Angivelse af provenu under forudsætning af uændret adfærd

Der bør stilles to krav til beregninger af provenuvirkninger ved skatte- og afgiftsforslag – at de i videst muligt omfang er korrekte, og at de kan sammenlignes med andre beregninger. Især beregninger af den umiddelbare provenuvirkning – dvs. provenuvirkningen under forudsætning af uændret adfærd – bør kunne leve op til sidstnævnte. Forudsætningen om uændret adfærd kræver imidlertid et sæt af forudsætninger om adfærdsændringer. Det er formålet med denne artikel at redegøre for dette sæt af forudsætninger. Afslutningsvist redegøres der for størrelsesorden af de automatiske afledte provenuvirkninger for forskellige typiske skatter.

 

1. Indledning

Der kan stilles to krav til beregninger af provenuvirkningerne af ændrede skatter og udgifter:

• At de i videst muligt omfang er korrekte
• At de kan sammenlignes med beregninger for andre skatter og udgifter.

Hvis beregningerne af virkningerne altid er fuldstændig korrekt for alle ændringer af  udgifter og skatter, ville beregningerne automatisk være sammenlignelige.

I praksis er alle beregninger dog ikke fuldt korrekt alene på grund af usikkerhed. Der er også mere afgørende forskelle i, hvor mange af de informationer, der er nødvendige for at kunne udføre korrekte beregninger, som er til rådighed. Endelig er der forskelle på hvor mange ressourcer i form af tid, viden og indsigt samt adgang til økonomiske modeller, der er for hånden hos forskellige myndigheder, organisationer samt forskere. Efterstræbelse af det helt korrekte resultat kan være for dyrt i forhold til resultatet.

Mens resultatet sandsynligvis bliver mere korrekt jo flere relevante forhold, der inddrages, vil der være en tendens til, at sammenligneligheden falder jo mindre summariske beregningerne er. Der er således sandsynligvis størst chance for at kunne sammenligne med andre provenuoverslag, hvis overslaget er helt summarisk, da et sådant overslag må forudsættes udført af alle.

Den mest summariske metode er, at man beregner og angiver provenuvirkningen under forudsætning af uændret adfærd eller den såkaldte umiddelbare virkning. Man bør forvente, at denne virkning er beregnet ved alle ændringer, også når der er gennemført mere fuldstændige beregninger. Den beregnede umiddelbare provenuvirkning udgør ofte et mellemresultat, og yderligere anvendes den umiddelbare provenuberegning ved beregningen af de adfærdsbetingede ændringer

Det viser sig imidlertid, at selv de umiddelbare provenuvirkninger ofte er usammenlignelige, fordi der i praksis anvendes forskellige bagvedliggende forudsætninger for, hvorfor adfærden ikke ændres samt, at der ikke systematisk gøres rede for de automatiske afledte virkninger af, at udgifter og skatter kan være henholdsvis skattepligtige eller skattefrie og henholdsvis fradragsberettiget eller ikke fradragsberettigede. Ligeledes kan skattegrundlag indgå i udgiftsgrundlag ved opgørelse af andre skatter.

Formålet med denne artikel er at redegøre for det sæt af forudsætninger om adfærdsændringer, der kan føre frem til, at adfærden rent faktisk ikke ændrer sig ved skatte- og udgiftsforslag. Yderligere er det hensigten at redegøre for størrelsesorden af de automatiske afledte provenuvirkninger for forskellige typiske skatter. Artiklen er uddybet i et arbejdspapir udarbejdet af Skatteministeriet.

 

2. Hvilke forudsætninger ligger bag beregninger af umiddelbar provenuvirkning?

Skattelovene fastsætter normalt en formel for, hvad den enkelte skatteyder omfattet af loven skal betale.

Formlen består i kernen af to elementer:

• En skattesats    J
• Et skattegrundlag      B

Skatteprovenuet B er da: B  = J¬B

Skattesatserne står direkte i lovene. Ligeledes indeholder skattelovene en definition af, hvad der skal betales skat af.  De enkelte love kan indeholde flere forskellige  grundlag (f.eks. tobak: cigarer i stk. og værdi, cigaretter i stk. og værdi, pibetobak og rulletobak)

Skatteprovenuet og –grundlagene kan i det mindste efterfølgende findes i regnskaberne. Indtægten fra chokoladeafgiften er f.eks. 1.200 mio. kr. i 2000 og afgiftssatsen - J -  er 12 kr. pr. kg.  Afgiftsgrundlaget  - B - for chokoladeafgiften er da 100 mio. kg.

Provenuvirkningen af en skatteændring er forskellen mellem provenuet efter og provenuet før:

Når man skal beregne den korrekte provenuvirkning af en skatteændring skal man således udover skattesatserne også kende skattegrundlagene før og efter og ikke kun grundlagene for den skat, der ændres, men for alle andre skatter.

Når man skal beregne den umiddelbare provenuvirkning forudsættes skattegrundlagene imidlertid ikke at ændres ved skattesatsændringen. Det forudsættes således, at  og tilsvarende at ingen andre skattegrundlag ændres samtidig.

Den umiddelbare provenuvirkning kan således beregnes for skat x:

Var afgiften før på 12 kr. pr. kg og indtægten 1.200 mio. kr. og afgiftssatsen forhøjes med 2 kr. pr. kg,  er den umiddelbare provenuvirkning på 200 mio. kr. på chokoladeafgiftskontoen, mens der ikke er nogen virkning på andre konti, fordi det er forudsat, at ingen andre skattegrundlag ændrer sig (alt andet lige forudsætning).

Hvis det tilsvarende gælder, at der er 500.000 folkepensionister, der hver får 100.000 kr. er den samlede udgift til folkepension på 50 mia. kr. Sættes folkepensionen op med 400 kr. eller 0,4 pct. vil den umiddelbare provenuvirkning være på 200 mio. kr.

Det er således forholdsvis let at beregne den umiddelbare provenuvirkning, hvis regnskaberne ellers er tilstrækkeligt opdelt i forskellige underkonti.

Men under hvilke forudsætninger er den umiddelbar beregnede provenuvirkning korrekt?

