1 Indledning

1.1. Baggrunden for arbejdsgruppens nedsættelse

Bekæmpelsesmidler benyttes hovedsageligt i jordbrugserhvervene til bekæmpelse af ukrudt, skadedyr og sygdomsfremkaldende svampe samt til regulering af kulturplanters vækst for at forhindre nedgang i udbyttet. Ved brug af bekæmpelsesmidler sker der spredning til miljøet, hvorved der kan ske forurening af jord, vand og luft samt uønsket påvirkning af flora og fauna. Der er igennem de seneste år konstateret rester af bekæmpelsesmidler i både afgrøder, vandløb, søer, grundvand, jord og regnvand. Pesticider fundet i grundvandet er primært stoffer, det i dag er forbudt eller strengt reguleret at anvende.

Pesticidhandlingsplanen fra 1986 havde til formål at reducere forbruget af pesticider samt at lede forbruget over på mindre sundheds- og miljøskadelige midler. Målsætningen var, at forbruget målt både i kg aktivstof og behandlingshyppighed skulle reduceres med 50 pct. inden 1. januar 1997 målt i forhold til forbruget i perioden 1981-1985. Herudover var målsætningen, at alle ”gamle” bekæmpelsesmidler skulle revurderes efter skærpede retningslinjer. Midlerne til opnåelsen af målene var hovedsageligt information, rådgivning, afgifter på bekæmpelsesmidler samt en styrket  godkendelsesprocedure for bekæmpelsesmidler. I en status for handlingsplanen fra 1997 blev det konstateret, at handlingsplanens målsætning om en opstramning af godkendelsesordningen var nået, og at salget af pesticider målt i kg aktivstof var jævnt faldende i hele handlingsplanens periode. Derimod var behandlingshyppigheden for landbruget ikke faldet som forudsat i handlingsplanen.

Folketinget vedtog i 1997 den motiverede dagsorden D105, som opfordrede regeringen til at nedsætte et uafhængigt udvalg, der skulle vurdere de samlede konsekvenser ved en afvikling af pesticidforbruget indenfor jordbrugserhvervene. Bichel-udvalget blev nedsat i efteråret 1997 og afrapporterede den 23. marts 1999. Udvalget bestod bl.a. af Danmarks JordbrugsForskning, Dansk Familielandbrug, De Danske Landboforeninger, Dansk Planteværn, Fødevareministeriet og Miljøstyrelsen. Skatteministeriet var ikke med i Bichel-udvalget.

Bichel-udvalget konkluderede, at behandlingshyppighed er den bedste indikator for miljøbelastningen ved brug af bekæmpelsesmidler i landbruget. Udvalget anbefalede, at muligheden for at omlægge den nuværende værdibaserede afgift til en afgift baseret på behandlingshyppighed skulle undersøges. På den baggrund blev der i sommeren 1999 nedsat en arbejdsgruppe under Skatteministeriet.

1.2. Arbejdsgruppens medlemmer

Arbejdsgruppen er nedsat under Skatteministeriet. Deltagerne i arbejdsgruppen er:

Kontorchef Hans Larsen, Skatteministeriets Departement (formand)

Konsulent Jens Holger Helbo Hansen, Skatteministeriets Departement (indtil 1. januar 2000)

Fuldmægtig Jakob Krog Søbygaard, Skatteministeriets Departement (indtil 1. februar 2000)

Fuldmægtig Marie Louise Hede, Skatteministeriets Departement (fra 1. marts 2000) (sekretær)

Fuldmægtig Anne Kirstine V. Krog, Skatteministeriets Departement

Fuldmægtig Charlotte Sørensen, Skatteministeriets Departement (fra 1. april 2000)

Fuldmægtig Jeanette Tabrizi-Christensen, Told- og Skattestyrelsen (indtil 1. januar 2000)

Specialkonsulent Hans Fenger-Eriksen, Told- og Skattestyrelsen (fra 1. januar 2000)

Fuldmægtig Dennis Larsen, Told- og Skattestyrelsen

Fuldmægtig Mads Randbøll Wolff, Fødevareministeriet (indtil 31. januar 2001)

Fuldmægtig Sophie Winther, Fødevareministeriet (fra 1. februar 2001)

