Strukturen på skatteområdet

1. Indledning

Strukturkommissionen afgav 9. januar 2004 sin betænkning. Betænkningen omhandler blandt andet den fremtidige struktur for skatteadministrationen. Artiklen bygger i høj grad på Skatteministeriets sektoranalyse til Strukturkommissionen og på sektorkapitlet i betænkningen.[1]

Artiklen beskriver udviklingen i strukturen på skatteområdet, som har været præget af sammenlægninger og omorganisering, så opgaverne koncentreres i større enheder i både staten og kommunerne. Sammenlægningerne har været motiveret af flere hensyn, men hensynet til effektivitet og ressourceforbrug samt retssikkerhedshensyn har været bærende elementer.

Herudover præsenterer artiklen de udfordringer den nuværende og kommende struktur på skatteområdet står overfor. Analyserne i artiklen peger på, at den nuværende struktur har en række svagheder, som sammenfattes i det følgende.

• En række indikatorer tyder på, at de mindre kommunale skatteforvaltninger ikke har en tilstrækkelig faglig bæredygtighed. 
• Både i den statslige og kommunale del af skatteforvaltningen kan forventes en markant aldersbetinget afgang frem mod 2010. Det kan således forventes, at op til en tredjedel af medarbejderne vil gå på pension de næste 10 år. Der synes at være en klar tendens til, at kommuner med stor geografisk afstand til større byområder og uddannelsesinstitutioner har vanskeligere ved at tiltrække den ønskede arbejdskraft.
• Årsværksforbruget på skatteområdet er siden 1989 reduceret væsentligt. Reduktionen har været størst i den statslige del af sektoren. Analyserne tyder på, at der er stordriftsfordele i den kommunale personligning, og at årsværksforbruget derfor kan reduceres ved at samle ligningen i færre enheder.
• Mulighederne for at prioritere på tværs af skatte- og afgifts-administrationen er ikke tilstrækkeligt gode i den nuværende struktur med kommunalt ansvar for personligningen og statsligt ansvar for selskabsligning og afgifter.
• Der er manglende sammenhæng mellem opgaveansvar og finansiering. Staten stiller IT-systemerne til rådighed for den kommunale personligning. Den manglende sammenhæng mellem det kommunale ansvar for person- og erhvervsligningen og finansieringen af systemunderstøttelsen kan skævvride de statslige beslutninger om digitalisering.

2. Hovedtrækkene i udviklingen i strukturen på skatteområdet 

Der er sket en række ændringer af strukturen på skatteområdet i de senere år.

Udviklingen har været præget af sammenlægninger og omorganisering, så opgaverne koncentreres i større enheder i både staten og kommunerne. Sammenlægningerne har været motiveret af flere hensyn, men især skal fremhæves hensynet til effektivitet og ressourceforbrug samt retssikkerhedshensyn, som har givet behov for at skabe faglig bæredygtighed i kraft af større enheder.

Samtidig er det statslige tilsyn på skatteområdet øget, og opgaver er flyttet fra kommunerne til staten. Mest afgørende med flytningen af ansvaret for selskabsligningsopgaven i 1998, der samtidig har givet de første erfaringer med kommunal løsning af statslige opgaver på kontraktvilkår.

Der er sket flere sammenlægninger på klageområdet, så der med færre klageinstanser er skabt mere gennemsigtighed og ensartet praksis.

Boks 1 viser ændringer i opgaver og struktur siden 1970. Nedenfor gennemgås nogle af de væsentligste ændringer i opgaver og struktur.

 

Boks 1. Opgaver og strukturændringer siden 1970
År		Struktur og ændringer
1970	Kommunalt	·  275 ligningskommissioner for indkomstskat – lægmandsbesat ·  224 (ejendoms)vurderingsråd og 27 skyldråd
	Statsligt	·  65 skatteråd ·  Landsskatteret ·  14 amtsskatteråd ·  25 amtsskatteinspektorater ·  35 distriktstoldkamre og 2 grænsetoldkamre
1977	Kommunalt	·  Afskaffelse af to-ledsligning, hvorefter statslige skatteråd ikke skal foretage ligning i anden instans. I stedet etableres en professionel kommunal skatteadministration. ·  Ligning af dødsboer og selskaber flyttes fra stat til kommune
	Statsligt	·  Skatteråd reduceres til 37 ·  Amtsskatterådene afskaffes ·  Intensiveret statslig styring af ligningsopgaven via bl.a. Ligningsrådet og oprettelse af 14 amtsligningsråd, som er tilsynsførende med kommuner
1989	Kommunalt	·  Ligning foretages af kommunale embedsmænd under kommunalbestyrelsens ansvar ·  275 ligningskommissioner omdannes til 275 skatteankenævn
	Statsligt	·  Tolddepartementet og Skattedepartementet bliver til Skatteministeriets Departement ·  Skatte- og afgiftsstyrelsen, Tolddirektoratet og Statsskattedirektoratet fusioneres til Told- og Skattestyrelsen ·  25 amtsskatteinspektorater og 31 distriktstoldkamre bliver til 31 regionale told- og skattemyndigheder ·  Arbejdsgiverkontrol og inddrivelse af A- og selskabsskat flyttes til staten ·  Forenklet klagestruktur ved afskaffelse af de 14 amtsligningsråd og de 27 skatteråd
1996	Kommunalt	· Mulighed for fælleskommunale skatteankenævn
1998-2003	Kommunalt	· Selskabsligningen udføres på kontrakt med staten (1998) · Mulighed for fælleskommunal sekretariatsbetjening af vurderingsråd (1999) · Mulighed for fælleskommunal skatteadministration (1999) · Mulighed for samarbejde om inddrivelse af skatter (2001) · Nedlæggelse af 224 vurderingsråd (2002) · Antallet af skatteankenævn forventes reduceret (2003) · Øget mulighed for at etablere ligningsfællesskaber mellem kommuner (ligningscentre) (2003)
	Statsligt	· Staten overtager selskabsligningen  fra kommuner (1998). · Landsskatteretten eneste adm. klageinstans for selskaber (1998) · Afskaffelse af en række nævn (1998) · Toldopgaver koncentreres i 8 toldcentre (1998) · Nedlæggelse af 27 skyldråd og oprettelse af 15 vurderingsankenævn (2002) · Oprettelse af 8 regionale told- og skattemyndigheder (områder)  (2002). Staten overtager ansvaret for sekretariatsbetjeningen af skatteankenævn,   kommunerne kan i fællesskab løse opgaven på kontrakt med staten (2003).