Indkomsteffekten

En skatteændring vil påvirke økonomien ad to hovedkanaler. For det første bliver skatteyderne fattigere af en skattestigning. For det andet ændres de relative priser, således at ændret adfærd (en anden sammensætning af forbrug mv.) ofte er fordelagtig. Hvis man i første omgang ser bort fra virkningen af, at de relative priser ændres, og man koncentrerer sig om, at skatteyderne bliver fattigere (indkomsteffekten), er det muligt, at denne er næsten nul for forbruget af chokolade, men det er meget vanskeligt at forestille sig, at ingen skattegrundlag påvirkes overhovedet. Men det er forudsætningen bag, at den umiddelbare provenuvirkning kan være korrekt.

Hvis det gælder, at chokoladeforbrugerne skal betale 2 kr. ekstra i punktafgift for chokolade, vil de også komme til at betale 0,5 kr. yderligere i moms af den ekstra chokoladeafgift. Ved helt uændret chokolademængde vil deres udgift til forbrug være steget med 250 mio. kr. Men hvordan får de råd hertil?

Forbrugerne kan kun få råd til det ekstra chokoladeforbrug ved at nedsætte deres forbrug af andre goder med 250 mio. kr., med mindre de får en gave på 250 mio. kr. Andre goder er imidlertid belagt med andre skatter og afgifter, der er forskellig.

Hvis chokoladeforbrugerne således selv efter afgiftsforhøjelsen fastholder forbruget af alle goder uændret bortset fra forbruget af fritid, der reduceres = ekstra arbejdstid, og arbejdsindkomst før afgifter beskattes med 60 pct. marginalt, vil virkningen være:

Ekstra arbejdsindkomst +625 mio. kr.

- Skat heraf (60 pct.) - 375 mio. kr.

= Ekstra disponibel indkomst +250 mio. kr.

- ekstra udgifter til chokolade uændret mængde - 250 mio. kr.

= Ekstra til forbrug af andre goder  0 mio. kr.

Den samlede virkning på finanserne er 625 mio. kr.

Forbrugerne kan også få råd til de ekstra udgifter ved f.eks. at reducere et forbrug af en anden varer, der er belastet med f.eks. 40 pct. i afgift.

Færre udgifter til forbrug af andre varer + 250 mio. kr.

(heraf afgifter 100 mio. kr.)      

- ekstra udgifter til chokolade - 250 mio. kr.

Den samlede virkning på finanserne er 150 mio. kr.

Forbrugerne kan også reducere opsparingen, men der vil da være færre indtægter fra beskatning af kapitalindkomst, og siden hen vil indtægterne fra forbrugsafgifter være mindre, når opsparingen ellers ville være brugt. I dette tilfælde er den samlede virkning på finanserne måske 222 mio. kr. (nutidsværdi). Der er en hel fjerde effekt, hvis de ekstra udgifter til chokolade i første omgang finansieres ved et lån, jf. at skattesatsen for negativ kapitalindkomst er anderledes end skattesatsen for positiv kapitalindkomst.

Lige så snart, man tager hensyn til, at det umiddelbare provenu skal betales af skatteyderne selv, bryder man forudsætningen bag beregningen af det umiddelbare provenu nemlig, at ingen skattegrundlag ændres ved skatteændringen. Alt efter om det er den ene eller den anden, der foretager provenuberegningen, vil man få et forskelligt resultat afhængigt af hvilken forudsætning, der er gjort med hensyn til, hvordan skatteyderen har fået råd til at betale den ekstra skatteregning.

Hvis man skal være sikker på, at intet skattegrundlag ændres som følge af skatteændringen, må det forudsættes, at skatteyderne får en kompensation fra det offentlige, svarende til de udgifter skatteyderen har fået ved skatteændringen, når skatteyderne i øvrigt ikke ændrer adfærd. I dette eksempel er chokoladeafgiftsforandringen kombineret med at forbrugeren får 250 mio. kr.

En af de bagvedliggende forudsætninger for beregninger af umiddelbare provenuvirkninger er således:

Standardforudsætning A

Provenuet fra skatteændringer forudsættes at blive anvendt til en overførsel til husholdningerne mv. Overførslen er så stor, at husholdningerne kan opretholde det samme uændrede forbrug af alle goder nu og i fremtiden som før skatteændringen. Overførslen er dermed uafhængig af husholdningernes adfærd.

Det er endda sådan, at den umiddelbare provenuvirkning kan defineres som:

Umiddelbar provenuvirkning = Det beløb skatteyderen skal have for at kunne opretholde fuldstændigt uændret forbrug af alle varer efter skatteændringen.

Ved denne definition måles den umiddelbare provenuvirkning ved den såkaldte kompenserende variation. Man kan også argumentere for, at den umiddelbare provenuvirkning skal defineres som den såkaldte ækvivalerende variation = det beløb, der reducerer skatteydernes indkomst lige så meget som skatteændringen. Når der imidlertid arbejdes med umiddelbar provenuvirkning, hvor skattegrundlagene ikke ændres, og substitutionseffekten er nul, er der ikke forskel mellem den kompenserende og den ækvivalerende variation.

Det kan også bemærkes, at ved den ovenfor anvendte definition skaber man samtidig en nødvendig, men ikke tilstrækkelig forudsætning for, at den umiddelbare provenuberegning er korrekt.

Det skal også understreges, at man ved denne definition skal følge skatteændringens overvæltning, indtil den rammer endelige forbrugere (indfødte, udlændinge samt eventuelt staten).

Bruger man forudsætningen om, at skatteyderen får en kompensation, er det ikke på forhånd udelukket, at den umiddelbare provenuvirkning er korrekt. Med forudsætningen har man neutraliseret den ene af de to virkninger af skatteændringen nemlig indkomsteffekten. Det er dog en meget restriktiv forudsætning.

Der er imidlertid også en anden virkning nemlig den såkaldte substitutionseffekt, der virker gennem, at de relative priser ændres.

Substitutionseffekten

I første omgang er spørgsmålet undersøgt for en punktafgift for en forbrugsvare, hvor husholdningen enten er køber eller sælger.

I almindelighed gælder det, at det er ligegyldigt for den økonomiske virkning af en skat, om det er sælgeren eller køberen af det, der er skat på, der indbetaler skatten til det offentlige.

For de fleste punktafgifter, indbetales skatten af sælgeren. Det vil også blive forudsat her.