Cand.agro Lene Gravesen, Miljøstyrelsen

Fuldmægtig Marianna Djernæs Laursen, Miljøstyrelsen

Fuldmægtig Jørgen Schou, Miljøstyrelsen

Direktør Per Kristensen, Dansk Planteværn

Teknisk/Videnskabelig chef Niels Lindemark, Dansk Planteværn

Konsulent Bjarne Pugholm Johansen, Dansk Erhvervsgartnerforening

Vicedirektør Niels Peter Nørring, De Danske Landboforeninger

Miljøkonsulent Anne Marie Zinck, De Danske Landboforeninger

Afdelingschef Flemming Lehbert Sørensen, Dansk Familielandbrug

Seniorforsker Lise Nistrup Jørgensen, Danmarks JordbrugsForskning, Flakkebjerg

Seniorforsker Per Nielsen Kudsk, Danmarks JordbrugsForskning, Flakkebjerg

Erhvervspolitisk konsulent Winnie Harboe Holst, Landbrugsraadet

Karl-Martin Vagn Jensen fra Statens Skadedyrslaboratorium har deltaget i et enkelt møde og har bidraget med notatet i bilag 9.

1.3. Sammenfatning

Folketinget vedtog i 1997 den motiverede dagsorden D105 af 15. maj 1997, som opfordrede regeringen til at nedsætte et uafhængigt udvalg, der skulle undersøge konsekvenserne af forskellige scenarier for udfasning af bekæmpelsesmidler i jordbruget. Bichel-udvalgets arbejde viser, at det er muligt at reducere behandlingshyppigheden med 30 til 40 procent uden nævneværdige konsekvenser for erhvervet og samfundet. Bichel-udvalgets anbefaling var bl.a., at muligheden for en omlægning af pesticidafgiften fra den nuværende værdiafgift til afgift på behandlingshyppighed skulle undersøges, idet Bichel-udvalget konkluderede, at behandlingshyppighed er den bedste indikator for miljøbelastningen ved brug af bekæmpelsesmidler i landbruget. På den baggrund blev der nedsat en arbejdsgruppe under Skatteministeriet, der skulle undersøge muligheden for en omlægning af den eksisterende afgift til en afgift baseret på behandlingshyppighed.

Kapitel 2 beskriver den eksisterende værdiafgifts udformning. Den eksisterende værdiafgift sammen med en række andre tiltag har virket efter hensigten. Således er forbruget af pesticider målt i kg aktivt stof mere end halveret i forhold til 1981-1985. Derimod har effekten på forbruget målt i behandlingshyppighed været begrænset.

Da afgiften på bekæmpelsesmidler blev indført i 1996, blev det besluttet, at provenuet skulle tilbageføres til jordbruget. Derfor suspenderede man i 1996 den del af den amtskommunale grundskyld

(4,3 promille af den afgiftspligtige grundværdi), der blev opkrævet på landbrugsejendomme, frugtplantager mv., og som var blevet overført til landbrugets promillefonde. Disse fonde skulle fremover finansieres ved en overførsel fra pesticidafgiften. Den resterende afgift skulle ligeledes tilbageføres til landbruget. I forbindelse med forhøjelsen i 1998 blev det aftalt, at en del af provenuet tilbageføres via aftaler om finansloven til bl.a. omlægning til økologisk brug og til udgifter til beskyttelse af vandmiljøet. Kapitlet viser, at pesticidafgiften i sin nuværende form sammen med en række andre tiltag har betydet, at pesticidforbruget (målt i kg aktivstof) er blevet væsentligt reduceret, men at effekten på behandlingshyppigheden er begrænset. Ved fastsættelsen af afgiftssatsen på vækstreguleringsmidlerne blev der taget hensyn til visse produktionsgrene indenfor bl.a.  gartnerierhvervet. Desuden er afgiften på insektmidler fastsat således, at der ikke er et generelt incitament til ulovlig indførsel.

I kapitel 3 behandles muligheden for en afgift baseret på behandlingshyppighed. Behandlingshyppighed er ikke et begreb, der direkte kan afgiftsbelægges. Behandlingshyppighed er en opgørelse af det antal gange årligt, landbrugsarealet kan behandles med den mængde pesticider, der er solgt til anvendelsen, forudsat de anvendes i fastsatte standarddoser. Behandlingshyppighed opgøres således efter året er gået og er et statistisk begreb, som ikke kan afgiftsbelægges. Desuden er behandlingshyppighed ikke et entydigt begreb, og grundlaget for beregning af behandlingshyppighed kan med års mellem blive opdateret.

