2 Lov om afgift af bekæmpelsesmidler

2.1. Indførelse af afgift på bekæmpelsesmidler

Lov om afgift af bekæmpelsesmidler blev gennemført ved lov nr. 416 af 14. juni 1995 og trådte i kraft den 1. januar 1996. Ved lov nr. 417 af 26. juni 1998, der trådte i kraft den 1. november 1998, blev afgiftssatserne forhøjet med ca. 100 pct. i gennemsnit.

Allerede før loven fra 1995 eksisterede der to afgifter på bekæmpelsesmidler:

1) En afgift på 20 pct. af engrosprisen på bekæmpelsesmidler godkendt før medio 1982 pakket i pakninger, der rummede maksimalt 1 kg eller 1 liter

2) En afgift med karakter af et gebyr for godkendelse til det danske marked på 3 pct. af engrosprisen på bekæmpelsesmidler.

Afgiften på bekæmpelsesmidler i små pakninger blev indført i 1982, mens godkendelsesgebyret blev indført allerede i 1972. Som loven var udformet, havde afgiften ingen betydning for jordbrugets forbrug af bekæmpelsesmidler. Det skyldes, at man her typisk fik leveret midlerne i større pakninger end 1 kg eller 1 liter. De højaktive midler (minimidler), som blev benyttet i jordbruget, var godkendt efter 1982 og var derfor ikke omfattet af afgiften på småpakninger.

I 1986 vedtog Folketinget en pesticidhandlingsplan, som havde til formål at nedbringe forbruget af bekæmpelsesmidler samt at lede forbruget over mod midler, der er mindre farlige for sundheden og mindre skadelige for miljøet.

Målsætningen i handlingsplanen var, at forbruget skulle reduceres med 50 pct. inden 1. januar 1997 målt i forhold til forbruget i perioden 1981-1985. Forbruget måles i både kg aktivstof og i behandlingshyppighed. Behandlingshyppighed angiver det gennemsnitlige antal gange årligt, det er muligt at behandle det samlede dyrkede landbrugsareal i omdrift med den mængde  bekæmpelsesmidler, der er solgt til formålet anvendt i standarddoser. Aktivstoffet er det kemiske stof i pesticidet (udover fx vand), som udøver den biologiske effekt.

I 1994 blev det vurderet, at pesticidhandlingsplanens mål vedr. mængden af aktivstoffer kunne opfyldes, mens der ikke uden yderligere initiativer var udsigt til, at målet vedr. behandlingshyppighed kunne nås. Derfor vedtog Folketinget loven om afgift på pesticider baseret på detailværdien af bekæmpelsesmidler - lov nr. 416 af 14. juni 1995.

Efter denne lov udgjorde afgiften herefter henholdsvis 27 pct. for insektmidler mv., 13 pct. for ukrudts-, vækstregulerings- og svampemidler mv. af detailprisen inkl. afgift og ekskl. moms samt 3 pct. af engrosværdien inkl. afgift og ekskl. moms for træbeskyttelsesmidler, rottegift mv. jf. tabel 2.1.A. Afgiften blev således uafhængig af, hvor pesticiderne blev anvendt, og dermed kom jordbruget også til at betale afgiften.

Den 1. november 1998 steg pesticidafgiften med gennemsnitligt 100 pct. Afgiftsforhøjelsen blev indført, da meget tydede på, at målet om en reduktion på 50 pct i anvendelsen af bekæmpelsesmidler i 1997 ikke blev nået. Derfor var det nødvendigt med yderligere skridt i retning af at nedbringe forbruget af bekæmpelsesmidler.

Insektmidler (insekticider) er i dag pålagt en afgift på 35 pct. af detailprisen inkl. afgift og ekskl. moms (54 pct. af detailprisen ekskl. afgift og ekskl. moms). Insektmidlerne er pålagt den højeste afgiftssats, da midlerne er meget billige i forhold til andre bekæmpelsesmidler. Midler mod utøj på husdyr er ofte insektmidler og pålægges derfor den høje afgift for at hindre omgåelse af reglerne.

Kombinerede insekt- og svampemidler er pålagt afgiften for den højest afgiftsbelagte anvendelse.

