5. EU-retten

Der er ikke fastsat fællesskabsregler vedrørende spil. National lovgivning skal som udgangspunkt overholde EF-traktatens regler om fri udveksling af tjenesteydelser, men EF-Domstolen har anerkendt, at restriktioner i national lovgivning om spil kan retfærdiggøres af tvingende almene hensyn, hvis den nationale lovgivning er egnet til at opnå det formål, den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at opnå dette formål. Denne opfattelse fulgte også Østre Landsret, som i dom af 14. september 2000 i sagen Gerhard og Jörg Schindler (sagsøgerne) mod Justitsministeriet og Skatteministeriet (de sagsøgte) anerkendte, at forbudet mod markedsføring og salg af lotterilodder fra det Süddeutsche Klassenlotterie er lovligt, idet det er baseret på anerkendelsesværdige nationale samfundshensyn.

Indhold:

5.1. EF-Domstolens afgørelser vedrørende spil
5.2. Østre Landsrets afgørelse vedrørende anerkendelsesværdige samfundshensyn

5.1. EF-Domstolens afgørelser vedrørende spil

Spil og lotteri er ikke særskilt reguleret i EU-retten, men medlemsstaternes lovgivning om spil og lotteri skal naturligvis overholde EF-traktatens bestemmelser. Af EF-Domstolens retspraksis kan udledes visse retningslinier for, hvornår national lovgivning kan antages at være forenelig med EF-traktatens bestemmelser.

Ved dom af 24. marts 1994 i sagen C-275/92, Schindler, tog Domstolen for første gang stilling til, om national lovgivning, der forbyder visse lotterier på en medlemsstats territorium er forenelig med EF-traktatens bestemmelser om varers og tjenesteydelsers frie bevægelighed.

Dommen vedrører et forbud i engelsk lovgivning mod indførsel af lodsedler og reklamer for lotterier. Efter engelsk lovgivning var alle lotterier på indførselstidspunktet ulovlige, bortset fra små lotterier, der arrangeres til støtte for almennyttige formål. Formålet med forbudet er at sikre, at deltagerne i spil om penge behandles ærligt og undgå at stimulere efterspørgslen efter spil om penge, der kan have socialt skadelige konsekvenser, samt at sikre, at lotterier ikke arrangeres med personlig og erhvervsmæssigt indtjening for øje, men kun til velgørende, sportslige eller kulturelle formål.

Brødrene Schindler markedsførte det “Süddeutsche Klassenlotterie”, der arrangeres af en offentlig institution på vegne af fire tyske delstater, og solgte herunder lodsedler til det tyske klasselotteri. Brødrene havde i den forbindelse sendt breve til adressater i England, som opfordrede adressaterne til at deltage i klasselotteriet, men brevene blev beslaglagt af det engelske toldvæsen og brødrene blev tiltalt for overtrædelse af forbudet mod indførsel af reklamer for lotterier. I straffesagen gjorde brødrene gældende, at det engelske forbud var i strid med EF-traktatens regler om varer eller tjenesteydelsers frie bevægelighed, fordi forbudet forhindrer indførsel af lodsedler og reklamer for et lotteri, som er lovligt i en anden medlemsstat.

Den engelske domstol, der behandlede straffesagen, forelagde derfor sagen præjudicielt for Domstolen, der for det første fastslog, at virksomhed, der består i at give personer mulighed for mod betaling at deltage i et pengespil, er omfattet af EF-traktatens bestemmelser om tjenesteydelsers frie bevægelighed, jf. dommens præmis 25-29. Domstolen lagde vægt på, at ydelsen ved lotterier består i, at arrangøren af lotteriet giver køberne af lodsedlerne adgang til at deltage i et spil med mulighed for en gevinst, og i den forbindelse sørger for indsamling af indsatserne, arrangering af lodtrækning, samt beregning og udbetaling af gevinsten. Denne ydelse udføres normalt mod betaling, der består i lodsedlens pris, og giver sædvanligvis arrangøren en indtægt, da det samlede beløb af deltagernes indsatser normalt ikke uddeles igen som lotterigevinster. Virksomhed med lodsedler er derfor af økonomisk karakter, uanset om udbyttet fra et lotteri kun kan anvendes til formål af særlig almennyttig karakter, jf. dommens præmis 35.