I behandlingshyppighedsbegrebet indgår de enkelte aktivstoffers standarddoseringer. For et aktivstof

kan der være flere standarddoseringer afhængigt af, hvilken afgrøde stoffet anvendes i. Der er forskellige muligheder for at benytte standarddosis som afgiftsgrundlag. Kravet er blot, at det er entydigt. En standarddosis vægtet efter stoffernes anvendelse på afgrøder er en tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed. Der er på nuværende tidspunkt kun fastsat standarddoser for de stoffer, der anvendes i landbruget. Derfor skal det besluttes, hvorledes de øvrige produkter og  aktivstoffer skal behandles i en eventuel afgiftslov, hvis samtlige aktivstoffer skal omfattes af en afgift pr. standarddosis. En afgift pr. standarddosis for alle aktivstoffer medfører, at der skal fastsættes en afgiftssats for hvert enkelt af de ca. 160 aktivstoffer.

I kapitel 3 behandles problemområderne: privat anvendelse, gartnerier mv. og nye aktivstoffer. Af hensyn til målsætningen om udfasning af pesticider i private haver er det ikke ønskeligt at afgiften på disse midler falder, hvilket vil ske med en afgift pr. standarddosis. Det er ikke muligt at lægge en speciel afgift kun på midler til privat brug, da det kontrolmæssigt og administrativt er umuligt at håndtere. To andre forslag er dog mulige. Enten en forhøjet afgift på klar-til-brug-midler eller en forhøjet afgift for de produkter, der indeholder under én standarddosis pr. ha. Den model der er lettest at administrere er en afgift på klar-til-brug-midler, men den giver incitament til, at producenterne gradvist ændrer en del af disse produkter til produkter, der skal fortyndes. Den anden mulighed er en forhøjet afgift på midler, der indeholder under én standarddosis pr. ha. Den er dog svær at administrere og vil stille strenge krav til regnskabsoplysningerne.

For midler der anvendes i gartnerierhvervet men ikke i landbruget, er det muligt at fastsætte en “standarddosis” som afgiftsgrundlag.

For nye aktivstoffer er der opstillet en model, hvor afgiften fastsættes ud fra dosisintervaller. Dette vil i sig selv give ca. 125 afgiftssatser tillagt de ca. 160 afgiftssatser (for hvert aktivstof), som skal fremgå af loven. Dosisintervalmodellen vil kræve en meget kompliceret beregningsregel, som vil skulle fremgå af lovteksten. Desuden vil denne model være meget kompliceret at administrere for både virksomheder og myndigheder - specielt hvis den kombineres med en forhøjet afgift på pakninger, der indeholder under én standarddosis.

Den eksisterende differentierede værdiafgift er en tilnærmelse til en afgift pr. standarddosis (jf. tabel 4.3.D) og løser de ovennævnte problemer. Således er husholdningsmidlerne dyrere end de produkter, der anvendes i landbruget og dermed betales en højere afgift. Desuden er der ingen tvivl om, hvorledes nye aktivstoffer skal indplaceres i afgiftssystemet. En yderligere differentiering af værdiafgiften vil blive en bedre tilnærmelse til en afgift pr. standarddosis jf. tabel 4.3.D og tabel 4.3.F. Til gengæld mener jordbrugets organisationer og Dansk Planteværn ikke, at en yderligere differentiering af den eksisterende værdiafgift hører hjemme i rapporten, da det efter organisationernes opfattelse ikke er en del af arbejdsgruppens opgave. Endvidere mener erhvervene, at  prismærkeordningen (der er nødvendig ved en værdiafgift) er byrdefuld. Jordbruget mener ikke, at en ensidig afgiftsforhøjelse er i overensstemmelse med det miljømål, der er hensigten og peger på, at nye og mere “miljøvenlige” midler belastes hårdere ved en værdiafgift. Dette er dog ikke korrekt. I følge Miljøstyrelsen er de nye midler ikke mere miljøvenlige end de gamle midler. Desuden har Skatteministeriets beregninger vist, at nye midler i hovedreglen ikke bliver billigere ved en omlægning fra værdiafgiften til en afgift pr. standarddosis.