 

Afbureaukratiseringsplanen

I december 1988 fremlagde den daværende regering en plan med henblik på forenkling, effektivisering og afbureaukratisering af den offentlige sektor[2] .

Forslagene i planen indebar en sammenlægning af told- og skatteadministrationen på alle niveauer. Endvidere skulle ligningen overføres fra kommunerne til en ny enhedsforvaltning, hvis udførende led skulle være de sammenlagte Amtsskatteinspektorater og Distriktstoldkamre. Borgernes kontakt med skattemyndighederne skulle sikres ved små, lokale servicekontorer i kommunerne. Endvidere skulle der ske en forenkling og forkortelse af klagesystemet.

Forslagene blev bl.a. begrundet med, at

• personaleforbruget i skatte- og afgiftsadministrationen væsentligt oversteg personaleforbruget i andre lande,
• størstedelen af ligningen af lønmodtagerselvangivelserne var blevet automatiseret,
• effektiviteten i ligningen var faldende og uensartet kommunerne imellem,
• et udvidet samarbejde mellem skatte- og toldvæsenet ville give en mere effektiv kontrol, og
• en sammenlægning af told- og skatteadministrationen ville styrke mulighederne for at tilpasse den danske skatte- og afgiftsstruktur til de krav, som det indre marked ville stille.

Ifølge planen skulle modellen medføre en samlet besparelse i statsligt og kommunalt regi på 5.175 årsværk, hvilket skal ses i forhold til et samlet antal ansatte i skatte- og afgiftsadministrationen i stat og kommune på ca. 15.000. Selv om ikke alle forslagene i afbureaukratiseringsplanen blev gennemført, jf. nedenfor om kommuneaftalen, indebar planen en meget omfattende ændring af skatte- og afgiftsadministrationen.

Sammenlægningen af told- og skatteadministrationen

Sammenlægningen indledtes i marts 1989, da skatteministeren sammenlagde Skatteministeriets to departementer – Skattedepartementet og Tolddepartementet – til ét. Samtidig oprettedes Skatte- og Afgiftsstyrelsen, der havde til opgave at forberede oprettelsen af regionale told- og skatteforvaltninger.

Med virkning fra 1. januar 1990 blev Skatte- og Afgiftsstyrelsen, Tolddirektoratet og Statsskattedirektoratet slået sammen til Told- og Skattestyrelsen. Pr. 1. april 1990 blev de 25 amtsskatteinspektorater og de 31 distriktstoldkamre slået sammen til 31 regionale told- og skattemyndigheder under Told- og Skattestyrelsen.

Med hensyn til opgavefordelingen indeholder samtlige skatte-, told- og afgiftslove bestemmelser, der giver skatteministeren mulighed for at bestemme, hvor kompetencen til at træffe afgørelser efter den pågældende lov skal placeres, og om muligheden for at indbringe afgørelsen for en højere administrativ myndighed. Det sker gennem den såkaldte sagsudlægningsbekendtgørelse.

Allerede i forbindelse med sammenlægningen blev told- og skatteregionerne tillagt en række opgaver i forhold til de kommunale skattemyndigheder bl.a. tilsyn med ligningsarbejdet og adgangen til at ændre skatteansættelser foretaget af den kommunale skattemyndighed.

Kommuneaftalen

Afbureaukratiseringsplanen åbnede mulighed for, at visse ligningsopgaver kunne bevares i kommunalt regi under forudsætning af, at der kunne opnås tilsvarende ressourcebesparelser ved en sådan model. På den baggrund indledte den daværende regering forhandlinger med Kommunernes Landsforening  og Københavns og Frederiksberg kommuner, hvilket i maj 1989 mundede ud i den såkaldte kommuneaftale. Aftalen opretholdt den todelte statslige/kommunale skatteadministration, idet det blev antaget, at aftalen ville indebære en ressourcebesparelse på i alt 5.000 årsværk - heraf 2.000 årsværk i kommunerne[3] .

Ligningskommissionerne blev rene klageorganer og ændrede navn til skatteankenævn. Kompetencen til at foretage skatteansættelser blev placeret hos den kommunale skatteforvaltning, hvilket i vidt omfang svarede til praksis, fordi de fleste ligningskommissioner i forvejen havde bemyndiget den kommunale skatteadministration til at foretage ansættelser. Derved skete der en formel forskydning af ansættelseskompetencen fra lægmænd til embedsmænd. Samtidig overførtes ansvaret for tilrettelæggelsen og udførelsen af ligningen fra ligningskommissionerne til kommunalbestyrelsen. Opgaven med sekretariatsbetjening af skatteankenævnene blev placeret hos den kommunale skatteforvaltning, der i de tilfælde, hvor sekretariatsbetjeningen kunne give habilitetsproblemer, fik mulighed for at anvende ekstern bistand til opgaven.

Skatterådene, der var klageinstans for ligningskommissionernes afgørelser, blev nedlagt som led i forkortelse af klagevejen. Herefter blev Landsskatteretten anden og sidste administrative klageinstans.

Amtsligningsrådene blev ligeledes nedlagt. I den forbindelse blev de statslige told- og skattemyndigheder - såvel centrale som regionale - tillagt kompetence til at ændre skatteansættelser foretaget af den kommunale skattemyndighed. Told- og skatteforvaltningen fik derimod ikke kompetence til at ændre kendelser fra skatteankenævn, som den mener er urigtige. Sådanne kendelser skal forelægges for Ligningsrådet med henblik på en eventuel ændring, således at det folkevalgte element også er til stede hos den myndighed, som kan ændre.

Tilsynet med ligningsarbejdet fastholdtes uændret hos de statslige told- og skattemyndigheder, men der blev givet mulighed for, at Ligningsrådet i særlige tilfælde kunne udstede bindende direktiver for ligningsarbejdet – herunder fastsætte at arbejdet udføres af eksterne sagkyndige for kommunens regning - til de kommuner, som ikke har opnået de forventede resultater.

