7. Skattefaglig instruktion og vejledning

Af kommissoriets punkt 5 fremgår, at der skal foretages en vurdering af, hvorvidt der er gennemført den fornødne skattefaglige instruktion og vejledning. Herudover foretages en vurdering af erfaringer med/muligheder for, via elektronisk faglige netværk at udveksle erfaringer/agere faglig sparring samt medvirke til at sikre ajourført skattefaglig viden.

Instruktion og vejledning tager form af dels skriftligt materiale, dels kurser og seminarer. Det er primært styrelsen, der varetager instruktionen og vejledningen af de skatteansættende myndigheder.

Der eksisterer ikke en klar definitorisk adskillelse mellem den instruktion og vejledning, som henholdsvis styrelsen og regionerne leverergennemfører. Deloitte Consulting har derfor valgt, at foretage en samlet afrapportering, for instruktion og vejledning.

7.1.   Kvalitativ vurdering af instruktion og vejledning

Vurderingen af indholdet i og kvaliteten af den skattefaglige instruktion og vejledning er gennemført af skattefaglige eksperter fra Deloitte & Touche. Vurderingen er opdelt i to områder, dels ligningsvejledningen som ramme for selskabsligningen, dels andre instruktioner og vejledninger.

Ligningsvejledningen som ramme for selskabsligningen

Told- og Skattestyrelsen udgiver hvert år en ligningsvejledning til skattemyndighederne. Ligningsvejledningen er udtryk for gældende praksis og er som udgangspunkt bindende for de lignende myndigheder, medmindre vejledningen ikke er i overensstemmelse med højere rangerende retskilder.

At ligningsvejledningen er central understøttes af resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen. Adspurgt om en række kilders væsentlighed for den daglige opgaveløsning vurderer enhederne ligningsvejledningen, lovsamlinger og Tidsskrift for Skatter og Afgifter som væsentligst. Således vurderer samtlige enheder, at disse tre kilder i nogen eller i høj grad er væsentlige for den daglige opgaveløsning.

Der er på et overordnet niveau gennemført en vurdering af, om ligningsvejledningen for 2000 er tilstrækkelig entydig, klar og dækkende til brug som ramme for selskabsligningen.

Det er vores vurdering, at ligningsvejledningen overordnet set indeholder den struktur, der er relevant som  ramme for selskabsligningen. Der er imidlertid en række forhold, som medfører, at beskrivelsen i ligningsvejledningen, ikke er tilstrækkelig entydig, klar og dækkende.

Det er helt afgørende for brugerne (skattemyndighederne), at ligningsvejledningen giver udtryk for Told- & Skattestyrelsens opfattelse af gældende praksis på det tidspunkt, hvor vejledningen udsendes. Det er derfor nødvendigt, at gældende praksis, der er kommet til udtryk ved højere rangerende retskilder, indarbejdes entydigt, klart og dækkende. Brugeren må derfor kunne forudsætte, at ligningsvejledningens beskrivelse af praksis kan lægges til grund ved ligningen, medmindre der, siden ligningsvejledningen er udsendt, er sket ændringer af den beskrevne praksis.

Udviklingen i praksis siden foregående version er i meget vidt omfang refereret (trekantsmarkeret). Referencen sker imidlertid ofte uden, at der samtidig tages stilling til en ændring af den praksis, der i øvrigt er beskrevet. Herved forsvinder helheden i den samlede beskrivelse i ligningsvejledningen, og kun den meget professionelle bruger kan forventes at være opmærksom herpå.

Lovcirkulærer, samt fra og med 2000 SD-cirkulærer og TSS-cirkulærer, er indarbejdet i ligningsvejledningen. Indarbejdelsen i ligningsvejledningen sker spredt og ofte uden, at indarbejdelsen kan følges til det underliggende cirkulære. Brugeren har derfor meget vanskeligt ved at genfinde de relevante cirkulæretekster i ligningsvejledningen. Endvidere kan der ske en sammenblanding af lovcirkulærer og gældende praksis. Uden særskilt markering i ligningsvejledningen vil det være vanskeligt at afgøre, om en ændring i beskrivelsen skyldes praksisændringer, eller der er tale om en indarbejdelse af tidligere lovcirkulæretekster.

Desuden er stikordsregistret ikke hensigtsmæssigt som opslagsværktøj, idet stikordsregistret bl.a. er udarbejdet for hvert enkelt bind og ikke som et samlet stikordsregister for alle bind. Desuden er stikordsregistrets emneinddeling ikke systematisk og i nogle tilfælde heller ikke fuldstændigt. Herved reduceres anvendelsesmulighederne af ligningsvejledningen som et hjælpeværktøj i ligningen.