Sidst i kapitlet beskrives de nordiske erfaringer med en afgift på behandlingshyppighed. I Norge er der indført en afgift på standarddosis kombineret med en rangordning af miljø- og sundhedseffekter.

Afgiften er ikke evalueret endnu, men den er foreløbig vurderet til at være administrativ kompliceret i forhold til den værdiafgift, der var før. I Sverige har det været overvejet at indføre en afgift pr. standarddosis igen, men forslaget blev forkastet, fordi afgiftssatserne løbende ville skulle ændres og vedtages i Riksdagen, og dermed blev for besværlig at administrere.

Kapitel 4 vurderer ud fra modelberegninger konsekvenserne af at omlægge den eksisterende afgift til en afgift, der yderligere er tilnærmet en afgift på behandlingshyppighed. En yderligere tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed kan opnås ved at benytte den arealvægtede standarddosis som afgiftsgrundlag eller ved yderligere at differentiere satserne i den eksisterende værdiafgift. Da der kun er fastsat standarddosis for midler, der anvendes i landbruget, er det kun disse midler, der er regnet på.

En afgiftssats på 74 kr. pr. standarddosis gør afgiften provenuneutral. En afgift af denne størrelse vil reducere antallet af behandlinger med ca. 5 pct. jf. tabel 1.3.A. herover. Hvis satserne i den eksisterende værdiafgift differentieres yderligere ved at hæve satserne på insektmidler og vækstreguleringsmidler opnås der en gennemsnitlig afgift på 74 kr. pr. standarddosis, hvilket vil reducere antallet af behandlinger med ca. 2 pct. Modelberegningerne er forbundet med en vis usikkerhed, men resultaterne er rimelig robuste.

Den første model er en afgift pr. arealvægtet standarddosis (stykafgift). Modellen har større miljøvirkning for samme afgift pr. behandling (74 kr. pr. standarddosis), end model B (værdiafgift med yderligere differentierede satser) har. Årsagen er, at under en stykafgift ændres de relative priser indenfor samme hovedgruppe af produkter, og det sker ikke under værdiafgiften. Samtidig overvæltes en større del af stykafgiften i landmandspriserne.

Hvis model B skulle udformes med samme landmandsudgifter som model A (med uændret provenu), skulle værdiafgiften yderligere forhøjes, hvorved miljøvirkningen ville øges jf. tabellen herover.

Skulle model A udformes med uændrede landmandsudgifter, skulle afgiften pr. standarddosis (arealvægtet) nedsættes til 65 kr., hvorved miljøvirkningen ville blive reduceret. Hvis model B blev udformet med uændrede landmandsudgifter i forhold til i dag, skulle afgiften sættes ned, og miljøvirkningen ville blive reduceret. Skulle model B udformes for uændret provenu i forhold til den nuværende afgift, så ville værdiafgiftssatserne generelt skulle sættes ned, hvilket vil reducere miljøvirkningen.

I kapitel 5 præsenteres forskellige muligheder for en omlægning af pesticidafgiften, hvis afgiften ønskes ændret. Bichel-udvalgets anbefaling var, at muligheden for en afgift på behandlingshyppighed skulle undersøges. En afgift på behandlingshyppighed er en ensartet afgift pr. behandling uanset hvilket pesticid, der anvendes. Behandlingshyppigheden kan dog som nævnt ikke direkte benyttes som afgiftsgrundlag. I beregningen af begrebet behandlingshyppighed indgår standarddoser. En afgift pr. standarddosis er således en god tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed.

Den nuværende differentierede afgift, hvor afgiften er højere på midler, der i gennemsnit er billige og lav på de midler, der i gennemsnit er dyre, medfører også en tilnærmelse til virkningen af en afgift pr. behandling. For vækstreguleringsmidler og insektmidler er satsen dog lavere, end en tilnærmet afgift på behandlingshyppighed egentlig. Beregningerne viser, at en yderligere differentiering af  værdiafgiften vil betyde, at afgiften bliver en bedre tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed.

Der er således flere muligheder for at opnå en mere eller mindre fin tilnærmelse til en afgift pr. behandling.