Figur 1. Skatteadministrationens organisering efter 1989.

Kommuneaftalen indebar endvidere, at staten overtog arbejdet med inddrivelsen af selskabsskatter og A-skatter samt arbejdsgiverkontrollen fra kommunerne. Arbejdsgiverkontrollen omfatter kontrollen med, at indeholdelsespligtige virksomheder indeholder og afregner A-skat m.v. korrekt og opfylder indberetningspligten i henhold til skattekontrolloven samt vejledningsvirksomhed og administration i relation hertil. Desuden forestår arbejdsgiverkontrollen straffesager og bobehandling.

Statens overtagelse af selskabsligningen

Loven om statens overtagelse af selskabsligningen blev vedtaget af Folketinget i december 1997.

Baggrunden var, at flere undersøgelser foretaget af Rigsrevisionen havde påvist meget store individuelle forskelle i kommunernes resultater på selskabsligningsområdet.

Loven skulle dels gøre ligningen mere ensartet, dels styrke den, og loven forudsatte en vis centralisering, dog således at den eksisterende ekspertise i kommunerne blev inddraget i det omfang, den ønskede effektivisering kunne opnås.

Med henblik herpå blev ligningen af en række selskaber anbragt i Told- og Skattestyrelsen. Der var primært tale om selskaber og sambeskattede koncerner med en omsætning på over 1,5 mia. kr. samt selskaber inden for den finansielle sektor. Til at forestå denne opgave blev der i styrelsen oprettet en ny afdeling, Selskabsrevisionsafdelingen.

De selskaber, som ikke blev lignet i Selskabsrevisionsafdelingen, skulle herefter som udgangspunkt lignes i told- og skatteregionerne. Told- og Skattedirektøren blev samtidig bemyndiget til at indgå aftale med kommuner om løsningen af opgaven.

I løbet af foråret 1998 traf den daværende skatteminister afgørelse om, at der tillige skulle være mulighed for at etablere kommunale fællesskaber, således at én kommune varetog ligningen på de øvriges vegne.

For at en kommune kunne få en aftale, blev der opstillet en række krav til antallet af selskaber, til antallet og kvaliteten af de ressourcer, som skulle være til stede og til, at den hidtidige ligningseffektivitet havde været tilfredsstillende. For fællesskaberne blev det desuden krævet, at arbejdet med ligningen foregik i aftalekommunen, at alle de involverede kommuner deltog i arbejdet, samt at styrelsen skønnede, at der var et rimeligt grundlag i forvejen for opbygningen af et fagligt miljø af den fornødne styrke.

De følgende forhandlinger med kommunerne resulterede i, at der blev indgået aftaler med i alt 71 kommuner. Af disse kommuner var 36 enkeltkommuner, medens 35 kommuner varetog ligningen for fællesskaber, der i alt repræsenterede 130 kommuner. Ligningen forblev således på kommunale hænder i 166 kommuner. Da disse kommuner i blandt sig havde de største kommuner i landet, var effekten, at kun 15 pct. af selskaberne blev lignet af told- og skatteregionerne, medens de resterende 85 pct. fortsat blev lignet kommunalt.

Etablering af otte regionale told- og skattemyndigheder

I 2002 blev det besluttet, at den regionale struktur i ToldSkat skulle ændres for at kunne leve op til effektivitetskravene i budgetaftalen med Finansministeriet. Resultatet blev, at 26 af de eksisterende regioner blev bevaret og sammen med de otte toldcentre samlet i otte regionale told- og skattemyndigheder (områder). Ved at knytte regionerne sammen i områder kan der opnås stordriftsfordele og større fleksibilitet i opgaveløsningen. Bl.a. på grund af personalemæssige forhold er de otte områder på de fleste arbejdsopgaver dog kun knyttet sammen i et “virtuelt” samarbejde, om end med én samlet ledelse. Alle de oprindelige regioner (på nær én) er videreført fysisk.

Det har været en målsætning at

• skabe en fleksibel og effektiv samarbejdsstruktur, hvor en række interne administrative funktioner sammenlægges og rationaliseres
• opnå en styrkelse af de faglige miljøer og dermed sikre en mere effektiv opgaveløsning
• at fastholde ToldSkats tilstedeværelse og serviceniveau over for virksomheder og borgere regionalt. 

Toldopgaverne blev i 1998 koncentreret i 8 toldcentre, hvoraf de 7 blev placeret i forbindelse med regionerne. Baggrunden var en ønske om at sikre bl.a. en mere effektiv ressourceudnyttelse, en større faglighed, et øget kontrolniveau samt et bedre overblik over opgaver med stigende kompleksitet.

Nye muligheder for kommunale samarbejder

I 1999 blev skatteministeren bemyndiget til at godkende etableringen af en fælleskommunal skatteadministration – dog ikke vedrørende inddrivelse af skattekrav og selskabsligning.[4] Etablering af en fælleskommunal skatteadministration er frivillig for kommunerne og indebærer ikke, at der oprettes nye myndigheder. Forvaltningsmyndigheden vedrørende den enkelte borger varetages fortsat af den enkelte kommune, men under ledelse af en fælles øverste ansvarlig embedsmand.

Etablering af en fælleskommunal skatteadministration er bl.a. betinget af, at de deltagende kommunalbestyrelser har indgået aftale om, hvorledes den fælles administration skal organiseres, om fordelingen og finansieringen af udgifterne herved, og om hvordan udtræden af samarbejdet kan ske.

Pr. 1. februar 2003 var der indgået 25 aftaler om etablering af en fælleskommunal skatteadministration mellem i alt 75 kommuner.

Med vedtagelse af lov nr. 267 af 12. april 2003 om ændring af skattestyrelsesloven blev muligheder for at indgå aftale om fælles kommunal skatteadministration udvidet til også at omfatte muligheden for at oprette selskaber i henhold til §60 i den kommunale styrelseslov. Denne mulighed indebærer, at der etableres et selvstændigt selskab med egen bestyrelse til at varetage ligningsopgaven. Bestyrelsen består typisk af borgmestrene for de involverede kommuner.