I følgende figur 1 er sælgernes udbudskurve uden skatten angivet ved SS, mens udbudskurven med afgiften er S1S1. Efterspørgselskurven er angivet ved DD. Under normale forhold vil mængden ændre sig ved en afgiftsændring jf. figur 1, hvor mængden falder fra Q₀ til Q₁.

Figur 1. Efterspørgsel og udbud med og uden afgift.

Der er dog to undtagelser. Mængden vil ikke ændre sig, hvis efterspørgselskurven DD er lodret. Det gælder uanset, hvilken hældning udbudskurven har. Mængden vil heller ikke ændre sig, hvis udbudskurven SS er lodret. Det gælder også uanset, hvilken hældning efterspørgselskurven har.

Hvis det virkelig skal gælde, at afgiften ikke ændrer på den solgte mængde, er det derfor nødvendig at forudsætte, at enten efterspørgselskurven DD er lodret (figur 2), eller at udbudskurven SS er lodret (figur 3). Efterspørgselen eller udbuddet er da fuldstændig uelastisk altså upåvirket af prisændringer.

Figur 2. Lodret efterspørgselskurve.

Figur 3. Lodret udbudskurve.

Bortset fra jord mv. og andre varer, hvor udbuddet er absolut begrænset, vil det være urealistisk, at udbuddet er fuldstændig uafhængig af prisen i det mindste på lidt længere sigt. Det er også urealistisk, at efterspørgselselasticiteten er 0 bortset fra helt nødvendige varer, der sjældent udgør en stor del af forbruget.

Den mindste afvigelse fra det realistiske samtidig med, at det gælder, at mængden ikke må ændre sig, opnås sandsynligvis i de fleste tilfælde, hvis det antages, at efterspørgselen er fuldstændig uelastisk. Det vil sige, at   efterspørgselselasticiteten er på 0, altså som i figur 2. Med andre ord er der en forhåndsformodning om, at efterspørgselselasticiteten i de fleste tilfælde er mindre end udbudselasticiteten for forbrugsvarer i det mindste på lidt længere sigt.

Hvis man skal være helt sikker på, at den ikke ukompenserende efterspørgselselasticitet er 0, skal normalt både substitutionselasticiteten og indkomstelasticiteten være 0.

Substitutionselasticiteten opgør den relative ændring i mængden i forhold til den relative ændring i prisen på godet selv under forudsætning af uændret indkomst.

Indkomstelasticiteten opgør den relative ændring i mængden i forhold til den relative ændring i indkomsten.

Det kan ikke helt udelukkes, at substitutionselasticiteten er 0 for alle goder. Det er derimod selvmodsigende at forudsætte, at indkomstelasticiteten er 0 for alle goder på en gang,  Hvis man imidlertid har forudsat, at den del af provenuet fra afgiften, der belaster husholdningerne, føres fuldt tilbage til husholdningerne jf. standardforudsætning A, behøver man alene at forudsætte, at substitutionselasticiteten er nul for det pågældende gode, for at nå det resultat, at skattegrundlaget er upåvirket af skattesatsændringen. Dermed undgår man at bruge selvmodsigende forudsætninger.

Den anden standardforudsætning er således:

Standardforudsætning B

Markederne for forbrugsvarer

Som udgangspunkt antages det, at substitutionselasticiteten i  husholdningernes efterspørgsel efter de forskellige  forbrugsvarer er 0, medmindre der er særlige grunde til at antage, at der findes perfekte eller næsten perfekte substitutter til forbrugsvaren. I så fald antages det, at udbuddet er helt uelastisk.

Når efterspørgselselasticiteten er 0 for forbrugsgodet, er overvæltningen af en skat på godet samtidig bestemt jf. figur 2. Det vil nemlig da gælde, at skatten overvæltes fuldstændigt i en højere forbrugerpris P₁, mens det, udbyderen har tilbage efter at have indbetalt skatten til det offentlige P^*, er fuldstændig uændret altså lig den gamle pris P₀, jf. at hverken prisen før skat eller mængden ændrer sig.

Når man skal bestemme, hvor meget husholdningerne er blevet belastet af skatten ved forbrug af godet  = det beløb husholdningerne skal have for, at indkomstvirkningen er nul jf. forudsætning A, skal man således beregne prisændringen ganget med den uændrede mængde.

)π(indirekte skat på privat forbrug) =

Hvis forbruget af det pågældende gode alene er påvirket af én punktafgift er den umiddelbare provenuvirkning:

)π₁(indirekte skat på privatforbrug) = ,  er konstant for alle i.

I visse tilfælde er forbrugsgodet dog pålagt mere end én afgift.

I mange tilfælde kan det samme gode således indgå i flere forskellige afgiftsgrundlag, hvoraf nogle afhænger af værdien af forbruget af godet. For alle forbrugsvarer, der sælges i Danmark, samt for de fleste ydelser, er der således også moms på salget. Ligeledes afhænger registreringsafgiften af motorkøretøjer af køretøjernes værdi, og for en del andre punktafgifter er afgiftsgrundlaget også værdien af godet.

Når man har lagt standardforudsætning B til grund, har man imidlertid også bestemt, hvordan afgifterne påvirker værdien af forbruget af godet. Uanset prisen, bliver der jo forbrugt den samme mængde, og det gælder også, når afgifterne bliver væltet fuldt over i højere priser.

Hvis man skal undgå selvmodsigelser i forudsætningerne, må man nødvendigvis åbne mulighed for, at de andre skattegrundlag, hvori indgår skatte- og afgiftsprovenu, kan ændres.

Hvis en specifik punktafgift pr. antagelse overvæltes fuldstændig i en højere forbrugerpris, må det også gælde, at en værdiafgift på samme godes samlede forbrugssum overvæltes fuldstændig i en højere pris.

Når man således forhøjer afgiften på chokolade fra 12 kr./kg til 14 kr./kg og det samtidig gælder, at salg af chokolade i Danmark er pålagt 25 pct. moms af hele værdien bortset fra momsen selv, vil prisen ikke kun stige 2 kr./kg, men 2,5 kr. pr. kg. Ved et salg på 100 mio. kg vil det ikke være tilstrækkeligt blot at give husholdningerne 200 mio. kr. for at neutralisere indkomsteffekten, men 250 mio. kr., hvis standardforudsætning A skal opfyldes.