National lovgivning om lotterier og andre pengespil med de samme karakteristika som lotterier skal således overholde forbudet i EF-traktatens art. 49 mod restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne.

For så vidt angik spørgsmålet om, hvorvidt det engelske forbud mod lotteri udgjorde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, fastslog Domstolen, at national lovgivning kan rammes af forbudet i art. 49, hvis lovgivningen er til hinder for eller på anden måde generer den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i et andet medlemsland, hvor tjenesteyderen lovligt kan levere tilsvarende tjenesteydelser – uanset om indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemslande behandles ens i lovgivningen. Da det engelske forbud mod indførsel af lotterireklamer og lodsedler forhindrede arrangører af lotterier i andre medlemsstater i at markedsføre deres lotteri i England, udgjorde den engelske lovgivning en restriktion, jf. præmis 43-45.

Sådanne restriktioner i national lovgivning kan dog retfærdiggøres af tvingende almene hensyn, hvis den nationale lovgivning er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som lovgivningen forfølger og den ikke går videre, end nødvendigt for at nå dette mål (proportionalitetskravet). Hvis den nationale lovgivning er diskriminerende over for tjenesteydere på grund af tjenesteyderens nationalitet eller på grund af det forhold, at tjenesteyderen er etableret i et andet medlemsland, end det land, hvor tjenesteydelsen leveres, er de hensyn, som kan retfærdiggøre restriktionen, begrænset til de hensyn, som udtrykkeligt er nævnt i EF-traktatens art. 46, jf. art. 55 – hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. Tjenesteydelser, der er uløseligt forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed er endvidere undtaget fra forbudet i art. 49. Er den nationale lovgivning derimod ikke diskriminerende, men dog indebærer en restriktion for den frie bevægelighed af tjenesteydelser, kan restriktionen retfærdiggøres af et hvilket som helst alment hensyn, bortset fra økonomiske hensyn.

Ved vurderingen af, hvorvidt den engelske lovgivning om lotterier var diskriminerende, lagde Domstolen i præmis 48 vægt på:

”at forbud som det, der er indeholdt i den britiske lovgivning, som omfatter store lotterier og i særdeleshed reklame for og salg af lodsedler til sådanne lotterier finder anvendelse, uanset hvilken nationalitet arrangøren af lotteriet (…) har, og uanset i hvilken eller hvilke medlemsstater arrangøren (…) har hjemsted. Det indebærer således ikke nogen forskelsbehandling på grundlag af de pågældendes erhvervsdrivendes nationalitet eller på grund af den medlemsstat, de har hjemsted i.”

Domstolen konkluderede derfor, at den engelske lovgivning ikke er diskriminerende, selv om lovgivningen tillader mindre lotterier, der arrangeres til almennyttige formål inden for statens territorium og ikke forbyder visse former for spil, der er beslægtede med lotteri, som for eksempel fodboldtipning eller bingospil. Domstolen udtalte herom, at sidstnævnte spil med hensyn til deres formål, deres regler og deres tilrettelæggelse er forskellige fra store lotterier, og derfor ikke kan ligestilles med lotterier, jf. præmis 51.