Det er forventningen, at den nye mulighed for at indgå kommunale samarbejder om ligningsopgaven vil føre til et øget antal kommunale samarbejder. Det vurderes, at den nye samarbejdsform er særligt velegnet for fællesskaber med deltagelse af mange kommuner og fællesskaber med deltagelse af de større kommuner. 

Fælleskommunale skatteankenævn

I 1996 fik skatteministeren mulighed for at godkende etablering af fælleskommunale skatteankenævn for en funktionsperiode.[5] Etablering af fælleskommunale skatteankenævn er frivillig for kommunerne, men kræver at visse krav er opfyldt.

Der var pr. 1. februar 2003 26 fælleskommunale skatteankenævn omfattende 73 kommuner og det samlede antal skatteankenævn var således reduceret fra 275 i 1996 til 224 i dag.

Med vedtagelse af lov nr. 267 af 12. april 2003 om ændring af skattestyrelsesloven sendte regeringen et signal om, at den gerne ser antallet af skatteankenævn reduceret. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår det, at man vurderer, at en passende størrelse vil være et befolkningsgrundlag på 100.000 eller et antal sager omkring 200.

Ansvaret for sekretariatsbetjeningen af skatteankenævnene overgik til staten pr. 1. september 2003. Antallet af skatteankenævnssekretariater blev samtidigt reduceret til 16. Der blev åbnet mulighed for, at kommunerne i hvert af de 16 områder kunne løse opgaven på kontrakt med staten. Resultatet er, at den samlede opgave løses i kommunerne på kontrakt med staten.

3. Problemstillinger i strukturen

Der kan identificeres en række problemstillinger i den nuværende struktur.

De væsentligste parametre med betydning for strukturen på skatteområdet vurderes at være:

• Teknologisk udvikling og digital forvaltning

Den teknologiske udvikling har allerede betydet store ændringer i skattesektorens opgaveløsning, fordi mange processer er blevet og fortsat vil blive automatiseret og forenklet. Den teknologiske udvikling indebærer, at mindre komplicerede rutineopgaver løses automatisk. Den teknologiske udvikling gør det i princippet muligt at betjene borgere og virksomheder mere decentralt, idet der kan skabes adgang til IT-systemerne hvor som helst. For borgerne har TastSelv betydet, at mange forhold, der tidligere krævede personligt fremmøde, i dag kan klares hjemmefra. For virksomhederne har den teknologiske udvikling betydet, at de kan afregne f.eks. A-skat elektronisk med TastSelv Erhverv. Behovet for udvikling af sammenhængende digitale services for borgere og virksomheder forudsætter et øget samarbejde på tværs af de offentlige myndigheder. Skatteforvaltningen har en meget bred kontaktflade til borgere og virksomheder og er således i besiddelse af et omfattende datagrundlag.

• Den demografiske udvikling

Den demografiske udvikling indebærer, at der bliver øget konkurrence om arbejdskraften og de bedste kompetencer i de kommende år. Den demografiske udvikling betyder også, at der bliver færre erhvervsaktive til at forsørge den del af befolkningen, der står udenfor arbejdsmarkedet. Det stiller krav til den offentlige sektor. Der vil blive behov for at frigøre ressourcer til velfærdsområderne, og dermed være færre ressourcer til at løfte den samlede skatteopgave.

• Internationalisering

Den øgede internationalisering stiller krav om, at skatteforvaltningen skal kunne matche meget store enheder og håndtere komplekse problemstillinger, der går på tværs af landegrænser. Det stiller krav om samarbejde med myndigheder i andre lande, og deltagelse i den nødvendige politikudvikling og grænseoverskridende opgaver på området.

De væsentligste problemstillinger i relation til strukturen på skatteområdet er:

• Faglig bæredygtighed og retssikkerhed
• Personalets aldersmæssige sammensætning og den fremtidige rekrutteringssituation
• Effektivitet
• Styringsrelationerne

I det følgende gennemgås hovedpunkterne i de analyser af disse områder, der er gennemført i forbindelse med sektoranalysen om skatteadministrationen til Strukturkommissionen.

Faglig bæredygtighed og retssikkerhed

Retssikkerhed på skatteområdet og faglig bæredygtighed i de enheder, som forvalter reglerne, er uløseligt forbundet. Uden en høj grad af faglig bæredygtighed kan den ønskede retssikkerhed ikke opnås.

Retssikkerhed for skatteyderne under ét og for den enkelte prioriteres højt. Det er uhyre vigtigt, for at skabe en respekt og accept af skattesystemet i befolkningen og at reglerne er udformet og praktiseres på en sådan måde, at de kan leve op til befolkningens forventninger om en lige og fair behandling af borgerne.

Sammenligner man skatteområdet med andre forvaltningsgrene, adskiller skatteretten sig ved, at der (stort set ikke) efterlades noget skøn - et lokalpolitisk råderum - for reglernes anvendelse.

Et højt fagligt niveau hos medarbejderne indebærer flere korrekte afgørelser og dermed større ensartethed i behandlingen af borgerne.

Skattereglerne skal være forståelige. I den stadig mere komplicerede verden er det vanskeligt at forene retfærdighedshensyn med forståelighedshensynet. Skattereglerne bliver mere komplekse og vanskeligere at forstå. Det bedste alternativ til helt klare og forståelige regler er en skatteadministration, der er i stand til at formidle reglerne på en let forståelig måde – enten i form af de mere generelle vejledninger, der udarbejdes centralt eller i den direkte kontakt med borgerne og virksomhederne.

En høj grad af faglig bæredygtighed øger forståelsen for skattesystemet, fordi myndighederne er i stand til at forklare reglernes indhold og baggrund.

Retssikkerhed er også retten til at klage over en afgørelse og få afgjort sin klage inden for rimelig tid og uden urimelige omkostninger. En høj grad af faglig bæredygtighed indebærer flere korrekte afgørelser i første instans og bedre muligheder for at forklare skatteyderen, hvorfor afgørelsen faldt ud, som den gjorde. Det mindsker presset på klageinstanserne, hvilket igen sparer ressourcer og giver mulighed for hurtigere afgørelser af de tvister, der nødvendigvis vil opstå – uanset den faglige bæredygtighed hos myndighederne.