Var  chokoladeafgiften imidlertid undtaget fra momspligt, ville chokoladeafgiftsforhøjelsen alene have forudsat en overførsel til husholdningerne på 200 mio. kr. for at neutralisere indkomsteffekten jf. standardforudsætning A.

Tilsvarende for cigaretafgiften, hvor der også opkræves en afgift på 13,61 pct. af værdien inklusive moms. Sælges der 200 mio. cigaretter og stykafgiften stiger 1 kr., vil det føre til en prisstigning på ca. 1,506 kr. pr. stk. (1 kr. i stykafgift, 0,301 kr. i moms og 0,205 kr. i værdiafgift). Den umiddelbare provenuvirkning er således på ca. 301 mio. kr.

Ved beregning af de umiddelbare provenuvirkninger af ændringer af afgifter, der er pålagt salg til husholdninger, skal man således ikke kun angive de umiddelbare virkninger for den konto, hvorpå den pågældende afgift konteres, men også virkningen på andre skatter, hvis grundlag afhænger af prisen på det punktafgiftsbelagte gode.

Sammenfatning umiddelbare provenuvirkninger for forbrugsvarer.

Forudsætningerne for beregning af den umiddelbare provenuvirkning af en ændring af en afgift på forbrugsvarer er:

A   Indkomsteffekten neutraliseres (ignoreres)

B    Substitutionselasticiteten i efterspørgselen er normalt nul

Det fører til:

• Punktafgiften overvæltes fuldstændig normalt til forbrugeren
• Den umiddelbare provenuvirkning er den samlede prisvirkning på godet gange med den oprindelige mængde.

De to  standardforudsætninger A og B har overraskende vidtgående betydning også for andet end specifikke forbrugsafgifter. I det følgende er det undersøgt, hvordan den umiddelbare provenuvirkning beregnes ved ændringer i skatten på personlig kapitalindkomst.

 

3. Opsparing og skat på husholdningernes renteindkomst mv.

Husholdningerne kan anvende deres disponible indkomst til køb af mange forskellige goder både nu og i fremtiden. Når renten ændres, ændres prisforholdet mellem forbrug nu og forbrug i fremtiden. En rentestigning betyder, at prisen udtrykt i enheder nutidigt forbrug falder på forbrug i fremtiden.

Hvis substitutionselasticiteten som udgangspunkt er 0 for alle goder jf. standardforudsætning B, vil det gælde for såvel goder forbrugt nu som i fremtiden. Standardforudsætning B betyder således sammen med A, at en renteændring ikke medfører nogen ændring i forbruget hverken nu eller siden.

Standardforudsætning A og B fører således til en lodret eller uelastisk udbudskurve for opsparing eller kapital fra husholdningerne jf. figur 4.

Figur 4. Lodret udbudskurve for kapital.

Pålægges et sådant gode med lodret eller uelastisk udbudskurve en skat, vil det være udbyderne altså opsparerne, der vil skulle bære hele skatten, jf. figur 4. Skatten tilbagevæltes fuldstændigt i udbydernes afkast efter skat R^*, mens afkastet før skat R₁er fuldstændig uændret i forhold R₀.

Standardforudsætning A og B fører således automatisk til følgende konklusion:

Husholdningernes udbud af kapital – opsparing – er forudsat fuldstændig uelastisk, når man ved beregninger af provenuvirkninger forudsætter alt andet lige. Hele skatten pålagt kapital og kapitalindkomst fra danske udbydere af kapital bæres af de danske udbydere, således at renten/afkastet før skat er upåvirket af de skatter, udbyderne betaler.

Da hverken renten før skat eller kapitaludbudet forudsættes at ændres ved ændringer i beskatningen af husholdningernes kapitalindkomst, er beregningen af den umiddelbare provenuvirkning af ændringer i beskatningen af husholdningernes kapitalindkomst simpel:

)π₁(direkte skat på udbud af kapital fra danskere) = ,  er konstant for alle i.

Hvis der således er en kapitalindkomst i husholdningerne på netto 100 mia. kr., og indkomstskatten heraf forhøjes fra f.eks. 32 til pct. til 33 pct., er den umiddelbare provenuvirkning på 1 mia. kr.

 

4. Arbejdsudbud

Når  man har lagt standardforudsætning A og B (substitutionselasticiteten er 0 for alle goder og til alle tider) til grund, har man ligesom for husholdningerne kapitaludbud også automatisk bestemt husholdningernes arbejdskraftudbud.

Gevinsten ved arbejde afhænger ud over arbejdsforholdene mv. af nettolønnen sammenlignet med priserne på forbrugsgoder. Alt andet lige er incitamentet til at arbejde ekstra det samme uanset om lønnen fordobles eller priserne halveres. I begge tilfælde vil man af en given arbejdsindsats kunne købe dobbelt så mange forbrugsvarer. Husholdningernes arbejdsudbud bestemmes ved, at husholdningerne ud fra egne præferencer finder den nyttemaksimerende kombination af forbrug af alle goder. Fritid herunder et behageligt arbejdstempo mv. er et gode for borgerne på samme måde som forbrug af økologiske gulerødder, køb af en ny skjorte eller en togrejse fra Nykøbing Falster til Holte. Er lønnen før på 100 kr. i timen og 1 kg gulerødder koster 10 kr. er prisen for at holde 1 time fri på 10 kg gulerødder. Er lønnen efter 110 kr. i timen og gulerødderne fortsat koster 10 kr. pr. kg er prisen for at holde 1 time fri på 11 kg gulerødder. Reallønnen angiver således prisen (hvor mange varer man skal opgive) for at holde fri.

Hvis det gælder, at substitutionselasticiteten er 0 for alle forbrugsgoder  jf. standardforudsætning B, er substitutionselasticiteten for forbrugsgodet fritid også nul. Strengt taget er det kun nødvendigt at forudsætte, at elasticiteten er nul på alle goder  bortset fra ét, idet det heraf også vil følge at elasticiteten er 0 for det sidste gode.

Når substitutionselasticiteten for godet fritid er nul, medfører dette, at udbudselasticiteten for arbejdskraft også er nul. Udbuddet af arbejdskraft afhænger også af indkomstelasticiteten, men da indkomsteffekten af ændrede skatteregler er forudsat neutraliseret jf. standardforudsætning A, vil arbejdsudbuddet være fuldstændig uafhængig af, hvor høj lønnen er efter skat.