Arbejdsgruppen har undersøgt forskellige muligheder, som i forskelligt omfang angiver løsninger på de problemer, som en ændring af den eksisterende afgift medfører. De fem muligheder er opstillet i en rækkefølge, som angiver de forskellige modellers kompleksitet - og ikke miljøeffekt - med hensyn til lovgivnings-, kontrolmæssige og administrative problemer. Den første model er således den enkleste at indføre, mens den femte er den vanskeligste. Der er fordele og ulemper ved alle 5 muligheder, og det er derfor en politisk beslutning, hvilken model, der skal vælges, hvis afgiften ønskes ændret.

1. Den eksisterende værdiafgift differentieres yderligere, således at afgiftssatsen for vækstreguleringsmidler og insektmidler forhøjes, hvorved afgiften bringes nærmere en afgift pr. standarddosis (arealvægtet).

2A. Afgiften lægges om til en afgift pr. standarddosis (arealvægtet) for de midler, der anvendes i landbrugets planteproduktion. For alle øvrige midler betales værdiafgift fx som i nr. 1.

2B. Afgiften lægges om som i 2A. Desuden fastsættes en “standarddosis” for aktivstoffer/produkter, som anvendes i resten af jordbrugets planteproduktion (dvs. frugt- og grøntproduktionen medtages). Af disse midler betales en afgift pr. “standarddosis”. Af midler som ikke anvendes i jordbrugets planteproduktion betales en værdiafgift fx som i nr. 1. For nye aktivstoffer betales ligeledes værdiafgift.

2C. Afgiften lægges om som i 2A eller 2B. For husholdningsmidler betales enten en forhøjet afgift pr. standarddosis på klar-til-brug-midler, eller der betales en forhøjet afgift, hvis pakningen indeholder mindre end én standarddosis. Nye aktivstoffer samt midler, der ikke anvendes i jordbruget, fortsætter på en værdiafgift fx som nr. 1.

2D. Afgiften lægges om som i 2A, 2B eller 2C. For nye aktivstoffer betales afgift pr. standarddosis efter dosisintervaller. Midler, der ikke anvendes i jordbruget, fortsætter på en værdiafgift fx som i nr. 1.

Jordbrugets organisationer og Dansk Planteværn tager afstand fra nr. 1, hvor værdiafgiften tilnærmes en afgift pr. standarddosis (arealvægtet).

Det er ikke muligt at udforme afgiften som en stykafgift for alle midler uanset anvendelse. Årsagen er, at der i følge Statens Skadedyrslaboratorium ikke er grundlag for at fastsætte en standarddosis for insektmidler, der benyttes til bekæmpelse af myrer, møl, utøj på dyr samt afskrækningsmidler mv. Dermed vil disse midler skulle fortsætte på værdiafgiften uanset hvilken model, der eventuelt vælges.

I kapitel 6 er indeholdt arbejdsgruppens konklusioner. Det er ikke muligt direkte at afgiftsbelægge behandlingshyppigheden. Der er imidlertid flere forskellige muligheder for at omlægge afgiften, så den yderligere tilnærmes en afgift på behandlingshyppighed. En yderligere tilnærmelse til en afgift på behandlingshyppighed kan opnås ved at benytte den arealvægtede standarddosis som afgiftsgrundlag og ved yderligere at differentiere satserne i den eksisterende værdiafgift.

En afgift pr. arealvægtet standarddosis har større miljømæssig effekt for samme afgift pr. behandling end en afgift, hvor satserne i værdiafgiften differentieres yderligere. Således vil en afgift pr.  standarddosis (arealvægtet) reducere antallet af behandlinger med 5 pct. i forhold til den eksisterende afgift.

En yderligere differentiering af værdiafgiften vil reducere antallet af behandlinger med 2 pct. i forhold til den eksisterende afgift. Begge modeller sikrer en bedre miljøvirkning end den eksisterende afgift.

En afgift pr. standarddosis vil teknisk kunne gennemføres på midler, der anvendes i jordbruget. En afgift pr. standarddosis (arealvægtet) vil dog blive betydeligt mere kompliceret lovgivningsmæssigt, administrativt og kontrolmæssigt end den eksisterende afgift. Den endelige fastsættelse af alle afgiftssatser for eksisterende kemisk aktive stoffer samt dosisintervaller for nye stoffer, der forventes at blive godkendt i fremtiden, er endnu ikke gennemført i arbejdsgruppen.