Aktuelle skattepolitiske initiativer

Dette er den faste artikel i Skat, der denne gang bl.a. ser på de første udmøntninger af Regeringsgrundlaget ”Nye Mål”. Derudover beskriver artiklen den fortsatte indsats mod hullukning, samt hvordan yderligere retssikkerhed på skatteområdet er højt prioriteret.

1. Indledning

Udskrivelsen af folketingsvalg til 8. februar 2005 betød, at en række lovforslag, der var fremsat i 1. samling 2004/2005, ikke nåede at blive vedtaget.

En del af disse forslag er genfremsat i 2. samling 2004/2005. De fleste af disse forslag er omtalt i december-nummeret af Skat. Det gælder bl.a. den nye skatteforvaltningslov, som derfor her kun berøres kort. Lovforslaget vedr. samling af inddrivelsen nåede ikke at blive fremsat inden valgets udskrivelse. Dette forslag får en mere fyldig omtale, jf. afsnit 2.

Det nye regeringsgrundlag Nye mål indeholder en række konkrete tiltag på skatteområdet. Udmøntningen af de første forslag sker allerede i forårets samling, jf. afsnit 3.

I regeringsgrundlaget står også, at indsatsen mod hullukning fortsætter. Det indebærer, at der er fremsat tre forslag til mere robuste skatteregler, hvoraf to af dem er lettere reviderede forslag fra 1. samling (sambeskatning og transfer pricing), jf. afsnit 4.

Yderligere retssikkerhed på skatteområdet er et højt prioriteret område. I afsnit 5 beskrives visioner og mål nærmere.

2. Opfølgning på kommunalreformen

Den nye organisation på skatteområdet

Som omtalt i Skat, december 2004, indebærer kommunalreformen, at der skal ske en helt ny organisering på skatteområdet, hvor forvaltningen af skatter, afgifter, told og ejendomsvurdering fremover samles i en statslig enhedsforvaltning. I den anledning har skatteministeren i februar 2005 genfremsat forslaget til en ny skatteforvaltningslov samt konsekvensændringer som følge heraf.

Ifølge forslaget dannes den nye organisation gennem en fusion mellem den kommunale og den statslige skatteforvaltning og som udgangspunkt gennem en sammenlægning af de forskellige myndigheder under ToldSkat. Herved får borgerne og virksomhederne kun én offentlig forvaltning på skatteområdet. Samtidig skabes der mulighed for bedre udnyttelse af ressourcerne i forvaltningen.

Datoen for fusionen mellem de statslige og kommunale skattemyndigheder er, bl.a. som følge af folketingsvalget i februar 2005, blevet udsat fra 1. juli 2005 til 1. november 2005. Hermed tilgodeses behovet for en længere periode til forhandling med kommunerne om overførsler  af personale og aktiver, i lyset af, at Folketinget først forventer lovgrundlaget vedtaget medio juni.

(L 110 og L 111 er genfremsættelser af L 130 og L 131. L 110 og L 111 er vedtaget.)

Samling af inddrivelse af offentlige krav i Skatteministeriet

Som led i aftalen om kommunalreformen skal der også gennemføres en samlet reform af inddrivelsesområdet, hvis formål er at opnå en mere ensartet og effektiv inddrivelse af gæld til det offentlige. Målsætningen er, at der i 2007 er etableret én offentlig restanceinddrivelsesmyndighed, ét fælles regelgrundlag og ét fælles inddrivelsessystem.

Første skridt i reformen er samlingen af restanceinddrivelsen af fordringer, som i dag inddrives af henholdsvis kommunerne, ToldSkat, Inddrivelsesenheden under ToldSkat og politiet, i en ny fælles restanceinddrivelsesmyndighed under Skatteministeriet. Samtidig skal der etableres en enstrenget klagestruktur, hvor Landsskatteretten bliver klageinstans for alle afgørelser i inddrivelsessager.

Skatteministeren fremsatte i den anledning i februar 2005 forslag til en ny Lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer. Forslaget, der ligesom forvaltningsforslaget skal have virkning fra 1. november 2005, indeholder følgende tre elementer:

1. En fastlæggelse af snitfladen mellem de opkrævningsopgaver, som fortsat skal varetages af de enkelte kommunale og statslige fordringshavere, og de inddrivelsesopgaver, som fremover skal varetages af inddrivelsesmyndigheden. Der tages udgangspunkt i den sondring mellem opkrævning og inddrivelse, som allerede findes i lovgivning og praksis i dag.