Ved et fuldstændigt uelastisk arbejdsudbud vil det gælde, at skatten på arbejdsindkomst vil blive båret fuldstændig af arbejdsudbyderen, mens lønnen før skat W₁er fuldstændig uafhængig af, hvor meget skat arbejdsindkomsten er belastet af jf. følgende figur 5.

Figur 5. Lodret udbudskurve for arbejdskraft.

Da såvel lønnen før skat som arbejdsudbuddet er fuldstændig uændret, vil den samlede arbejdsindkomst før skat også være uændret som følge af standardforudsætning B. Yderligere gælder det, at der ikke er nogen grund til at tro, at efterspørgselen efter arbejdskraft ændres som følge af beskatningen - heller ikke på kort sigt - allerede på grund af standardforudsætning A.

Den umiddelbare provenuvirkning af skat på (danskernes) arbejdsindkomst er således:

)π(skat på arbejdsindkomst) = ,  er konstant for alle i.

Er lønindkomsten før skat således på f.eks. 800 mia. kr. ud over et eventuelt personfradrag vil en forhøjelse af indkomstskattesatsen med 1 pct. point fra f.eks. 8 pct. til 9 pct. give en umiddelbar provenugevinst på 8 mia. kr. ved uændret adfærd og alt andet lige.

 

5. Flere skatter på samme grundlag

Ligesom samme forbrugsvare kan være pålagt flere forskellige skatter, kan arbejdsindkomst og kapitalindkomst være pålagt flere forskellige skatter.

Af lønindkomst opkræves således først arbejdsmarkedsbidrag og derefter indkomstskat. Arbejdsmarkedsbidraget er imidlertid fradragsberettiget ved opgørelse af grundlaget for indkomstskatten.

Forhøjelsen af arbejdsmarkedsbidraget reducerer derfor provenuet fra indkomstskatten.

Ved opgørelse af den umiddelbare provenuvirkning af en stigning i arbejdsmarkedsbidraget skal man således også beregne den afledte effekt på provenuet fra indkomstskatten.

I Danmark reguleres overførselsindkomsterne med udviklingen i lønningerne efter arbejdsmarkedsbidrag. Når arbejdsmarkedsbidraget sættes op, vil det offentliges udgifter til understøttelser således også falde. Understøttelserne er i øvrigt skattepligtige, således at nettoprovenuvirkningen er mindre end faldet i udgifterne.

Yderligere vil progressionsgrænserne ved opgørelse af indkomstskatten blive reguleret ned ved forhøjelse af arbejdsmarkedsbidraget.

Beregning af den umiddelbare provenuvirkning af ændringer af skatter på indkomster kan således være ganske omfattende.

Det kan illustreres ved et eksempel, hvor arbejdsmarkedet sættes op fra 8 til 9 pct. og hvor det forudsættes, at der betales 40 pct. i skat af indkomst ud over 36.800 kr. Der ses på en lønmodtager, der tjener 250.000 kr. og en ledig, der får 165.600 kr. før skat:

 

Tabel 1. Eksempel på beregning af umiddelbar provenuvirkning ved en indkomstskatteændring
	Lønmodtager før	Lønmodtager efter	Ledig før	Ledig efter
Løn eller støtte kr.	250.000	250.000	165.600	163.800
Ambi pct.	8	9	-	-
Ambi kr.	20.000	22.500	-	-
Løn mv. efter Ambi kr.	230.000	227.500	165.600	163.800
Personfradrag kr.	36.800	36.400	36.800	36.400
Skattepligtig indkomst kr.	193.200	191.100	128.800	127.400
Skattesats pct.	40	40	40	40
Indkomstskat kr.	77.280	76.440	51.520	50.960
Tilbage til forbrug før kompensation kr.	152.720	151.060	114.080	112.840
Kompensation kr.		1.660		1.240
Tilbage til forbrug efter kompensation kr.	152.720	152.720	114.080	114.080

I eksemplet har det været nødvendigt at give en kompensation på i alt 2.900 kr. til lønmodtager og den ledige efter at arbejdsmarkedsbidraget er blevet sat op med 1 pct. De 2.900 kr. er lig den umiddelbare provenueffekt.

Fordelt på det offentliges konti er virkningen:

Arbejdsmarkedsbidrag		+ 2.500 kr.
Understøttelse		+ 1.800 kr.
Indkomstskat		- 1.400 kr.
Højere skat før regulering af grænse:
(2.500 + 1.800 kr.) x 0,4 =		- 1.720 kr.
- Regulering af grænse		+   320 kr.
Netto skat		- 1.400 kr.
Netto før kompensation		+ 2.900 kr.
Kompensation		- 2.900 kr.
Netto offentlige finanser		0 kr.

(Provenuvirknigen er i øvrigt identisk med disponibel indkomst før = 266.800 kr. delt med 0,92 = 290.000 kr. ganget med 1 pct. = 2.900 kr.)                      

I praksis skal der selvfølgelig foretages beregninger for alle skatteyderne og ikke kun for det aktuelle år, men også for kommende år. Selv om beregningerne kan være omfattende er de entydige, hvis man kender skattereglerne, støttereglerne og grundlagene i dag.

Provenuvirkningen ville i øvrigt være den samme, hvis man undtog løn til offentligt ansatte for arbejdsmarkedsbidrag, men blot satte lønnen for offentligt ansatte ned tilsvarende.

 

6. Den umiddelbare provenuvirkning og den umiddelbare virkning på de offentlige finanser

Som det fremgår ovenfor, kan den umiddelbare provenuvirkning under forudsætning af uændret adfærd mv. kun være korrekt under meget restriktive forudsætninger. Men når denne forudsætning opfyldes, siges samtidig at skatteændringerne ikke påvirker de offentlige finanser.

Den umiddelbare provenuvirkning siger således, selv når eller måske netop fordi forudsætningerne for beregningen er opfyldt, intet om virkningen for de offentlige finanser. Den umiddelbare provenuvirkning siger kun noget om, hvordan skatteyderne er blevet belastet, hvis de ikke ændrer adfærd.