Endelig pålægges jorddesinfektionsmidler ligeledes den høje afgift. I forbindelse med afgiftsforhøjelsen blev afgiften på insektmidlerne ikke hævet i samme grad som de øvrige midler. Dermed blev afgiften sat i underkanten af, hvad en tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed kunne begrunde. Årsagen var, at man ikke ønskede at give incitament til en omgåelse af afgiften.

Vækstreguleringsmidler er gennemsnitlig betragtet relativt billige men benyttes i stort omfang i afgrænsede dele af jordbrugserhvervet fx potteplanteproduktion, som således vil blive relativt hårdt belastet ved den ureducerede afgift. Derfor er disse midler kun pålagt en afgift på 25 pct. af detailprisen inkl. afgift ekskl. moms (33 pct. af detailprisen ekskl. afgift og moms). Dermed er afgiften for disse midler i den gældende lov sat lavere i forhold til en tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed.

Svampemidler (fungicider) er relativt dyre og er derfor også belagt med en afgift på 25 pct.  Afskrækningsmidler er hovedsageligt myggeolier og midler, der smøres på planter for at undgå bid fra gnavere og hjortevildt. Ukrudtsmidler (herbicider) er også relativt dyre i forhold til insektmidler, og er pålagt den lave afgiftssats på 25 pct.

Det blev valgt at differentiere afgiftssatserne af flere årsager. For det første er der væsentlige omkostningsforskelle pr. behandling med de forskellige midler, hvorved en afgiftsdifferentiering, hvorefter de billige midler pålægges en højere sats end de dyre midler, vil tilnærme sig virkningen af en afgift pr. behandling. Hermed vil afgiften skabe incitamenter til at nå begge pesticidhandlingsplanens mål: reduktion i mængde og reduktion i antal behandlinger. For det andet er der forskel på, i hvor høj grad de forskellige typer af bekæmpelsesmidler spredes i naturen, og dermed hvor skadelige de er for miljøet. Træbeskyttelses- og slimmidler er kemikalier, der ikke benyttes i planteproduktionen, og som ikke umiddelbart spredes i naturen som andre bekæmpelsesmidler. Derfor blev den eksisterende afgiftssats fastholdt. Den eksisterende afgiftssats blev ligeledes videreført for alge- og rottemidler, som også er af en anden karakter end andre bekæmpelsesmidler. Mikrobiologiske midler beholdt også den lave afgift af engrosværdien, da midlerne anses for at være mindre miljøbelastende end andre bekæmpelsesmidler med samme anvendelser.

Der var med lovens ikrafttræden ikke længere nogen begrænsning af afgiftsgrundlaget i form af pakningsstørrelsen. Afgiften blev pålagt alle pesticider omfattet af lov om kemiske stoffer og produkter. Afgiften indebar i forhold til tidligere en forhøjelse af afgiftssatserne og en udvidelse af afgiftsgrundlaget.

For træbeskyttelsesmidler, slimbekæmpende midler, algemidler og rottemidler samt mikrobiologiske midler skete der dog som nævnt ingen forhøjelse af afgiftssatserne. Indtil den generelle afgift blev indført, havde initiativerne til opnåelse af pesticidhandlingsplanens reduktionsmål for forbruget især været øget rådgivning, undervisning, vejledning og oplysning. Man har ydermere krævet, at der førtes journal over forbruget af pesticider, og man har støttet mindre belastende produktion som skovrejsning, økologisk jordbrug, ekstensivering, sprøjtefri randzoner m.m.

2.2. Forbrug

Det skønnedes i lovforslaget fra 1995, at loven om afgift på bekæmpelsesmidler ville medføre en reduktion i forbruget målt i mængder på 5-10 pct. i forhold til niveauet før lovens ikrafttræden. Det svarer til en elasticitet på mellem -0,5 og -1,0. Med afgiften er det ønsket at fremme udviklingen af alternative bekæmpelses- og dyrkningsmetoder, hvorved mængdereduktionen kunne blive større end de nævnte 5-10 pct.

På trods af at loven indeholdt en antihamstringsbestemmelse, medførte den varslede afgiftsforhøjelse pr. 1. januar 1996 et stort mersalg i 1995. Det er derfor umiddelbart vanskeligt at vurdere, om afgiften har virket efter hensigten. Ser man på et gennemsnit af mængderne fra 1995 og 1996, steg pesticidforbruget med 3,8 pct. i forhold til 1994. Målet blev således ikke nået. Fra 1994 til 1999 er pesticidforbruget derimod faldet med 36 pct.