Ved opkrævning forstås udsendelse af opkrævninger og regninger m.v. til borgere og virksomheder m.fl. og kontrol af, om betaling finder sted inden for den fastsatte betalingsfrist, samt eventuelt efterfølgende udsendelse af  rykkere.

Ved inddrivelse forstås anvendelse af lovgivningens tvangsinddrivelsesmidler i form af eksempelvis lønindeholdelse, indtrædelsesret, modregning, indgivelse af konkursbegæring og frivillige betalingsordninger.

2. Etableringen af en enstrenget klagestruktur således at Landsskatteretten bliver klageinstans for alle afgørelser i inddrivelsessager.

3. Regler for overdragelse af personale, aktiver, rettigheder og pligter fra kommunerne til staten.

Desuden foreslås der i det tilhørende konsekvensændringsforslag en forenkling af opkrævningsreglerne på det sociale område. Forenklingen indebærer, at betalingsevnevurderinger i forbindelse med tilbagebetalingsordninger afskaffes, og der indsættes bemyndigelser til de relevante ministre til at fastsætte nærmere regler for opkrævningen. Disse bemyndigelser vil blive anvendt til at fastsætte skematiske regler med henblik på, at de kan understøttes maskinelt og altså ikke som i dag vil kræve en administrativ tung sagsbehandling.

(L 112 og L 113 er vedtaget.)

Harmonisering  og forenkling af regelgrundlaget for inddrivelse

Inddrivelsesreformens næste skridt er etableringen af et fælles forenklet regelgrundlag for inddrivelsesarbejdet, herunder regler om lønindeholdelse, betalingsevnevurderinger, eftergivelse og henstand. Den første etape af regelforenklingen skal ligeledes gælde fra 1. november 2005, og skatteministeren har derfor i april 2005 fremsat et forslag om forenkling, harmonisering og objektivering af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige samt mulighed for anvendelse af digitale lønsedler.  De væsentligste elementer i forslaget er følgende:

1. Objektivering og forenkling af reglerne for eftergivelse og henstand i opkrævningsloven, så de følger samme principper og formuleringer som konkursloven og konkursskatteloven.

2. Harmonisering af reglerne for eftergivelse i en lang række love på andre ministeriers områder, så de følger samme model som i opkrævningsloven, således at der skabes ens regler for eftergivelse på tværs af restancetyper.

3. Forenkling af reglerne om lønindeholdelse, herunder ophævelse af den maksimale indeholdelsesprocent på 20 pct., således at det i højere grad end i dag bliver muligt at inddrive hos skyldnere, der kan – men ikke vil – betale.

4. Harmonisering af muligheden for udpantning og lønindeholdelse ved indsættelse af hjemmel i en række love, som i dag mangler hjemmel til enten lønindeholdelse eller udpantning.

5. Indførelse af regler, som gør det muligt for arbejdsgivere at give underretning til ansatte om indeholdt A-skat digitalt. Forslaget omfatter både offentlige og private arbejdsgivere og understøtter regeringens bestræbelser på i størst muligt omfang at digitalisere den offentlige forvaltning samt skabe forenklingsmuligheder for erhvervslivet gennem digitale løsninger.

(L  149 er vedtaget).

Forslaget forventes i 2006 at blive fulgt op af en ny inddrivelseslov, hvor reglerne om lønindeholdelse, eftergivelse, gebyrer, renter mv. samles og som udgangspunkt får virkning for samtlige de krav, som fremover skal inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden.

3.Udmøntning af regeringsgrundlag på skatteområdet

Risikovillig kapital

Det er regeringens målsætning at skabe mere risikovillig kapital til såvel nye som eksisterende virksomheder. I regeringsgrundlaget Nye mål fra februar 2005 nævnes en række konkrete initiativer til fremskaffelse af risikovillig kapital.

Et af de nye tiltag er, at der bliver mulighed for, at opsparing på rate- og kapitalpensioner kan investeres i unoterede aktier. Hidtil er det kun de institutionelle investorer, som pensionskasser, livsforsikringsselskaber, ATP, LD mv., der har kunnet placere deres midler i unoterede aktier.