Omfanget af de samlede ligningsvejledninger for 2000 udgør ca. 2800 sider mod et omfang på ca. 1800 sider i 1991, dvs. en stigning på 56%.  Udviklingen i ligningsvejledningens omfang står på ingen måde mål med den praksisændring, der er sket over den samme periode. Den væsentlige stigning i omfanget er mere udtryk for, at ligningsvejledningens beskrivelse af gældende praksis ikke undergår den nødvendige faglige kvalitetssikring, hvormed helheden i beskrivelsen af praksis kan forsvinde. Denne problematik fremhæves også i den opfølgningsundersøgelse blandt professionelle rådgivere, der blev gennemført af Advice Analyse A/S for Told- og Skattestyrelsen i marts 2001.

Andre instruktioner og vejledninger

Der er på et overordnet niveau gennemført en vurdering af indholdet i og kvaliteten af andre instruktioner og vejledninger.

Udover den række emner, der er berørt på seminarer, og som i varierende grad er suppleret af materiale, er der til brug for vurderingen modtaget inspirationsmateriale på 4 temaer:

• Sambeskatning.
• Overdragelse af fast ejendom, herunder fastlæggelse af afskrivningsgrundlag på bygninger.
• Virksomhedsoverdragelser/omdannelser.
• Hovedaktionærer (hovedaktionærselskaber).

Gennemgangen viser sammenfattende, at det udarbejdede inspirationsmateriale har det nødvendige indhold og den nødvendige kvalitet.

Da materialet imidlertid ”kun” er udarbejdet indenfor 4 temaer kan det ikke siges at være fuldt ud dækkende for alle de områder, hvor de afholdte seminarer har vist et behov for instruktion, vejledning og redskaber til brug i visiterings- og udsøgningsprocessen.

Det er oplyst, at der arbejdes på inspirationsmateriale om andre temaer i de nedsatte arbejdsgrupper.

Herudover savnes der i materialet fokus på, hvordan den skatteansættende myndighed bliver i stand til at udsøge de selvangivelser, hvor temaerne formentlig er aktuelle.

Det anbefales derfor, at inspirationsmaterialet også dækker det konkrete behov for redskaber i visiteringen og udsøgningen hos de skatteansættende myndigheder. Herved er der størst mulig sikkerhed for, at de selvangivelser, der indeholder væsentlige fejl bliver udsøgt.

7.2.   Enhedernes syn på instruktion og vejledning

Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen viser, som illustreret i figur 7.1, at der blandt alle myndighedstyper, generelt er enighed om, at der i nogen eller i høj grad er behov for instruktion og vejledning. Dog finder ingen regioner, at dette i høj grad er tilfældet.

Note: Tabellen viser resultaterne på udvalgte svarkategorier

Adspurgt om Told- og Skattestyrelsens ekspertise i forbindelse med instruktion og vejledning svarer over 70 pct. (jf. figur 7.2) af enhederne, at de finder Told- og Skattestyrelsen kvalificeret.

Note: Der er ikke afgivet svar på de øvrige svarkategorier.

Kommunerne adskiller sig fra regioner og fællesskaber, ved at ¼ af disse finder styrelsen mindre kvalificeret.

Ser man på kommuner og fællesskabers vurdering af regionernes ekspertise i forbindelse med instruktion og vejledning, er enhederne mindre positive end i deres vurdering af styrelsens kompetence. 43 pct. af kommunerne og 61 pct. af fællesskaberne finder regionerne kvalificerede i forbindelse med instruktion og vejledning. Samtidig finder ingen kommuner eller fællesskaber regionerne meget kvalificerede.

Adspurgt om, i hvilken grad den gennemførte instruktion- og vejledning er dækkende for behovet, finder kun et fåtal af enhederne, som det fremgår af figur 7.3, at dette i høj grad er tilfældet.

Det fremgår desuden af tabellen, at kommunerne tegner sig for den største andel svar afgivet på såvel kategorien ”i høj grad” som kategorien ”slet ikke”. Desuden kan regionerne konstateres i højere grad, end kommuner og fællesskaber, at vurdere instruktionen og vejledningen som dækkende.

Opdeler man enhederne efter størrelse, er der en klar tendens til, at de største af enhederne i mindre grad end de mindste af enhederne finder den gennemførte instruktion og vejledning dækkende for behovet (jf. figur 7.4).

Mens 44 pct. af den største halvdel af enhederne finder, at dette er tilfældet i nogen eller i høj grad, gælder dette 78 pct. af den halvdel af enhederne.