Udvikling i opgavekompleksiteten

Det er den almindelige opfattelse, at kompleksiteten på skatte- og afgiftsområdet er væsentligt forøget i efterkrigsperioden. Udviklingen i kompleksiteten kan illustreres på flere måder. Et udgangspunkt er det antal lovforslag, som hvert år vedtages i Folketinget. Figur 2 illustrerer antallet af gennemførte regeringsforslag vedrørende skatter og afgifter m.v. i folketingsårene 1969/70 – 2001/02. Antallet af gennemførte love er stigende over perioden, jf. tendenslinien i figuren.

Den stigende kompleksitet har også resulteret i et stigende ønske om og behov for vejledning på området. Vejledningsmaterialet er således også vokset betydeligt i omfang i perioden. På indkomstskatteområdet er omfanget af Ligningsvejledningen eksempelvis vokset fra 866 sider i 1977 til 3284 sider i 2001.

Figur 2. Lovforslag fremsat af regeringen på skatte- og afgiftsområdet.

Anm.: Da de fleste lovforslag gennemføres i 2. halvår af et folketingsår, er dette halvår i figuren lagt til grund for kalenderåret.

Der kan angives flere forklaringer på skattelovgivningens kompleksitet. I det følgende ridses kort nogle væsentlige grunde op.

At skattelovgivningen med årene er blevet mere kompleks skyldes navnlig, at samfundet i sig selv er blevet mere kompliceret. Velfærdsstaten kræver en anseelig regelproduktion. Skattetrykket er blevet større, og skattebyrden fordeles på flere skatteobjekter, efterhånden som de teknologiske landvindinger gør det muligt i højere grad at differentiere beskatningen.

I den forbindelse kan der være grund til at nævne, at det set i et internationalt perspektiv ikke er noget særsyn, at skattelovgivningen er kompleks. En række andre vestlige lande, som Danmark kan sammenlignes med, har en mindst lige så kompliceret og detaljeret skattelovgivning, som den danske. Dette skyldes især, at skatteområdet er en ”masseforvaltning” af særdeles bebyrdende regler, som i sig selv gør det nødvendigt med mange og specifikke regler.

Kompleksiteten i dansk skattelovgivning skyldes endvidere den stigende internationalisering af de økonomiske bevægelser og indførelsen af værnsregler til bekæmpelse af skattespekulative arrangementer og regler med henblik på at opnå neutralitet i beskatningen.

Også presset fra organisationer og enkeltgrupper for at få gennemført særbestemmelser i skattelovgivningen samt det voldsomme tidspres, hvorunder mange skattelove bliver gennemført, har ført til en stigende kompleksitet i lovgivningen.

Endelig sker det ikke sjældent, at skattelovgivningen tillige skal tjene til adfærdsregulering på andre politikområder, f.eks. social- og boligområdet.

Kvalitet i opgaveløsningen

Den faglige bæredygtighed afspejles bl.a. i kvaliteten i opgaveløsningen. Kvaliteten i skatteopkrævningen kan vurderes ud fra en række indikatorer, der dog skal tages med forbehold. I det følgende analyseres:

1.      Udvælgelse af selskaber. Der er tegn på, at selskabsligningen er forbedret siden staten overtog ansvaret i 1998, da andelen af kontroller, der fører til ændringer i den skattepligtige indkomst (træfprocenten), er steget, jf. Rigsrevisionens beretning nr. 16/2001.

2.      Udvælgelse af personligt erhvervsdrivende. Større kommuner er formentlig bedre til at udvælge erhvervsdrivende med fejl i den skattepligtige indkomst end mindre kommuner. Analyserne indikerer også, at større kommuner har en mere ensartet udvælgelse af de erhvervsdrivende. Det kan tyde på, at kvalitetsforskelle mellem kommuner falder blandt de største kommuner.

3.      Underkendelser i skatteankenævn. Der en tendens til, at kommunens relative antal af underkendelser i skatteankenævnet falder med størrelsen af kommunen. Endvidere er der tegn på, at større kommuner har mere konsistente afgørelser.

4.      Skattechefers forvaltningsretlige overblik. Analyserne peger i retning af, at størrelsen har indflydelse på, om kommunerne kan opretholde den fornødne faglighed. En spørgeskemaundersøgelse foretaget i samarbejde mellem stat og kommuner peger på, at skattechefer i små kommuner har svære ved at bevare det forvaltningsretlige overblik end skattechefer i store kommuner.

5.      Ingen sammenhæng mellem kvalitet og ressourceanvendelsen. Der er ingen umiddelbar sammenhæng mellem ressourceanvendelse og kvaliteten, hvorfor et øget ressourceforbrug i mindre kommuner næppe vil kunne løfte kvaliteten.

Kvalitet i selskabsligningen

Siden 1998 er træfprocenten for alle myndighedstyper (kommu­ner, kommunale fællesskaber, selskabsrevisionsafdelingen og told- og skatteregioner) steget[6] . En høj træfprocent betyder, at der findes fejl blandt en høj andel af de kontrollerede selvangivelser. Siden statens overtagelse af sel­skabsligningen er der sket en stig­ning i stør­relsen af ændringer, idet ligningsresultatet er steget med ca. 15 pct. fra 1996/97 til 1999-2001, når der ses bort for regule­ringer på mere end 250 mio. kr.

Stigningen i træfprocenten tyder på, at kvaliteten af selskabslig­ningen er steget siden statens overta­gelse af ansvaret.

Kvalitet i personligningen

Kommunerne har ansvaret for ligningen af personer, herunder personligt erhvervsdrivende. Kvaliteten af arbejdet analyseres med udgangspunkt i dels andelen af skattekontroller, som fører til ændringer i den skattepligtige indkomst, dels antal medhold ved skatteankenævn og dermed antal omgørelser af kommunens afgørelser.

Kvaliteten analyseret ud fra træfprocenten

Mindre kommuner gennemfører relativt flere skattekontroller end store kommuner. Ud fra en gennemsnitsbetragtning er mindre kommuner dog dårligere til at udvælge virksomheder, hvor der kan foretages ændringer i den skattepligtige indkomst, end større kommuner. Små kommuner har en lavere træfprocent. Forskellene er dog ikke markante.