Der er generelt en større risiko ved placering i unoterede aktier. Derfor er det kun pensionsopsparing over en vis størrelse, der kan placeres i unoterede aktier. Pensionsopspareren skal kunne tåle at få et tab. Kun personer med en pensionsopsparing på over 500.000 kr. kan benytte ordningen.

Når formuen er under 2 mio. kr. kan der højst placeres 20 pct. i unoterede aktier. For formuer mellem 2 og 4 mio. kr. kan der placeres 50 pct. For beløb herover kan der placeres 75 pct. 

Et problem med unoterede aktier er, at de ofte er svært omsættelige. Der er ikke nogen likvid markedsplads for dem. Regeringen vil derfor skabe rammerne for, at Københavns Fondsbørs kan etablere en alternativ markedsplads for unoterede aktier.

For at sikre institutionelle investorers interesse for investeringer i selskaber, der noteres på en alternativ markedsplads, indføres der mulighed for at fratrække 5 pct. af anskaffelsessummen i beskatningsgrundlaget for pensionsafkastbeskatning, såfremt selskabet noteres på den alternative markedsplads.

Ordningen er midlertidig, idet fradraget gælder i en periode på 4 år fra 2005 til og med 2008. Det årlige fradrag kan højest udgøre 0,05 pct. af investors samlede aktiver.

(L 134 er vedtaget.)

Ressortændring vedr. motorregistrering

I forbindelse med regeringsdannelsen i februar 2005 fik Skatteministeriet overdraget ressortansvaret for visse sager vedrørende regulering af registrering af motorkøretøjer mv. fra henholdsvis Justitsministeriet og Transport- og Energiministeriet.

Ressortændringen skal bl.a. ses i sammenhæng med, at regeringen vil indføre et nyt system med digital motorregistrering, som skal sikre, at indregistrering og omregistrering af biler og andre motorkøretøjer kan ske hurtigere og enklere end i dag. Regeringen ønsker, at borgerne skal kunne nøjes med at henvende sig ét sted én gang i forbindelse med syn og køb og salg af motorkøretøjer. Derfor vil man give private forhandlere og syns-virksomheder adgang til selv at foretage motorregistrering og udlevere nummerplader. Ved privat handel med køretøjer vil regeringen sikre muligheder for, at borgerne selv kan registrere køretøjet via Internettet.

Et system med digital motorregistrering skønnes også at ville give effektiviseringsfordele hos det offentlige.

Skatteministeriet forventer at kunne fremsætte lovforslag om digital motorregistrering i Folketingssamlingen 2005/2006.

4. Mere robuste skatteregler

I regeringsgrundlaget Nye mål står, at regeringen uden tøven vil slå ned på og lukke eventuelle skattehuller, så snart myndighederne bliver opmærksomme på dem.

Som led i denne indsats er der genfremsat to forslag og fremsat et nyt i Folketingets 2. samling 2004/2005.

Justering af internationale sambeskatningsregler

Den 15. december 2004 fremsatte regeringen L 153. Lovforslaget var en opfølgning på ”Rapport fra Sambeskatningsudvalget”. Forslaget faldt imidlertid bort ved udskrivelsen af folketingsvalget til 8. februar 2005, men blev efter en række tekniske justeringer genfremsat i marts 2005.

Sambeskatningsreglerne har længe været kritiseret for både at være komplicerede at anvende og for at vanskeliggøre forretningsbegrundede omstruktureringer. Dertil kommer, at reglerne ofte har givet anledning til adskillige justeringer og ”hullukningsøvelser” – senest i efteråret 2003 – det såkaldte ”TDC-indgreb”. På den baggrund nedsatte skatteministeren i foråret 2004 Sambeskatningsudvalget.

Sambeskatningsudvalget præsenterede sin rapport den 24. november 2004. Udvalgets anbefalinger var ikke entydige med hensyn til løsningsforslag. Regeringen valgte at følge en anbefaling fra et af mindretallene, der angav løsning på at lukke et konkret hul i sambeskatningsreglerne. Skatteministeren havde eksplicit bedt udvalget se på hulproblemet.