Samtlige interviewede enheder pointerer, at der er behov for instruktion og vejledning, særligt i forhold til ny lovgivning og fortolkningsspørgsmål. Men hvad angår kvaliteten af den gennemførte instruktion og vejledning, er der varierende opfattelser enhederne imellem. Der fremføres såvel det synspunkt, at instruktionen og vejledningen er fuldt ud tilfredsstillende, som det synspunkt, at instruktionen og vejledningen er mangelfuld, og at underviserne er formidlingsmæssigt svage. Der peges desuden på, at indholdet i kurserne ikke i tilstrækkeligt omfang er målrettet de behov, de forskellige typer af enheder har.

Såvel regioner som kommuner benytter i vidt omfang kurser udbudt af Skatterevisorforeningen. Flere af de interviewede enheder peger på, at uden disse kurser ville deres behov ikke kunne imødekommes.

Det kan desuden fremhæves, at regionernes rolle i forhold til instruktion og vejledning til kommuner og fællesskaber er meget begrænset, og at kommunerne generelt set er skeptisk indstillede over for den instruktion og vejledning, de modtager fra regionerne.

7.3.   Vurdering af erfaringer med og muligheder for erfaringsudveksling via elektronisk faglige netværk

EFN og den nuværende anvendelse heraf

Den nuværende struktur for de elektronisk faglige netværk er etableret i foråret 2000. Der findes i alt 12 elektroniske faglige netværk inden for selskabs- og aktionærbeskatningsområdet:

• Aktieindkomst, aktiebeskatningsloven
• Fonds- og foreningsbeskatning
• Fusionsskatteloven
• Hovedaktionærbeskatning
• Kursgevinster, Kursgevinstloven
• Omgørelser af hovedaktionærer
• Selskabers indkomstopgørelse
• Selskabsligningen
• Selskabsskatteregistreringssystemet (SSR), Aconto skatteregistreringssystemet (AC) og Fondsbeskatningssystemet (FBS)
• Skattefri aktieombytning
• Skattefri virksomhedsomdannelse
• Transfer Pricing

EFN er ikke tænkt som en formel kilde, men som et fagligt dialogværktøj, der skal fungere som supplement til og understøttelse af de eksisterende fysiske faglige netværk. EFN skal ses i sammenhæng med elektronisk bibliotek, der er en del af Told-Skats intranet. Elektronisk bibliotek indeholder alle relevante retningslinier, vejledninger, cirkulærer mv. på området. Alle afdelinger og regioner har endvidere egne hjemmesider på intranettet, der således i vid udstrækning er Told- og Skattestyrelsens informationsmæssige rygrad.

EFN kan anvendes til konkret problemløsning, erfaringsudveksling og informationsformidling. Eksempelvis kan den enkelte bruger, der står overfor en konkret faglig problematik, via netværket stille spørgsmål til samtlige kolleger landet over. Der er således mulighed for at læse og sende indlæg og indgå i diskussioner om konkrete problemstillinger og erfaringer. Der er i tilknytning hertil mulighed for at abonnere på nyheder fra relevante elektroniske konferencer.

Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen viser, som det fremgår af figur 7.5, at der er en betydelig spredning i regionernes anvendelsesgrad af de elektronisk faglige netværk.

Ser man på regionernes vurdering af, i hvilken grad EFN er anvendelige i den daglige opgaveløsning finder  kun 9 pct., at EFN i høj grad er anvendelige, mens 55 pct. finder, at dette er tilfældet i nogen grad (jf. figur 7.6). Over 1/3 af regionerne finder, at EFN kun i mindre grad er anvendelige i den daglige opgaveløsning. Dog finder ingen, at netværkene ”slet” ikke er anvendelige.

I de gennemførte interview gives der udtryk for, at problemløsningen typisk foregår på den måde, at man i første omgang selv forsøger at afklare et evt. problem, i anden omgang konsulterer kolleger eller ledere og først efterfølgende vil anvende EFN.

Figur 7.6:Vurdering af EFNs anvendelighed i den daglige opgaveløsning

Anvendelsesgraden bekræftes af en optælling af antallet af indlæg i de forskellige netværk. Der er netværk, der er oprettet, men stort set ikke brugt, mens andre netværk anvendes flittigt. Der gives udtryk for, at disse forskelle blandt andet skyldes, at der er områder, der er mere velegnede til denne kommunikationsform end andre. Der er områder, hvor problemstillingerne er så komplekse, at der stilles krav om egentlig udredninger eller afklaringer, før der foreligger et brugbart svar på et spørgsmål. Dette vanskeliggør anvendelsen af EFN som medie.