Der er dog også klart et ønske om, at få oplyst, hvordan skatteændringen påvirker de offentlige finanser. Igen vil den korrekte beregning indebære, at der anvendes realistiske antagelser om substitutionselasticiteter og at indkomsteffekten ikke defineres væk – med fare for at de forskellige beregnere anvender forskellige forudsætninger, hvorved sammenligneligheden går tabt.

Det er selvsagt relevant at se på, hvad der sker, hvis man fjerner den forudsatte kompensation.

Jf. ovenfor vil det betyde, at forbrugerne skal reducere deres forbrug svarende til den umiddelbare provenuvirkning.

Det er usikkert, hvilket forbrug, der vil blive reduceret og alt efter om det er forbruget af det ene eller det andet gode, vil de afledte virkninger på statsfinanserne være forskelligt, jf. eksemplet med chokoladeafgiften, hvor en nedsættelse af forbruget af fritid (svarende til større arbejdsudbud) gav det offentlige 625 mio. kr. mere i kassen, mens en reduktion af forbruget af en vare med forholdsvis høj afgift gav det offentlige 150 mio. kr. mere i kassen ved samme umiddelbare provenuvirkning på 250 mio. kr.

Man kan eventuelt argumentere for under visse forudsætninger, at en mindre kompensation eller en ændring i en skat, der ikke ændrer de relative priser ikke vil påvirke fritid og arbejdstid (virkningen på de offentlige finanser vil bruges til offentlige udgifter, der har den modsatrettede (indkomst)virkning på fritid) og det således kun er forbruget af de mere traditionelle varer og ydelser, der vil blive reduceret.

Hvor om alting er, er der behov for en simpel og ikke helt urealistisk antagelse om, hvad det er for goder, der spares væk, når husholdningerne bliver ramt af en skat.

Skatteministeriet har i mange år lagt den simple antagelse til grund, at forbrugerne vil reducere forbruget af goder, der alene er belastet med dansk moms, når den umiddelbare provenuvirkning rammer en indlænding, mens  udlændinge vil reducere forbruget af varer, der ikke er belastet af danske afgifter.

En lidt mindre simpel antagelse, der har været brugt af Finansministeriet, Det Økonomiske Råd og Skatteministeriet i visse sammenhænge er at beregne den marginale afgiftsbelastning mv. af marginalt forbrug af traditionelle goder. I visse tilfælde søges den gennemsnitlige afgiftsbelastning beregnet, og det antages, at den marginale afgiftsbelastning er lig den gennemsnitlige. Det er i sig selv et kompliceret regnestykke, men der synes konsensus om, at den marginale afgiftsbelastning af marginalt forbrug er omkring 25 pct. af værdien med afgifter. I de konkrete regnestykker af ”forbrugsafgiftsfaktoren” på ca. 25 pct. er ignoreret effekten på forbruget af fritid, ligesom overafgiften på fremtidigt forbrug i form af skat på kapitalindkomst er summarisk indregnet.

Hvis afgiftsbelastningen af det marginale forbrug er på ca. 25 pct. betyder det, at det offentliges gevinst ved en skat, der har en umiddelbar provenuvirkning på 100 mio. kr., alene er på 75 mio. kr., mere formelt er den umiddelbare finansieringsevne ved skatteændringen )Π beregnet således:

 

Hvor:

Π er den umiddelbare finansieringsevne,

τ_mf er den gennemsnitlige afgiftsbelastning på marginalt forbrug,

 π er den umiddelbare provenuvirkning.

I praksis vil der skulle bruges en standardforudsætning for størrelsen af τ_mf. En mulig standard forudsætning, der kan anvendes medmindre der gælder særlige forhold kunne være:

Med mindre der gælder særlige forhold, vil det kunne lægges til grund, at (dansk) afgiftsindhold af marginalt privat forbrug for danskere er på 24,5[1] pct., og at en indkomstnedgang ikke har nogen virkning på forbruget af fritid.

Et eksempel på særlige forhold kan være udlændinge, hvor dansk afgiftsindhold af udlændinges marginale private forbrug er tæt på nul. Ligeledes når man ser på større grupper af punktafgifter kan det være relevant at lægge til grund, at det marginale afgiftsindhold af andet forbrug end de varer gruppen af punktafgifter er pålagt (f.eks. sættet af energiafgifter eller bilafgifterne) er ca. 20 pct., altså tilfældigvis svarende til den almindelige momssats.

Forholdet mellem afgiftsindhold af marginalt forbrug og af gennemsnitligt forbrug er illustreret i følgende tabel:

 

Tabel 2. Afgiftsindhold af marginalt forbrug og gennemsnitligt forbrug
Kr.	Før	Efter	Ændring
Bruttoindkomst	195.000	195.000	0
Skat	95.000	85.000	-10.000
Disponibel indkomst	100.000	110.000	+10.000
Forbrug af A*	50.000	52.500	+2.500
Forbrug af B*	50.000	57.500	+7.500
Afgifter ved forbrug af A Pct.	40	40	0
Afgifter ved forbrug af B	20	20	0
Afgiftsindtægter fra forbrug af A	20.000	21.000	+1.000
Afgiftsindtægter fra forbrug af B	10.000	11.500	+1.500
Afgiftsindtægter i alt	30.000	32.500	+2.500
Gennemsnitlig afgiftsindhold af forbrug pct.	30	29,55	25

* Indkomstelasticitet for A på 0,5 og for B på 1,5.

I eksemplet anvendes hele indkomsten til forbrug af vare A og B. Før da indkomsten var 100.000 kr., var forbruget belastet med 30.000 kr. i afgift. Den gennemsnitlige afgiftsbelastning var således før på 30 pct.

Indkomstelasticiteten for A er 0,5. Forbruget af vare A stiger derfor med 5 pct. eller med 2.500 kr., når indkomsten stiger med 10 pct. Tilsvarende stiger forbruget af vare B, der er belastet med en lavere afgift  med 15 pct., Afgifterne stiger derfor alene med 2.500 kr. ved indkomststigningen på 10.000 kr. Afgiftsbelastningen af det marginale forbrug er derfor på 25 pct.