Da det engelske forbud ikke er diskriminerende, kan det retfærdiggøres af hensyn til beskyttelse af deltagerne i lotteriet – forbrugerne. Spørgsmålet var herefter, om forbrugerne kan beskyttes ved mindre vidtgående tiltag end et fuldstændigt forbud mod større lotterier. Ved vurderingen af dette spørgsmål, lagde Domstolen vægt på “den ganske særlige beskaffenhed af lotterier”, herunder “de moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, der knytter sig til såvel lotterier som andre spil om penge”. Domstolen lagde endvidere vægt på, at lotterier indebærer en stor risiko for forbrydelser og bedrageri, og udgør en fristelse til at give penge ud på en måde, som kan få socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig tillagde Domstolen hensynet til, at lotterier kan bidrage til finansieringen af velgørende arbejde af social, forsorgsmæssig, sportslig eller kulturel art en vis vægt, selv om dette hensyn er af økonomisk karakter. På den baggrund konkluderede Domstolen i præmis 61:

”Disse særlige forhold begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede særegenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, både for så vidt angår de nærmere bestemmelser om tilrettelæggelsen af lotterierne samt omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster. Det tilkommer dem således ikke alene at afgøre, om det er nødvendigt at begrænse lotterier, men også om de skal forbydes, under forudsætning af, at sådanne begrænsninger ikke er diskriminerende.”

Ud fra en samlet bedømmelse af de hensyn, som begrundede det engelske forbud mod indførsel af reklamer for lotteri og lodsedler, anså Domstolen ikke forbudet for et uberettiget indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser.

På grund af “den ganske særlige beskaffenhed” af lotterier og andre pengespil, anerkendte Domstolen således, at medlemsstaterne har et betydeligt skøn ved udformningen af lovgivning om lotterier og andre pengespil, når blot lovgivningen ikke diskriminerer mellem indenlandske udbydere og udbydere, der har en anden nationalitet eller er etableret i andre medlemsstater.

Medlemsstaterne kan i den forbindelse tage hensyn til “socialt og kulturelt betingede særegenheder” i medlemsstaten, hvilket indebærer en accept af, at tjenesteydelser, der er fuldt lovlige i en medlemsstat – og udbydes af offentligt drevne institutioner, som det “Süddeutsche Klassenlotterie” – ikke lovligt kan udbydes i en anden medlemsstat.

At Domstolen accepterer, at medlemsstaterne på området for spil og lotteri har et større råderum ved fastlæggelsen af national lovgivning, end på mange andre områder, hvor EF-traktatens bestemmelser om tjenesteydelsers frie udveksling finder anvendelse, fremgår også af, at Domstolen anerkender medlemsstaternes ønske om at kunne finansiere velgørende eller almennyttigt arbejde ved indtægter fra pengespil, selv om dette er et økonomisk hensyn, der – efter Domstolens praksis på de fleste andre områder – sædvanligvis ikke kan retfærdiggøre nationale restriktioner.

I en senere dom af 21. oktober 1999 i sagen C-67/98, Verona mod Zenatti, præciserede Domstolen, i hvilket omfang medlemsstaterne kan retfærdiggøre national lovgivning, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser med finansieringshensyn. Dommen vedrørte et italiensk forbud mod at drive virksomhed i form af afslutning af væddemål, medmindre væddemålene vedrører resultatet af sportsbegivenheder, der kontrolleres af den italienske olympiske komité, eller resultatet af hestevæddeløb, der organiseres af den italienske sammenslutning for hesteavlens fremme. Disse to organisationers indtægter fra væddemål skal gøre det muligt at tilgodese udviklingen af sportsaktiviteter i form af investeringer i sportslig infrastruktur, særlig i de fattigste områder og i storbyers forstæder, samt støtte hestesporten og hesteopdræt. Spørgsmålet var, om det er foreneligt med EF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser at forbeholde visse organer retten til at organisere væddemål på visse betingelser. Domstolen fastslog, at organisering af væddemål er en virksomhed, der består i at give personer mulighed for mod betaling at deltage i et pengespil, og derfor er omfattet af EF-traktatens tjenesteydelsesbestemmelser. Ved vurderingen af, hvorvidt den restriktion for den frie udveksling af “væddemålsydelser”, som den italienske lovgivning indeholdt, kunne retfærdiggøres, udtalte Domstolen i dommens præmis 36:

”en sådan begrænsning kan kun accepteres, såfremt den reelt modsvarer ønsket om virkeligt at reducere spillemulighederne, og såfremt finansieringen af sociale aktiviteter via en afgift på indtægter fra tilladte spil kun er en ekstra fordel som følge af den gennemførte restriktive politik og ikke den egentlige begrundelse herfor. Selv om det ikke er uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde, således som Domstolen har fastslået det i Schindlerdommens præmis 60, kan dette hensyn ikke i sig selv anses for en objektiv begrundelse for en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser.”