Der er en større ensartethed blandt store kommuners træfsikker­hed i udvælgelsen af virksomheder til kontrol. Forskellen i de gen­nemsnit­lige træfprocen­ter er således mindre mellem store kom­muner end mellem små kommuner.

 

Tabel 1. Måltalsopfyldelse 1) og træfprocent for erhvervsdrivende 2001/ 2002
Antal skatteydere	Antal observationer	Måltalsopfyldelse		Træfprocent
		Pct.	Relativ std.afv	Træfprocent 1)	Relativ std. afv.
< 10.000	123	109,3	112	65,1	108
10.000– 20.000	59	106,9	71	67,1	93
> 20.000	55	107,3	84	69,4	81

1.Træfprocenten angiver andelen af de gennemførte kontroller, der medfører ændriger. Måltallet fastsættes af Ligningsrådet og udtrykker, hvor mange skattekon­troller der skal gennemføres.

Kilde: Told- og Skattestyrelsens måltalsstatistik.

Kvaliteten analyseret ud fra borgeres medhold i skatteankenævn

Får en person medhold eller delvis medhold i en klage til skatteankenævnet kan det være tegn på, at der er sket en fejl i skatteforvaltningens sagsbehandling. Der er derfor en risiko for, at træfprocenten, der som nævnt udtrykker andelen af kontroller, der fører til ændringer, har været kunstig høj som følge af uberettigede ændringer.

Analyser af antal medhold peger i retning af, at der er en svag sammenhæng mellem kommunestørrelsen og antallet af medhold. Det indikerer, at der er sammenhæng mellem den fag­lige bæ­redygtighed og kommunestørrelsen. Forskellen er dog ikke så markant, at der kan drages stærke konklusioner.

Af tabel 2 fremgår, at små kommuner modtager flere klager, da der bl.a. er en højere erhvervsandel i små kommuner end i store, hvilket alt andet lige indebærer, at flere får medhold. Det gennemsnitlige antal medhold i kommuner med mindre end 10.000 skatteydere er imidlertid højere, end antal medhold til borgere i kommuner med mere end 20.000 skatteydere, selv når der tages højde for forskelle i antallet af klager, jf. tabel 2. Medholdsprocenten til borgere er således lidt mindre i store kommuner end i små.

Endelig er der større spredning i det relative antal medhold blandt små kommuner end blandt store. Det tyder på, at store kommuner er mere konsistente i sagsbehandlingen end små kommuner. 

Tabel 2. Kommunestørrelse, klager og gennemsnitligt antal med­hold ved skatteankenævn pr. 10.000 skatteydere, 1999-2001.1)
Kommunestørrelse 2)	Antal	Antal klager pr. 10.000 skatteydere		Antal medhold til borgere pr. 10.000 skatteydere		Medholdsprocenten 3)
		Klager	Indeks	Medhold	Indeks	Medholdsprocent	Indeks
<10.000	123	59,4	100	23,7	100	39,9	100
10.000-20.000	59	55,7	94	21,5	91	38,6	96,7
>20.000	55	49,2	83	17,9	75	36,4	91,2

1. Der er medtaget tre år for at sikre et tilstrækkeligt antal klagesager på tværs af alle kommuner.

2. Kommunerne er inddelt efter antal skatteydere.

3. Andel afgørelser med medhold ud af det samlede antal klager.

Kilde:  Skatteministeriet klage- og retssagsstatistik.

Analysen af medhold peger i retning af, at den højere træfprocent i store kommuner næppe lader sig forklare af flere forkerte skatteændringer. Tilsva­rende er den højere træfprocent i store kommuner næppe et resultat af relativt flere nedsættelser, da andelen af skattenedsættelser i det samlede antal kontroller stort set er det samme for store og små kommuner.

De kommunale skattechefers forvaltningsretlige overblik

En indikator for den faglige bæredygtighed kan være kommunernes oplevelse af de forskrifter, som staten udsender på skatteområdet.

Beskrivelsen bygger på en del af en spørgeskemaundersøgelse, som blev gennemført i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten om statens forskriftsstyring af kommunerne.[7] Det skal understreges, at undersøgelsen ikke indeholder en objektiv vurdering af kvaliteten af statens forskriftsstyring.

Figur 3 illustrerer, hvor stor en andel af forvaltningscheferne på skatteområdet, der har erklæret sig enige eller helt enige i, at antallet af statslige forskrifter for kommunernes virksomhed gør det vanskeligt at bevare det forvaltningsretlige overblik.

Figur 3. Antallet af statslige forskrifter for kommunernes virksomhed gør det vanskeligt at bevare det forvaltningsretlige overblik.

Som det fremgår af figuren, er der en markant sammenhæng mellem kommunestørrelsen og forskriftsomfangets betydning for muligheden for at bevare et overblik over reglerne på skatteområdet. Jo mindre kommunen er, jo mere opleves de statslige forskrifters omfang som et problem i relation til at bevare overblikket over reglerne.

Den markante forskel i opfattelsen mellem små og større kommuner er ikke overraskende, når det tages i betragtning, at antallet af forskrifter i kommunerne er stort set ens – uanset kommunestørrelse. Den administrative belastning ved at modtage forskrifterne vil derfor forholdsmæssigt være større i de mindste kommuner.

Forskellen i opfattelsen mellem små og større kommuner er ikke så markant, når det gælder spørgsmålet, om indholdet af de statslige forskrifter gør det vanskeligt for skatteforvaltningen at bevare det retlige overblik. Det bemærkes, at chefer i skatteforvaltningen er mere kritiske over for indholdet i forskrifterne end cheferne på andre forvaltningsområder.[8]

Figur 4. Indholdet af statslige forskrifter for kommunernes virksomhed gør det vanskeligt at bevare det forvaltningsretlige overblik.