Landbruget og den agrokemiske branche pegede på to hovedårsager til det uventede store forbrug i 1995. For det første var der et større forhåndssalg til detailleddet end sædvanligt som følge af afgiftens indførelse, som betød øgede omkostninger til prismærkning af produkterne. Der blev foretaget efterberigtigelse af lagerbeholdninger i detailleddet, hvilket kunne ske uden prismærkning.

For det andet, at omfanget af efterårssprøjtninger mod ukrudt i vintersæd var meget højt på grund af de gunstige betingelser for bekæmpelse i efteråret 1995. Derimod syntes hamstring som følge af forventningen om forbud eller stærke anvendelsesbegrænsninger på en række midler ikke at have været en væsentlig årsag til forbrugsstigningen i 1995.

Målsætningen i pesticidhandlingsplanen fra 1986 var en halvering af forbruget målt i behandlingshyppighed og mængde aktivt stof for alle typer af bekæmpelsesmidler pr. 1. januar 1997. Målet blev nået med hensyn til antal kg aktivt stof. Derimod blev målet om halvering af behandlingshyppigheden ikke nået. Den var fortsat på samme niveau som i 1981-1985. I 1997 var behandlingshyppigheden kun faldet til 2,49 og dermed langt fra målet i den første  pesticidhandlingsplan på 1,34.

I 1998 og 1999 var behandlingshyppigheden på henholdsvis 2,27 og 2,33. Dermed er behandlingshyppigheden kun reduceret med lidt over 10 pct. i forhold til 1981-1985 - til gengæld er forbruget målt i tons aktivstof faldet med ca. 65 pct. Det seneste provenutal for 2000 tyder desuden på, at forbruget af pesticider er faldet yderligere fra 1999 til 2000. Således blev provenuet 375 mill. kr. i 2000 mod 445 mill. kr. i 1999 jf. tabel 2.4.A.

2.3. Afgiftsgrundlag

Opkrævningen af afgiften sker i fremstillings- og importleddet. For de forhøjede afgifters vedkommende har man valgt at basere sig på detailværdien fremfor engrosværdien. Højere afgiftssatser giver en fare for forvridninger af handlen fx som følge af omkostningsforskelle mellem forskellige grossister, hvis man baserer afgiften på engrosværdien. En afgift af detailværdien kræver imidlertid, at detailværdien bindes gennem faste detailpriser i et prismærkesystem eller lignende, for at undgå manipulation ved at flytte avancerne fra afgiftspligtige varer til afgiftsfri varer. I et prismærkesystem må varen ikke sælges til en pris, der er højere end den pris, der fremgår af prismærket.

Det skal i den forbindelse nævnes, at Dansk Planteværn finder, at prismærkningen er administrativ besværlig og har derfor ønsket at få den fjernet. Årsagen er, at ommærkning og evt. re-emballering i forbindelse med bl.a. ændrede priser er omkostningskrævende både mht. indkøb af ny emballage og den arbejdskraft, der i givet fald skal benyttes.

2.4. Administration

Afgiften af bekæmpelsesmidler administreres af de statslige told- og skattemyndigheder. Her varetages såvel kontrollen med afgiftens korrekte opgørelse som indbetaling, trykning og salg af prismærker samt information om afgiftens opgørelse og indbetaling.

Afgiften på insekt-, svampe-, ukrudtsmidler og vækstreguleringsmidler angives i procent af den afgiftspligtige værdi. Den afgiftspligtige værdi er varens højeste detailsalgspris uden rabatfradrag af nogen art inkl. afgift af bekæmpelsesmidler men ekskl. moms. For alge-, loppe- og træbeskyttelsesmidler mv. er den afgiftspligtige værdi engrosprisen inkl. afgift ekskl. moms.