Det konkrete hul skyldes, at en af værnsreglerne i skattelovgivningen ikke har fungeret efter hensigten, hvorved udenlandske koncerner har kunnet undgå dansk beskatning ved at placere deres underskudsgivende aktiviteter i datterselskaber, som indplaceres i den danske sambeskatning. En stikprøveundersøgelse har indikeret, at der kan være yderligere hulproblemer.

Hullet lukkes nu ved indførelse af det såkaldte globalpuljeprincip, som indebærer, at koncernerne fremover skal inddrage enten alle eller ingen udenlandske selskaber i sambeskatningen. Fravælges den internationale sambeskatning, begrænses den danske selskabsbeskatning til territorialbeskatning, hvor alle koncernforbundne selskaber automatisk sambeskattes. 

Dermed gøres der op med en grundlæggende uhensigtsmæssighed i de gældende regler. Hidtil har det været muligt for koncernerne alene at inddrage underskudsgivende udenlandske selskaber under dansk beskatning og holde overskudsgivende udenlandske selskaber uden for sambeskatningen. Resultatet har været, at koncernerne alt andet lige med de gældende regler betaler mindre i skat, end deres skatteevne tilsiger. Med globalpuljeprincippet vil alle koncerner, der anvender international sambeskatning, generelt betale skat efter deres skatteevne.

Globalpuljeprincippet vil medføre et merprovenu, der anvendes til at nedsætte selskabsskatten fra 30 til 28 pct. Såvel globalpuljeprincippet som selskabsskattenedsættelsen vil styrke Danmarks muligheder for at tiltrække og fastholde investeringer. Det nye forslag vil således medføre en forbedring af den danske beskæftigelse, produktivitet og realløn. Dertil kommer, at selv om forslaget samlet set er provenuneutralt, så vil erhvervslivet samlet set vinde, da en række af de udenlandske underskud, der i dag fratrækkes i den danske beskatning, fremover vil kunne fratrækkes i den udenlandske beskatning. I hvilket omfang er usikkert, men i størrelsesordenen 1 mia. kr. årligt skønnes realistisk.

Justeringerne af forslaget i forhold til L 153 skyldes de indkomne høringssvar. Der er især tre væsentlige ændringer:

1. Koncerndefinitionen er ændret til nu at svare til de selskaber, der efter de regnskabsretlige regler skal medtages i koncernregnskabet. Derved vil koncernen i høj grad i forvejen udveksle de oplysninger, der skal anvendes ved opgørelsen af sambeskatningsindkomsten, hvorved de administrative byrder mindskes.

2. I L 153 indgik indkomsten i sambeskattede selskaber kun i sambeskatningsindkomsten i forhold til koncernens ejerandel. I det nye forslag indgår indkomsten i et koncernforbundet selskab fuldt ud, selv om koncernen ikke ejer selskabet fuldt ud. Derved skabes der i forhold til L 153 en betydelig forenkling.

3. I L 153 hæftede alle sambeskattede selskaber solidarisk for skatten af sambeskatningsindkomsten, mens hæftelsen i det nye forslag er modificeret til alene at gælde administrationsselskabet (typisk moderselskabet), hvorimod det enkelte koncernselskab alene hæfter for sin del.

Forslaget skønnes for erhvervslivet samlet set at være neutralt mht. administrative byrder.

(L 121 er vedtaget.)

Ændring af oplysnings- og dokumentationspligt vedrørende transfer pricing

Der er fremsat forslag om, at reglerne om oplysnings- og dokumentationspligt udvides til også at finde anvendelse i forhold til indenlandske koncerninterne transaktioner. Der skal dog gælde en lempeligere dokumentationspligt i forhold til små og mellemstore virksomheder. Formålet er, at sikre, at reglerne om oplysnings- og dokumentationspligt er i overensstemmelse med EU-retten.