En forklaring på tendensen kan være, at de små kommuner har vanskeligere ved at afsætte administrative ressourcer til opbygning af faglige specialistfunktioner og til udarbejdelse af retningslinier for sagsbehandlingen. Forskellen mellem små og større kommuner kan tolkes som, at de små kommuner i mindre grad end større kommuner har et forvaltningsapparat, der kan håndtere de statslige forskrifter. Det er den forvaltningsmæssige bæredygtighed i forhold til regelkompleksiteten, der er et problem.

Det er nærliggende at antage, at det er kommunernes forskellige forvaltningsmæssige kapacitet, der er baggrunden for forskellen i vurderingerne. Selv om der må formodes at være forskel på kommunernes forvaltningskapacitet, kan der ikke spores en væsentlig forskellig opfattelse af, hvordan forskrifterne belaster det administrative apparat i kommunerne.

Figur 5. Kravene, som stilles til kommunerne gennem forskrifter, optager alt for meget af forvaltningens administrative kapacitet.

Kommunerne opfatter regelkompleksiteten – udtrykt ved udsendte statslige forskrifter – som et problem på skatteområdet. Det er de mindste kommuner, som har vanskeligst ved at håndtere forskrifterne.

Kvalitet og ressourceanvendelse

Analyserne af kvaliteten i selskabs-, erhvervs-  og personligningen peger i retning af, at store enheder har en bedre kvalitet end små enheder. Af tabel 3 fremgår, at kvaliteten målt som antal medhold pr. skatteforhøjelse eller skatteyder ikke stiger med kommunernes ressourceforbrug på personskatteopgaven. Større kommuners tilsyneladende bedre kvalitet kan derfor øjensynligt ikke forklares med, at der er flere ansatte end i de små kommuner. Hvis det havde været tilfældet skulle der være en positiv sammenhæng mellem kvaliteten og det relative ressour­ceforbrug.

 

Tabel 3. Antal skatteydere pr. årsværk i den kommunale personlig­ning i 2001 i forhold til antal medhold ved skatteankenævn pr. 10.000 skatteydere
Skatteydere pr. skattemedarbejder	Gennemsnitlig antal medhold pr. 1000 skatteforhøjelser	Gennemsnitlig antal medhold pr. 10.000 skatteydere	Antal
<1.250	21,1	24,2	76
1.250-1.500	18,8	22,1	75
>1.500	20,0	19,2	86

Kilde: Skatteministeriet Klage- og Retssagsstatistik samt ToldSkats opgørelse over  årsværk til personligning.

Sammenfatning

Retssikkerhed på skatteområdet og faglig bæredygtighed i de enheder, som forvalter reglerne, er uløseligt forbundet. Uden en høj grad af faglig bæredygtighed kan den ønskede retssikkerhed ikke opnås.

Kompleksiteten på skatteområdet har været stigende, og denne tendens må forventes at fortsætte, hvilket stiller øgede krav til den faglige bæredygtighed fremover.

Der er en række indikationer af, at den faglige bæredygtighed på personskatteområdet kan forbedres, hvis der skabes større enheder. Indikationerne kan sammenfattes således:

• Det er fortrinsvis de mindre kommuner, der angiver, at antallet og indholdet af de statslige forskrifter for kommunerne gør det vanskeligt at bevare overblikket. De mindste kommuner har også sværere ved at forstå formålet med statens forskrifter, ligesom de mindste kommuner i højere grad end større kommuner er enige i, at en del af statens forskrifter aldrig bliver efterlevet.
• En analyse af klagestatistikkerne for skatteankenævn og Landsskatteretten indikerer en sammenhæng mellem størrelsen på den administrative enhed og faglig bæredygtighed, dvs., at større kommuner har en højere faglighed end små kommuner. Tilsvarende er skatteankenævn med få skatteydere tilsyneladende ikke så fagligt gode, som skatteankenævn med mange skatteydere.
• Analysen af klagestatistikkerne indikerer også, at større kommuner fagligt set er mere ensartede end små kommuner.

Den fremtidige rekrutteringssituation og medarbejdernes alderssammensætning

Både i den statslige og kommunale del af skatteforvaltningen kan forventes en markant aldersbetinget afgang frem mod 2010. Det kan således forventes, at op til 1/3 af medarbejderne vil gå på pension de næste 10 år. Der vil således, alt andet lige, opstå et betydeligt rekrutteringsbehov i de kommende år – og et behov for at øge uddannelsesniveauet i forbindelse med rekrutteringen.

Konkurrencen om kvalificeret arbejdskraft er stigende i takt med, at arbejdsudbuddet falder. Det stiller både kommunerne og staten i en vanskelig rekrutteringssituation.

Undersøgelser af kommunernes rekrutteringssituation viser, at der er store forskelle mellem kommunernes rekrutteringsmuligheder og -problemer. Det skyldes ikke ét bestemt forhold, men der synes at være en klar tendens til, at kommuner med stor geografisk afstand til større byområder og uddannelsesinstitutioner har vanskeligere ved at tiltrække den ønskede arbejdskraft.[9]

Kommunerne peger selv på, at større enheder vil kunne føre til, at det bliver lettere for kommunerne at tiltrække og udvikle den nødvendige personalemæssige kompetence.[10]

Der er en skæv aldersfordeling i staten under et, således at gruppen af medarbejdere over 50 år er uforholdsmæssig stor. Aldersfordelingen i ToldSkat følger dette mønster. I 2010 vil mere end 25 pct. af de nuværende medarbejdere – svarende til 1.290 årsværk – være fyldt 62 år.

Ifølge budgetaftalen med Finansministeriet reduceres medarbejdsstaben med ca. 900 årsværk frem til 2006. Budgetreduktionen indebærer, at der kun vil være beskeden plads til nyrekruttering i denne periode, hvilket alt andet lige vil forstærke den skæve aldersfordeling.

Omsætningshastigheden har traditionelt ligget relativt lavt i ToldSkat – i årene 1998-2001 således på ca. 5 pct. Omsætningshastigheden fremover er vanskelig at forudse, idet den til dels er konjunkturafhængig.

ToldSkat har indtil videre ikke haft de store problemer i relation til rekrutteringssituationen i forskellige dele af landet, idet der dog i København har kunnet konstateres nogen konkurrence om arbejdskraften. Der er dog ikke de store erfaringer fra 2002 og 2003, hvor der kun i meget beskedent omfang er ansat nye medarbejdere.