2.4.1. Registrerede virksomheder

Virksomheder, der fremstiller eller med henblik på salg modtager afgiftspligtige varer fra udlandet, skal registreres efter lov om afgift af bekæmpelsesmidler. De registrerede virksomheder skal for hver afgiftsperiode (måneden) opgøre den afgiftspligtige værdi af udleveringen af afgiftspligtige varer i perioden. Der betales endvidere afgift af varer, der erhverves direkte i udlandet. Importerer en landmand således selv bekæmpelsesmidler, skal han anmelde sig til told- og skattemyndighederne og betale afgiften, som beskrevet ovenfor. De registrerede virksomheder skal angive og indbetale senest den 15. i den måned, der følger efter afgiftsperioden. Den gennemsnitlige kredittid er dermed 30 dage. Der er på nuværende tidspunkt registreret ca. 110 virksomheder under lov om afgift af bekæmpelsesmidler.

2.4.2. Provenu og tilbageføring

For at undgå en forøgelse af jordbrugets samlede skatte- og afgiftsbelastning som følge af afgiften på bekæmpelsesmidler føres merprovenuet af den generelle afgift af bekæmpelsesmidler tilbage til landbruget. Det sker via en reduktion af den del af den amtskommunale grundskyld, der opkræves på hhv. landbrugsejendomme og ejendomme, der anvendes til gartneri, planteskole eller frugtplantage, og som tidligere blev overført til promillefondene. Midlerne til promillefondene overføres nu i stedet fra en del af afgiftsprovenuet fra pesticidafgiften og svarer til den ejendomsskat på 4,3 promille, der skulle have været opkrævet. Det resterende afgiftsprovenu føres ligeledes tilbage til landbruget. En eventuel difference mellem provenuet og de aftalte anvendelser af provenuet udmøntes i finansloven. I forbindelse med pesticidaftalen fra efteråret 1997 mellem regeringen, SF og Enhedslisten blev der derudover afsat midler til en styrket indsats for fremme og opretholdelse af økologisk omlægning og beskyttelse af vandmiljøet.

I finansloven for 2001 er det skønnet, at det samlede provenu fra pesticidafgiften er 380 mill. kr. Såfremt der er et restprovenu efter fradrag af 50 mill. kr. (svarende til provenuet af afgiften før 1996) samt et fradrag på 4,3 promille af jordbrugets grundværdier for år 2000 (svarende til 258,3 mill. kr.), bliver dette restprovenu overført til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, som efter forhandling med jordbrugserhvervets organisationer tilbagefører det overskydende provenu til anvendelse indenfor jordbrugserhvervet mv. En del af provenuet er øremærket til en særlig indsats til begrænsning af pesticidanvendelsen. Det resterende provenu udmøntes i finansloven.

Pesticidafgiften er således en øremærket afgift, hvor provenuet føres tilbage krone for krone til nærmere angivne formål, og den har således ikke noget fiskalt formål.

Provenumæssigt har afgiftsforhøjelsen den 1. november 1998 betydet en stigning på ca. 50 pct. fra 1998 til 1999 jf. tabellen herunder. Til gengæld er provenuet faldet med ca. 15 pct. fra 1999 til 2000.

Kilde Statsregnskabet.

2.4.3. Effekter af afgiften

Målsætningen i pesticidhandlingsplanen fra 1986 var, at det samlede forbrug af plantebeskyttelsesmidler skulle nedbringes med mindst 25 pct. inden 1. januar 1990 og yderligere 25 pct. inden 1. januar 1997 målt i forhold til det gennemsnitlige forbrug i perioden 1981-1985. Forbruget af bekæmpelsesmidler måles ved både mængden af aktivt stof og behandlingshyppigheden.

Det samlede salg/forbrug af plantebeskyttelsesmidler er faldet fra 6.972 tons aktivt stof i 1981-1985 til 2.874 tons aktivt stof i 1999. Landbrugets andel af det samlede forbrug af pesticider udgjorde 85-95 pct. i perioden og udgør på nuværende tidspunkt ca. 85 pct. Faldet i mængden af aktivt stof skyldes i høj grad, at forbruget er skiftet til lavdosismidler, som anvendes i forbindelse med ukrudtsbekæmpelse. I perioden 1980-1998 er det samlede dyrkede landbrugsareal desuden reduceret med ca. 8 pct., hvilket også har reduceret forbruget af bekæmpelsesmidler.