Endvidere indeholder forslaget dels elementer, der har til formål at skabe yderligere incitamenter til at udarbejde dokumentationen, dels elementer der har til formål at højne kvaliteten heraf. Samtidig indgår, at erhvervslivet ikke skal påføres unødvendige administrative byrder. Konkret foreslås indførelse af bøder ved manglende eller mangelfuld dokumentation og afskaffelse af adgangen til omkostningsgodtgørelse for dokumentation, der først udarbejdes under en klagesag. Endvidere foreslås kvaliteten hævet gennem fastsættelse af nye regler der lægger fastere rammer for indholdet af dokumentation, idet det ud fra en proportionalitetsbetragtning lovfastsættes, at databaseundersøgelser kun skal udarbejdes, hvis skattemyndighederne beder herom, og at transaktioner, der i omfang og hyppighed er uvæsentlige, ikke skal dokumenteres.

(L 120 er vedtaget.)

Avance ved salg af skibskontrakter mv.

Ligningsrådet har vurderet – med baggrund i gældende regelsæt – at avancer ved salg af skibskontrakter er skattefri. Tilsvarende gælder, såfremt det er et ikke færdigbygget skib, der sælges. Såfremt det er et færdigt skib, der sælges, er avancen skattepligtig, og ved et evt. tab er der fradrag for tabet.

Denne asymmetri indebærer, at hvis der er fortjeneste på kontrakten, er der et incitament til at sælge før skibet er færdigbygget, hvorimod hvis der er tab, venter man med at afstå skibet, til det er leveret. Denne adfærd bliver mere synlig under den nuværende konjunktur for skibsfartserhvervet, hvor de seneste år har vist voldsomt stigende fragtrater med stigende skibspriser til følge. Der har været flere eksempler på salg af kontrakter med store skattefri avancer til følge.

For at få ensartede regler på området har skatteministeren i marts 2005 fremsat forslag om at avancer/tab på skibskontrakter mv. fremover bliver skattepligtige, så de følger regelsættet for leverede skibe. Ændringen gælder fra lovforslagets fremsættelse. De nye regler gælder også for andre driftsmidler som fly, tog mv.

Afståelse af en kontrakt om opførelse af en bygning mv. (en entreprisekontrakt) er i dag skattefri, medmindre der er tale om næring eller spekulation. Fremover bliver sådanne avancer beskattet efter ejendomsavancebeskatningsloven.

(L 125 er vedtaget.)

5. Yderligere retssikkerhed på skatteområdet

Forbedring af retssikkerheden er et af regeringens højt prioriterede områder. Der er Der er allerede taget gennemført en del initiativer, der forbedrer den individuelle retssikkerhed. , bBl.a. er der indført bedre omkostningsdækning i skattesager og mulighed for bindende ligningssvar på skatteområdet for både personer og selskaber.

Med Fairplay-kampagnen, som blev sat i gang sidste år, blev der sat fokus på den kollektive retssikkerhed. Enhver skal betale skat efter gældende regler og derved bidrage til fællesskabet. Den kollektive retssikkerhed tilgodeses ved at sikre en øget kontrolindsats mod det organiserede snyderi, strengere straffe og holdningsændring (gennem kampagner) hos dem, som snyder.

Men der er også behov for at give den enkelte skatteyders retssikkerhed et servicetjek.  I regeringsgrundlaget ”Nye mål” er de vigtigste mål for yderligere retssikkerhed på skatteområdet defineret som bedre borgerservice, færre klager samt klare og mere enkle regler.

Skatteministeriet har på den baggrund igangsat projektet "Retssikkerhed på dagsordenen", som skal se på,Med Fairplay-kampagnen blev der sat fokus på den kollektive retssikkerhed. Enhver skal bidrage til fællesskabet efter gældende regler. Den kollektive retssikkerhed tilgodeses ved at sikre en øget kontrolindsats mod det organiserede snyderi, strengere straffe og holdningsændring (gennem kampagner) hos dem, som snyder fællesskabet.

 Der er også behov for at give den enkelte skatteyders retssikkerhed et servicetjek. hvordan tingene kan gøres bedre. Er det eksempelvis muligt at få hurtigere, rigtigere og mere ensartede afgørelser og mere åbenhed og gennemskuelighed i forbindelse med skatteligningen og klagesagsbehandlingen? Hvordan kan man skabe de bedste muligheder for, at den rigtige afgørelse træffes allerede første gang?

Fusionen på skatteområdet giver en unik mulighed for at sikre mere ensartede afgørelser og hensynet til retssikkerhed vil derfor veje tungt i forbindelse med etableringen af den nye organisation på skatteområdet. Men hvordan understøttes denne udvikling og hvad kan der ellers gøres?