Der er ikke kun forskelle i graden af anvendelse, men også forskelle i den måde netværkene anvendes på. Således er der EFN, hvor der finder egentlig diskussion og erfaringsudveksling sted mellem deltagerne, mens andre EFN i højere grad anvendes til informationsformidling og udmeldinger fra de relevante fagafdelinger.

På baggrund af interviewene kan det konstateres, at de forskellige netværk i høj grad er personafhængige. EFN fungerer godt på områder, hvor de understøtter et allerede velfungerende fysisk netværk, og på områder, hvor en eller flere nøglepersoner er meget aktive.

De interviewede regioner er af den opfattelse, at etableringen af EFN er  hensigtsmæssig i forhold til den løbende faglige dialog og problemløsning. Der gives dog samtidig udtryk for, at udbredelsen er en langstrakt proces, som stiller krav om holdningsændringer hos medarbejderne.

Det er frivilligt for medarbejderne at anvende EFN. EFN kan således ikke alene sikre en ajourført skattefaglig viden. Samtidig er EFN fortrinsvist tænkt som diskussionsfora, mens Elektronisk Bibliotek er det medie, der giver adgang til det materiale, der er behov for i opgaveløsningen.

Der udtrykkes generelt i de gennemførte interview tilfredshed med de tekniske muligheder i de elektroniske faglige netværk.

Fremtidige muligheder for anvendelsen af Elektro-nisk Faglige Netværk

Kommunerne og fællesskaberne får via extranet ultimo maj 2001 adgang til de relevante elektroniske faglige netværk samt relevante dele af styrel-sens intranet. De interviewede kommuner og fællesskaber har store (posi-tive) forventninger til deres deltagelse i netværkene.

De interviewede enheder forventer, at netværkene, når kommunerne også får adgang til disse, vil kunne anvendes i højere grad end tilfældet er i dag. Erfaringerne fra ibrugtagningen af EFN i Told- og Skattestyrelsens organisation viser dog, at udbredelsen af EFN til også at omfatte kommu-ner og fællesskaber vil stille krav om et omfattende implementeringsfor-løb.

Det må konstateres, at implementeringen af de EFN står over den samme udfordring, som gælder flertallet af sådanne redskaber. Udfordringen be-står i, at volumen, det vil sige antal brugere, er afgørende for netværkenes succes, samtidig med at det vanskeligt at få potentielle brugerne til at be-nytte netværkene, førend netværkene er blevet en succes. Der vil således være tale om en langstrakt proces, hvor fordelene i form af samarbejde og vidensdeling først viser sig på længere sigt.

7.4. Sammenfatning og vurdering

Det er vurderingen, at ligningsvejledningen overordnet set indeholder den struktur, der er relevant som ramme for selskabsligningen. Der er imidler-tid en række forhold, som medfører, at beskrivelsen i ligningsvejlednin-gen, ikke er tilstrækkelig entydig, klar og dækkende, herunder:

• Referencer sker ofte uden stillingtagen til de praksisændringer, der i øvrigt er beskrevet i vejledningen
• Indarbejdelsen af cirkulærer sker meget spredt i vejledningen
• Der sker en sammenblanding af forskellige retskilder
• Stikordsregistret er ikke hensigtsmæssigt udformet
• Udviklingen i vejledningens omfang overstiger, hvad der er rimeligt i forhold til den pågåede praksisændring

Hvad angår øvrige instruktioner og vejledninger er vurderingen, at materialet har det fornødne indhold og den fornødne kvalitet. Materialet er imidlertid ikke fuldt dækkende for alle de områder, hvor der har vist sig  et behov for instruktion og vejledning. Inspirationsmaterialet kan desuden med fordel også dække de konkrete behov for redskaber i visiteringen og udsøgningen hos de skatteansættende myndigheder.

Det kan endvidere konstateres, at enhederne er af den opfattelse, at de har behov for instruktion og vejledning, mens kun et fåtal finder, at den gennemførte instruktion og vejledning i høj grad er dækkende for behovet. Det kan desuden konstateres, at enhederne finder styrelsen kvalificeret i forhold til den gennemførte instruktion og vejledning, men at kommuner og fællesskaber finder regionerne noget mindre kvalificerede end styrelsen.

Det er desuden vurderingen, at EFN er velegnet til at understøtte kommunikation i en decentral organisation. Det er dog samtidig vurderingen, at EFN i sin nuværende anvendelse, kun i begrænset omfang kan forventes at afhjælpe de problemer, der kan være med at opretholde tilstrækkeligt stærke faglige miljøer i mindre enheder.