Det skal understreges, at ændringen i forbruget som følge af skatteændringen ikke medregnes som en adfærdsændring i gængs forstand, men er en helt uundgåelig konsekvens af en ikke kompenseret skatteændring. Var  virkningen i eksemplet i øvrigt, at stigningen i forbruget først fandt sted året efter, renten er 4 pct. og skatten af renten er 50 pct., vil afgiftsindtægten næste år stige med 2.550 kr., mens skatten af renteindkomsten vil udgøre 100 kr. Nutidsværdien af en samlet skatteindtægtsstigning næste år på 2.750 kr. er 2.644 kr. altså mere end ved umiddelbart forbrug. Hvis omvendt skattenedsættelsen blev brugt til udbetaling af et større forbrugsgode og resten blev lånt vil afgiftsindtægten i det første år være større, mens nutidsværdien af værdien af rentefradragsretten og de færre afgiftsindtægter, når lånet tilbagebetales, vil bringe den marginale afgiftsbelastning ned under 25 pct. Størrelsesordenen af afgiftsindholdet i det marginale forbrug er således forholdsvis sikkert, når man ser på en stor gruppe af befolkningen, men kan variere kraftigt for den enkelte alt efter om marginalindtægten bruges til at købe en bil, eller rejse til udlandet.

 

Tabel 3. Eksempler på sammenhæng mellem umiddelbar provenuvirkning på specifik konto og i alt og og umiddelbar finansieringsvirkning
Eksempel på skatte- eller udgiftsændring	Umiddelbar virkning på konto for den skat, der ændres	Umiddelbar provenuvirkning samlet set	Umiddelbar finansieringsvirkning for de offentlige finanser
Indkomstskat	1 mio. kr.	1 mio. kr.	0,755 mio. kr.
Chokoladeafgift (momspligtig) for danskere	1 mio. kr.	1,25 mio. kr.	0.944 mio. kr.
Do udlændinge	1 mio. kr.	1,25 mio. kr.	1,25 mio. kr.
Vægtafgift for danske husholdninger.	1 mio. kr.	1 mio. kr.	0,755 mio. kr.
Registreringsafgift for husholdninger.	1 mio. kr.	1 mio. kr.	0,755 mio. kr.
Afgift der indgår i værdien af bil øges.	1 mio. kr.	3,5 mio. kr.	2,643 mio. kr.
Skattepligtigt tilskud til personer, der betaler 60 pct. i skat reduceres.	1 mio. kr.	0,4 mio. kr.	0,302 mio. kr.
Do for personer, der betaler 40 pct. i skat	1 mio. kr.	0,6 mio. kr.	0,453 mio. kr.
Skattefrit tilskud til danskere reduceres	1 mio. kr.	1 mio. kr.	0,755 mio. kr.
Skattefrit tilskud til udlændinge reduceres	1 mio. kr.	1 mio. kr.	1 mio. kr.
Momsen øges  på ikke værdiafgiftspligtige varer	1 mio. kr.	1 mio. kr.	0,755 mio. kr.
Udlændinge køber flere danske momsbelagte varer	1 mio. kr.	1 mio. kr.	1 mio. kr.

Som det ses, er der væsentlige forskelle mellem den umiddelbare provenuvirkning på den specifikke konto, den umiddelbare provenuvirkning i alt og den umiddelbare finansieringsevne. I nogle tilfælde vurderes virkningerne ved fejlagtigt alene at se på den umiddelbare provenuvirkning  på den specifikke konto. Det fortæller imidlertid hverken noget om virkningerne for borgerne eller virkningerne for det offentliges finanser. Hvis man skal se virkningerne for borgerne, er det nødvendigt at se på den umiddelbare provenuvirkning i alt og for det offentlige på den umiddelbare finansieringsevne.

Tabel 3 illustrerer også, at man kan få ganske misvisende resultater, hvis man giver provenu på de forskellige konti samme valør.

1 mio. kr. på chokoladeafgiftskontoen fra udlændinge er således lige så meget værd for staten som 1,66 mio. kr. indkomstskat. 1 mio. kr. på chokoladeafgiftskontoen fra indlændinge er lige så meget værd som 1,25 mio. kr. indkomstskat. Reduceres tilskud, hvoraf der betales 60 pct. i indkomstskat med 1 mio. kr. rækker til nedsættelse af indkomstskatten med  0,4 mio. kr. etc.

Det skal understreges, at sammenhængene i tabellen ovenfor ignorerer indkomsteffekten i arbejdsudbuddet, hvilket måske er tilladeligt, hvis skatterne bruges til udgifter, der kommer befolkningen til gode, og således har en modsatrettet indkomsteffekteffekt på arbejdsudbuddet. Ser man på skatterne isoleret set vil virkningen på arbejdsudbuddet via indkomsteffekten være betydningsfuld. Hvis arbejdsudbuddet således falder med 0,1 pct., når afkastet efter skat stiger 1 pct. og der opkræves 50 pct. i skat og afgifter af bruttoindkomsten vil en reduktion i lønmodtagernes disponible indkomst med 100 kr. føre til ekstra skatte- og afgiftsindtægter på ca. 10 kr. på grund af indkomsteffekten i arbejdsudbuddet. Ved 60 pct. 15 kr. og ved 66,67 pct. ca. 20 kr. Der hersker betydelig usikkerhed om størrelsen på indkomsteffekten på arbejdsudbuddet, men den kan være op til samme størrelse som afgifterne på det marginale forbrug (bort set fra fritid). I Fordeling og incitamenter (Finansministeriet 2002) er indkomstelasticiteten på i gennemsnit ca. -0,01 for mænd og ca. -0,05 for kvinder. Med disse lave elasticiteter betyder indkomsteffekten på arbejdsudbuddet, at skatte- og afgiftsindtægterne falder med ca. 6 kr. på grund af større arbejdsudbud (indkomsteffekt), når den disponible indkomst reduceres med 100 kr, ved en skattesats på ca. 66,67 pct. af bruttolønnen.

 

7. Andre skatter, udgifter og sektorer i økonomien

Ovenfor er beskrevet metode og forudsætninger mv. til beregning af umiddelbare provenuvirkninger for borgerne og umiddelbare finansieringsvirkninger for det offentlige ved skatter, der pålægges husholdninger i egenskab enten af efterspørger (forbrugsafgifter), udbyder (skat på faktorindkomster som løn og renter mv.), eller modtagere af transfereringer.

Men der er også andre sektorer end husholdninger, der eventuelt kan belastes med skatter (det offentlige selv og udland), og skatterne kan også opkræves i selskaber eller virksomheder.