Kan kommunikationen forbedres, og kan der indføres nogle procedurer som i højere grad sikrer, at lovregler er enkle, klare, objektive og forudberegnelige? Alle disse spørgsmål har projektet til opgave at få besvaret.

Fusionen på skatteområdet giver en unik mulighed for at sikre mere ensartede afgørelser. Hensynet til retssikkerhed vil derfor også komme til at veje tungt i forbindelse med etableringen af den nye organisation på skatteområdet. 

Retssikkerhedsprojektet søger atDer lægges op til, at "Projekt bedre retssikkerhed" skal inddrage flest mulige borgere, virksomheder, rådgivere og interesseorganisationer mv. i processen med De skal være med til at identificere problemområderer, og finde komme med løsningsforslag.  til konkrete forbedringer. Borgere, virksomheder, medarbejdere m.v. har således allerede gennem en periode kunnet indsende forslag m.v. til projektet bl.a. via en særlig oprettet kontaktpostkasse på ministeriets hjemmeside. Der har endvidere været afholdt workshops og dialogmøder for både medarbejderne og for organisationer m.v., hvor skatteministeren og Skatteministeriets øverste ledelse har været til stede for at holde oplæg og deltage i en åben, fordomsfri og konstruktiv debat. Arbejdet med at afdække gode idéer foregår stadig og Denne processen  skualle gerne munde ud i et initiativkatalog med føre til yderligere konkrete forslag til forbedringer iaf retssikkerheden på skatteområdet.

Et af slutmålene er tillige at udforme, at der bliver en ”aftale” eller ”hensigtserklæring” om forholdet mellem skattemyndigheder og  skatteydere. Den skal på lettilgængelig vis oplyse, hvilke rettigheder og pligter en dansk skatteyder har i forhold til de danske skattemyndigheder, og hvilken holdning skatteyderen kan regne med at blive mødt med fra skattemyndighedernes side. Andre lande som f.eks. Både Australien og New Zealand har allerede en tilsvarende Taxpayers Charter, som der er gode erfaringer med.

Resultatet af projektet forventes offentliggjort i efteråret 2005.

6. Andet

Forenkling af anpartsreglerne

Der er fremsat forslag om afskaffelse af anpartsreglerne for virksomheder med 1 – 10 ejere, der udlejer afskrivningsberettiget fast ejendom. For virksomheder omfattet af anpartsreglerne gælder, at et underskud fra virksomheden ikke kan trækkes fra i anden indkomst hos ejeren, f.eks. lønindkomst. Underskuddet kan kun fremføres til modregning i senere års overskud fra samme virksomhed. Overskud beskattes som kapitalindkomst. Endvidere kan virksomhedsordningen ikke anvendes.

Forslaget er et led i regeringens bestræbelser på forenkling af skattereglerne. Det har vist sig, at anpartsreglerne er vanskelige at anvende for både skattemyndighederne og ejerne af den faste ejendom. Endvidere bliver rationel og professionel administration af udlejningsejendomme besværliggjort. Endelig er anvendelsesområdet for reglerne efterhånden blevet begrænset. Det er vurderingen, at kun ganske få personer er omfattet af reglerne.

Forslaget indebærer, at ejere af virksomheder med 1 – 10 ejere, der udlejer afskrivningsberettiget fast ejendom, er omfattet af de almindelige skatteregler for selvstændigt erhvervsdrivende. Indkomsten skal dermed beskattes som personlig indkomst. Har virksomheden underskud, indgår dette ved opgørelsen af den personlige indkomst på samme måde som underskud fra anden selvstændig erhvervsvirksomhed. Forslaget sikrer, at eksempelvis 10 personer kan anskaffe og udleje afskrivningsberettiget fast ejendom og overlade administrationen til en professionel administrator uden at blive omfattet af anpartsreglerne.

Ejendomsadministratorer bliver med forslaget bedre i stand til at kunne udnytte stordriftsfordele. Fordelen for ejerne er, at de kan få administreret fast ejendom til lavere omkostninger og til en bedre kvalitet end tilfældet er i dag. Forslaget berører ikke anpartsreglerne for virksomheder med flere end 10 ejere.

(L 148 er vedtaget).