Domstolen har senest taget stilling til, hvorvidt en national lovgivning, som giver et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive spilleautomater, er i overensstemmelse med EF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, når et væsentligt formål med den restriktive lovgivning er kun at tillade spilleautomater for at indsamle midler til velgørende arbejde eller almennyttige formål. Dommen af 21. september 1999 i sagen C-124/97, Läärä, vedrørte således den finske lovgivning, hvorefter staten kan give ét offentligt organ tilladelse til at drive spilleautomater med henblik på tilvejebringelse af midler, der er bestemt til forskellige samfundsgavnlige formål. Trods den beskedne størrelse af indsatserne og gevinsterne ved spilleautomater fandt Domstolen, at virksomhed med spilleautomater kan sidestilles med lotterivirksomhed, da brugerens betaling giver en udsigt til at vinde et pengebeløb, der er baseret på lykketræf, og spilleautomater endvidere gør det muligt at indsamle store beløb.

Det er interessant at bemærke, at Domstolen i dommens præmis 28 konstaterede, at der ikke foreligger diskrimination på grundlag af nationalitet, når en national lovgivning forbyder enhver anden end det autoriserede offentlige organ at drive spilleautomater. En sådan lovgivning udgør imidlertid en restriktion for den fri udveksling af tjenesteydelser.

Ved vurderingen af, om lovgivningen herefter kan retfærdiggøres af de finske ønsker om at begrænse menneskers spillelidenskab, undgå risici for forbrydelser og svig, samt kun at tillade disse i det øjemed at indsamle midler til velgørende arbejde eller til støtte for almennyttige formål, udtalte Domstolen, at selv om de beløb, som staten modtager fra det offentlige organ, der har enerettighed til at drive spilleautomater, også kunne tilvejebringes på anden måde, som f.eks. ved at beskatte spilleautomatvirksomhed, så ”er den forpligtelse, som påhviler det autoriserede offentlige organ til at indbetale sit driftsudbytte, en klart mere effektiv foranstaltning til på baggrund af risikoen for kriminelle forhold og svig at sikre, at gevinsten ved sådan virksomhed er snævert begrænset”, jf. præmis 41. Domstolen fandt derfor, at den finske lovgivning om drift af spilleautomater varetager anerkendelsesværdige formål uden at være videregående end nødvendigt.

Domstolen har med de ovenfor refererede domme fastslået, at virksomhed, der består i at give personer mulighed for mod betaling at deltage i et pengespil, er omfattet af EF-traktatens bestemmelser om tjenesteydelsers frie udveksling.

National lovgivning om lotterier og andre pengespil skal således overholde forbudet i EF-traktatens art. 49 mod restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne. Hvis lovgivningen er til hinder for eller på anden måde generer den virksomhed, som udøves af en udbyder af spil med hjemsted i et andet medlemsland, hvor udbyderen lovligt kan drive sin spillevirksomhed, indeholder lovgivningen en restriktion for den frie udveksling – uanset om indenlandske virksomheder og virksomheder fra andre medlemslande behandles ens i lovgivningen. Sådanne restriktioner i national lovgivning kan dog retfærdiggøres af tvingende almene hensyn, hvis den nationale lovgivning er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger og den ikke går videre, end nødvendigt for at nå dette mål (proportionalitetskravet).