Når man skal beregne den umiddelbare provenuvirkning af skatter, hvor husholdningerne ikke er køber eller sælger af det skattepligtige, bruges principielt samme metode som anført ovenfor:

1. Først identificeres det marked, hvor skattegrundlaget omsættes.
2. Derefter vurderes det, om det er mest sandsynligt om substitutionselasticiteten er tættest på nul i efterspørgsel eller udbud.
3. Substitutionselasticiteten antages derefter til nul i enten efterspørgsel eller udbud.
4. Den side, hvor elasticiteten er nul bærer hele skatten.

Dem med indsigt i generelle ligevægtsmodeller vil kunne indvende, at en økonomi, hvor det på alle markeder samtidig gælder at enten udbud eller efterspørgselselasticiteten er nul ikke kan hænge sammen. Uanset pris udbydes 100 kg ærter og uanset pris efterspørges 200 kg ærter.

Der er behov for i det mindste på nogle markeder, at prisen og mængder kan tilpasse sig.

Denne betingelse kan opfyldes samtidig med, at man kan regne ”simpelt” ved en kombination af, at efterspørgsels- og udbudselasticiteter for import og eksport antages at være uendelig stor (fuld mobilitet) samtidig med at elasticiteten for kapitalimport og -eksport  fra og til udlandet er uendelig stor og en forudsætning om, at produktionsfaktorerne (bortset fra jord) altså råvarer, arbejdskraft og kapital anvendes i et helt fast forhold.

Illustration endsige bevis herfor er omfattende og skal ikke gengives her. Spørgsmålet er behandlet i et arbejdspapir fra Skatteministeriet.

De vigtigste resultater af disse yderligere forudsætninger er:

• En skat på danske erhverv, hvis produkter er i udenlandsk konkurrence, kan aldrig bæres af udenlandske kunder i udlandet. Den kan heller ikke bæres af danske kunder, medmindre importerede varer belastes af afgift og eksport er fritaget (grænseudligning). Er der ikke grænseudligning må skatten bæres af produktionsfaktorerne.
• Skatten på erhverv (selskabsskat og skat på produktionsfaktorer f.eks. grønne afgifter for erhverv) kan aldrig bæres af ejerne af kapital. Skatten må derfor bæres af den komplementære faktor; arbejdskraft.
• Er erhvervet ikke i udenlandsk konkurrence, vil en særlig skat blive overvæltet til kunderne af erhvervets produkter.

De nødvendige forudsætninger for at kunne beregne den umiddelbare provenueffekt er måske ikke særlig realistiske, men igen erindres, at den umiddelbare provenueffekt ikke beregnes for at få det bedste bud på virkningen, men for at kunne få et resultat, der er sammenlignelig med andre beregninger på samme ufuldstændige forudsætninger.

I arbejdspapiret er der givet eksempler på, hvordan den umiddelbare provenuvirkning og finansvirkning vil være for selskabsskat, grønne afgifter på erhverv, udgifter til offentlig beskæftigelse, offentligt varekøb etc.

Det fremgår f.eks. heraf, at en ekstra udgift til offentlig beskæftigelse på 1 mio. kr. kan forudsætte en stigning i indkomstskatten på ca. 1,38 mio. kr.

 

8. Konklusion

Virkningerne for de offentlige finanser af skatteændringer er forskellen mellem nettoskatteprovenu før og efter skatteændringen. Ved skatteændringen ændres en skattesats. Ændringen i skattesatsen vil realistisk medføre, at der samtidig sker ændringer i forskellige skatte- og udgiftsgrundlag. At beregne virkningen er derfor ofte en meget omfattende opgave, og resultatet vil ofte afhænge af, hvilke resurser i form af tid, evner, indsigt oplysninger mv. beregneren er i besiddelse af. Da beregningerne i øvrigt kan være af forskellig sværhedsgrad vil egentlige provenuberegninger kunne være svære at sammenligne på tværs af forskellige udgifter og skatter.

Sammenligneligheden kan øges, hvis alle provenuer beregnes under samme simple antagelser.

Mange er af den opfattelse, at beregninger af den såkaldte umiddelbare provenuvirkning om end simpelt dog udmærker sig ved at være sammenlignelige.

Ved beregninger af den umiddelbare provenuvirkning forudsættes det, at ingen afgifts- eller tilskudsgrundlag ændres ved ændringer i skatte- og tilskudssatser.

Ser man nærmere efter forudsætter det meget restriktive forudsætninger, nemlig at det på langt de fleste markeder gælder, at mængderne er uafhængige af priserne samt at forbruget mv. er fuldstændig uafhængig af indkomsten. Den sidste forudsætning kan kun opfyldes, hvis det offentlige kompenserer personer, der belastes af ekstra skatter med et beløb, der gør personerne i stand til at have råd til samme forbrug før skatten som efter skatten.

Den umiddelbare provenuvirkning måler således ikke virkningen på statsfinanserne, men virkningerne på borgernes indkomst af skatteændringerne.

Hvis man skal opgøre virkningen for statens finanser må man nødvendigvis forudsætte, at ikke alle skattegrundlag samtidig er uændrede efter ændringer i skatten. Dermed vil det sjældent gælde, at den umiddelbare provenuvirkning er den samme som virkningen på statens finanser.

Forskellen er ikke entydig, men for de fleste skatteændringer gælder det, at det offentliges indtægtsfremgang er på omkring 75 pct. af den umiddelbare provenuvirkning selv når det forudsættes, at skatteyderne ikke reagerer på, at de relative priser ændres og skatteyderen, der belastes ,er dansker. Ligeledes er det før, der indregnes indkomsteffekt på arbejdsudbuddet.

Skal man have et realistisk bud på den faktiske provenuvirkning og virkninger for de offentlige finanser, bør man også medregne virkningerne af at  ændrede prisforhold får skatteyderne til at ændre adfærd herunder virkninger på arbejdsudbud.

---

[1] inden for usikkerheden kan det ikke afgøres om afgiftsindholdet af marginalt forbrug er 24,5 eller 25 pct. eller for den sags skyld 23 eller 26 pct. af værdien inklusive afgifter. For at undgå forveksling med momssatsen, der er 25 pct. af værdien eksklusive afgifter, kan det være hensigtsmæssigt at anvende et ”skævt” tal som 24,5 pct.