budskaber fra arbejdsgruppen, at en aktiv international indsats på spilleområdet bør prioriteres højt.

Spil kan ikke længere udelukkende anses for at være et emne i den danske indenrigspolitik. Spil bør på grund af internettet også blive et emne i udenrigspolitikken. En sådan holdning kommer som beskrevet tidligere i kapitlet allerede til udtryk i den amerikanske kongres, men må i øvrigt forventes at blive fremført i en række lande, der på spilleområdet ser deres suverænitet truet af andre landes politik.

Danmark bør sammen med de europæiske lande og USA arbejde for at sætte emnet på dagsordenen i OECD og WTO. Det kan her overvejes at kæde emnet sammen med andre forhandlinger om emner indenfor det økonomiske og finansielle område for på den måde at lægge pres på lande, som ser en økonomisk interesse i et globalt spillemarked på internettet.

Bilateralt bør Danmark endvidere gennem Udenrigsministeriet kommunikere sin holdning til de lande, der ikke forhindrer deres spiludbydere i at udbyde spil til danskere.

FODNOTER

9. Til trods for forbuddet udbydes der i USA faktisk lovlige internetspil. Det sker i de autonome indianerterritorier, hvor spilindustrien indenfor de sidste år er blevet en væsentlig indtægtskilde. Indianernes internetspil er dog under angreb fra flere sider i den amerikanske debat.

10.Det er muligt at læse Kyl-forslaget såvel som det nyeste forslag af Conyers i deres helhed, samt at få opdaterede oplysninger om den politiske forhandlingsproces i Kongressen på dennes hjemmeside: www.house.gov.

11. Arbejdsgruppen henviser bl.a. til to australske rapporter: “Australia's Gambling Industries”, Productivity Commission, 1999, samt “Netbets – A review of on-line gambling in Australia”, Senate Select Commitee on Information Technologies, 2000”.

12. Centrebet, som siden 1998 ejes af det amerikanske selskab, Jupiters Ltd, sælger ikke længere til amerikanske borgere som en konsekvens af risikoen for at ejerne bliver retsforfulgt i USA.

13. Sydafrika har med stor interesse studeret Australiens succes med at etablere en industri for internetspil. I regeringsrapporten Project South Africa – Internet Gaming and South Africa: Implications, Costs and Opportunities (august 1999) er det vurderingen, at Sydafrika har gode muligheder for via internettet at blive en af de dominerende på det globale spilmarked (“Netbets – A review of online gambling in Australia”, Senate Select Committee on Information Technologies, 2000).

14. Finansminister Gordon Brown har den 7. marts 2001 bebudet at ville fjerne afgiften helt fra og med næste år.

15. Australske Centrebet udfører strafbare handlinger efter den danske spillelovgivning ved i dag at tilbyde sine bookmakerspil målrettet til danskerne, jf. kapitel 11 om straf.

16. Forslaget kan findes og læses i sin helhed på Kongressens hjemmeside www.house.gov.

17. Jf. bl.a. “Verantwortung im Internet” (Waltermann og Machill (red.), 2000) og “Civilizing the Internet”, (Kizza, 1998).

18. Arbejdsgruppen har taget udgangspunkt i følgende internationale analyser af teknikken: “Gambling on the Internet”, (Report to the International Association of Gaming Regulators (www.iagr.org); 2000,) og “Report on Australia's Gambling Industries”, (Australia's Productivity Commission, 1999).

19. I det efterfølgende lovforslag, som blev fremsat d. 27. april og vedtaget d. 26. maj 2000, er dette forslag imidlertid ikke medtaget. Der viste sig et behov for at undersøge de praktiske, tekniske og økonomiske konsekvenser nærmere, inden der tages endelige stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der bør indføres en pligt for internetudbydere og teleselskaber til at registrere logooplysninger og til at opbevare disse oplysninger i f.eks. 6 måneder. Justitsministeriet vil i samarbejde med Forskningsministeriet undersøge spørgsmålet nærmere.

20. England må karakteriseres som Europas foregangsland på dette område. De engelske internetudbydere, der som de første i Europa begyndte at udarbejde etiske kodeks, samarbejder med de engelske myndigheder om at udvikle såkaldte “Rating Systems”, dvs. systemer, som giver særlige koder til www.hjemmesiderne og derved gør det muligt for brugerne at filtrere de oplysninger, de henter på internettet (s. 104 i “Civilizing the Internet”, Kizza, 1998).

21. PBS har bl.a. udarbejdet en notits, som er vedlagt som bilag til rapporten.

22. Kortorganisationerne straffer med store bøder de kortindløsere, som ikke registrerer betalingsmodtagerne under de rigtige koder eller i øvrigt ikke indsamler korrekte oplysninger.

23. Diners er i dag etableret med en filial i Brøndby (se www.diners.dk).

24. Spørgsmålet om, hvilke danske spiludbydere, der herudover bør have adgang til internettet, tv og telefon behandles i kapitel 9.