Under hensyn til de særlige forhold ved pengespil, herunder at de indebærer en stor risiko for forbrydelser og bedrageri, og udgør en fristelse til at give penge ud på en måde, som kan få socialt skadelige konsekvenser for den enkelte, samt kan bidrage til finansieringen af velgørende arbejde har Domstolen anerkendt, at medlemsstaterne har et betydeligt skøn ved udformningen af lovgivningen om lotterier og andre pengespil, når blot lovgivningen ikke er diskriminerende mellem indenlandske udbydere og udbydere, der har en anden nationalitet eller er etableret i andre medlemsstater.

Domstolen har endvidere anerkendt, at medlemsstaterne kan tage hensyn til et ønske om at finansiere velgørende eller almennyttigt arbejde ved indtægter fra pengespil i lovgivningen om pengespil. Dette hensyn kan dog ikke i sig selv begrunde en begrænsning af den frie udveksling af ydelser på området for lotteri og andre spil, og Domstolen foretager en prøvelse af, hvorvidt finansieringen – ud fra en samlet bedømmelse af samtlige de hensyn som den nationale lovgivning varetager – kunne sikres lige så effektivt ved mindre indgribende tiltag.

5.2. Østre Landsrets afgørelse vedrørende anerkendelsesværdige samfundshensyn

Ved dom af 14. september 2000 i sagen Gerhard Schindler og Jörg Schindler (sagsøgerne), mod Justitsministeriet og Skatteministeriet (de sagsøgte), tog Østre Landsret stilling til om, hvorvidt de formål, der varetages ved et forbud mod markedsføring og salg af lotterilodder efter den danske lotterilov, er baseret på anerkendelsesværdige samfundshensyn, der indebærer at der ikke er tale om en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser i strid med EF-traktaten.

Sagen omhandlede det Süddeutsche Klassenlotterie, der ønskede at markedsføre og sælge lodder til lotteriet i Danmark. Dette afviste Justitsministeriet at meddele tilladelse til under henvisning til forbudsbestemmelsen i lov om forbud mod lotterier.

Justitsministeriet og Skatteministeriet anerkendte i forbindelse med sagen, at den danske lovgivning om lotterier er en hindring for den fri udveksling af tjenesteydelser, men at restriktionerne er nødvendige for at tilgodese de anerkendelsesværdige formål, der ligger til grund for de nationale regler. Justitsministeriet mente således, at restriktionerne i den nationale lovgivning er opstillet ud fra ønsket om at beskytte forbrugerne, forebygge kriminalitet, tage hensyn til den offentlige sædelighed, begrænse efterspørgslen efter spil om penge samt finansieringen af almennyttige formål, hvilket tilgodeser anerkendelsesværdig formål.

Dette mente det Süddeutsche Klassenlotterie var i strid med EF-traktaten, idet forbudet var en uforholdsmæssig og unødvendig foranstaltning til forfølgelse af de påberåbte beskyttelsesværdige samfundshensyn. Endvidere anførte det Süddeutsche Klassenlotterie, at de anerkendelsesværdige hensyn anført af Justitsministeriet ikke var de bærende for forbuddet.

Både Justitsministeriet, Skatteministeriet og det Süddeutsche Klassenlotterie henviste til EF-domstolens afgørelser i Schindler-, Läärä – og Zenattidommene.

Landsretten udtalte, at der ikke fandtes grundlag for at antage, at de af sagsøgte påberåbte hensyn, der af EF-domstolen er anerkendt som lovlige, ikke reelt forfølges ved den danske lotterilovgivning og administrationen heraf. Da der endvidere ikke er grundlag for at fastslå, at de danske myndigheder ved den valgte regulering har bevæget sig udenfor rammerne af det vidtgående skøn, som ifølge EF-domstolens praksis tilkommer de nationale myndigheder med hensyn til regulering af dette ganske særlige område, tog landsretten de sagsøgtes påstand til følge.

Landsretten anerkendte således, at forbudet mod markedsføring og salg af lotterilodder fra det Süddeutsche Klassenlotterie, er en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, men at forbudet er lovligt, idet det er baseret på anerkendelsesværdige nationale samfundshensyn.