Endvidere har den øgede omlægning til økologisk jordbrug haft en betydning. Forbruget af bekæmpelsesmidler målt i mængder er generelt faldende over perioden 1990-1998 dog med 1995 som en undtagelse. Den forventede afgiftsstigning var som tidligere nævnt årsag til en ekstraordinær stigning i pesticidsalget i 1995. For forbruget af bekæmpelsesmidler målt ved behandlingshyppigheden er konklusionen knap så positiv. Trods det faldende forbrug er målsætningen om en halvering af forbruget i 1997 ikke nået.

I perioden 1981-1985 var behandlingshyppigheden i gennemsnit 2,67. I 1999 var behandlingshyppigheden faldet til 2,33.

I forbindelse med afgiftsstigningen pr. 1. november 1998 blev det forventet, at mængden af bekæmpelsesmidler (aktivstoffer) ville blive reduceret med 8-10 pct. Mængden af bekæmpelsesmidler forventedes desuden at falde med yderligere ca. 10 pct. som følge af lavere kornpriser. Den samlede reduktion var således forventet at blive 18-20 pct. i forhold til 1998.

Den seneste opgørelse af salget af bekæmpelsesmidler til landbruget har vist, at salget fra 1998-1999 er faldet med ca. 20 pct. målt på tons aktivstof. I perioden er kornpriserne kun faldet med ca. 3 pct. mod de forventede 10 pct. Forventningen om forbrugsreduktion målt i tons aktivstof er således opfyldt. Erfaringen med afgiften af bekæmpelsesmidler viser, at afgiften sammen med en række andre tiltag har en effekt, og at forhøjelsen af afgiften bringer forbruget af bekæmpelsesmidler nærmere miljømålsætningen mht. mængde aktivstof.

Anvendelse af pesticider medfører dog fortsat en række uønskede effekter på miljø og sundhed. Der er en påvirkning af flora og fauna i vandløb, søer og småbiotoper. Der udvaskes pesticider til grundvandet, og der er fortsat usikkerhed om sundhedsmæssige effekter. Befolkningens indtagelse af fødevarer og drikkevand med pesticidrester vurderes på nuværende tidspunkt ikke at udgøre en sundhedsrisiko. Men landbruget har i følge Miljøstyrelsen stadig et forbrug af pesticider, der ligger over hvad, der er nødvendigt for en rentabel dyrkning.

Regeringen ønsker derfor at nedsætte belastningen af miljøet og sundheden samt at fjerne overforbruget af pesticider. Regeringen besluttede i forbindelse med offentliggørelsen af rapporten fra Bichel-udvalget, at dette skulle ske ud fra den trestrengede strategi, som udvalget anbefalede. Den trestrengede strategi indebærer en generel nedsættelse af brugen af pesticider, nedsættelse af eksponeringen af biotoper samt en øget økologisk omlægning.

I marts 2000 blev pesticidhandlingsplan II, som bygger på Bichel-udvalgets anbefalinger, fremlagt. Med hensyn til reduktion af forbruget af bekæmpelsesmidler er målet, at behandlingshyppigheden på behandlede arealer bliver så lille som mulig. Målet for nedsættelse af behandlingshyppigheden vil blive fastsat etapevis. Der etableres et delmål for år 2002 og herefter nye delmål hvert tredje år.

Ved evalueringen ved udgangen af 2002 vil der blive fastsat delmål for den kommende 3-årsperiode.

Bichel-udvalgets beregninger baseret på afgrøde- og pesticidpriser fra 1995/96 har vist, at behandlingshyppigheden kan nedsættes til mellem 1,4 og 1,7 indenfor 5-10 år uden væsentlige drifts- og samfundsøkonomiske tab. Reduktionen skulle ske i forhold til 1999.

Reduktionsmålet for 2002 er en behandlingshyppighed på under 2,0 inden udgangen af året.

Udover målsætningen om reduktion af behandlingshyppigheden, indeholder handlingsplanen målsætninger om, at visse områder beskyttes mod pesticider, at arealet med økologisk produktion øges, samt at der løbende sker en revision af godkendelsesordningen.

Jordbrugets organisationer peger på, at der ved en for dramatisk reduktion af pesticidforbruget er en risiko for udflagning af danske specialproduktioner. Resultatet heraf kan meget vel betyde en øget indtagelse af pesticidrester, fordi udenlandske jordbrugsprodukter generelt indeholder højere restkoncentrationer af pesticider end tilsvarende produkter produceret i Danmark.