Sammenfattende er der næppe rekrutteringsproblemer i ToldSkat de næste par år, dels på grund af de mere snævre budgetrammer, dels på grund af den nuværende konjunktursituation. På sigt er der risiko for en yderligere skæv aldersfordeling, og der vil kunne forudses en skærpet konkurrence om arbejdskraften, når konjunkturerne igen vender.

Effektivitet

For overordnet at kunne vurdere produktivitet og effektivitet i skattesektoren er der analyseret på udviklingen i ressourceforbruget i staten og kommunerne med udgangspunkt i udviklingen i årsværksforbruget på skatteopgaven i perioden 1989 til 2002.

For skattesektoren samlet set er årsværksforbruget faldet med knap 2.700 årsværk siden 1989. Det svarer til en reduktion på knap 21 pct. over en periode på 14 år. Reduktionen har været klart størst fra 1989 til 1996, hvor reduktionen har været på omtrent 1.800 årsværk, mens den siden 1996 har udgjort i alt ca. 900 årsværk.

En pålidelig vurdering af udviklingen i ressourcefordelingen opdelt på statslig og kommunal opgavevaretagelse forudsætter, at der korrigeres for opgaveflytninger mellem stat og kommune samt ændrede opgørelsesmetoder.

I tabel 4 nedenfor er der således taget højde for opgaveflytninger for at få et retvisende billede af udviklingen i løbet af perioden.

 

Tabel 4. Antal årsværk til skatte- og afgiftsopgaven
	1989	1996	1998	1999	2000	2001	2002
Kommunerne2	6.255	5.420	5.150	5.100	4.950	4.911	4.891
Kommunerne opgavekorrigeret1	6.255	5.960	5.780	5.730	5.580	5.541	5.541
Indeks kommunerne (opgavekorrigeret)	100	95	92	92	89	89	89
ToldSkat.	6.741	5.761	5.738	5.762	5.643	5.654	5.413
ToldSkat opgavekorrigeret	6.741	5.221	5.108	5.132	5.013	5.024	4.783
Indeks  ToldSkat (opgavekorrigeret)	100	77	76	76	74	75	71
I alt	12.996	11.181	10.878	10.862	10.593	10.565	10.304

1. En del af reduktionen i den kommunale skatteforvaltning (ca. 630 års­værk) kan henføres til flytning af ansvaret for selskabsligningen samt ar­bejdsgi­verkontrollen fra kommuner til staten. Årsværksforbruget i ToldSkat er også kor­rigeret herfor.

2. Ekskl. kommunal inkasso og ejendomsvurdering. For ToldSkat er opgørelsen inkl. inkasso.

Kilde: KL’s ressourceopgørelse og ToldSkat.

Den kommunale årsværksreduktion over perioden er efter korrektionen på ca. 700 årsværk, svarende til ca. 11 pct. På det kommunale område må det forventes, at de stigende antal kommunale samarbejder vil medføre et reduceret årsværksforbrug.

Det statslige årsværksforbrug er reduceret med ca. 2.000 årsværk over perioden, svarende til ca. 29 pct. Størstedelen af reduktionen finder sted i perioden 1989-1996. Dog ses også tendensen til en kraftig reduktion i 2002.

Skatteministeriet og Finansministeriet indgik i slutningen af 2002 en ny budgetaftale indeholdende rammer og krav for ToldSkat i perioden 2003-2006. Budgetaftalen forudsætter, at den statslige skatteforvaltning leverer de samme resultater som i dag, men med en reduktion i antallet af årsværk på 800-900 netto i perioden 2002-2006. Aftalen indebærer en stigning i den generelle produktivitet for så vidt angår personaleanvendelsen på ca. 3,7 pct. i gennemsnit om året i perioden 2002 til 2006.

Ressourcebesparelserne i den statslige skatteadministration skal endvidere  ses i lyset af, at ToldSkat inden for de senere år har fået en række nye opgaver i tilknytning til bl.a. grønne afgifter og økonomisk kriminalitet mv. Den reelle ressourcebesparelse er derfor større.

I afbureaukratiseringsplanen var det forudsat, at årsværksforbruget i den statslige skatteforvaltning i 90’erne skulle ligge under de ca. 6.000 årsværk. Antallet af årsværk i den statslige skatteadministration har i 90’erne endda ligget noget under de forudsatte 6.000 årsværk.

Den gennemsnitlige årlige reduktion i ToldSkats årsværksforbrug har været mere end dobbelt så stor, som den tilsvarende reduktion i de kommunale skatteforvaltningers ressourceforbrug i perioden 1989 til 2002.

Produktivitet og effektiviseringspotentiale i kommunerne

Udgangspunktet for analyserne er de ressourceopgørelser, som kommunerne indberetter til ToldSkat. Ressourceopgørelserne omfatter således alene ressourceforbrug i forbindelse med ligningsopgaven.

Analysen omfatter i størrelsesordenen 3.000 årsværk ud af en samlet normering i skatteforvaltningerne på omkring 5.000 årsværk. Der er således ikke vurderet produktivitet og effektivitet i den resterende del af skatteforvaltningen, herunder effektiviseringspotentiale. Der er ligeledes heller ikke analyseret på, hvilke konsekvenser en reduktion af antallet af enheder vil have på skatteforvaltningernes træk på fælles funktioner (såsom budget-, løn- og personalefunktioner) i den kommunale administration.[11]

Nøgletal om skatteforvaltningerne

I det følgende gives nøgletal om de kommunale skatteforvaltninger som illustration af opgaven inden selve analyserne præsenteres.

I tabel 5 er vist mandtallet i de to ligningsperioder. Der er meget stor spredning i mandtallet mellem små og store enheder.

 

Tabel 5.  Nøgletal for mandtal (antal skatteydere) i analyserne
Ligningsperiode	2000/2001	2001/2002
Antal enheder	262	238
Samlet mandtal	4.593.906	4.607.660
Gennemsnitligt mandtal	17.534	19.360
Median	9.176	9.433
Mindste enhed	2.669	3.015
Største enhed	464.639	468.437

I tabel 6 er vist årsværksforbruget i de to ligningsperioder. Det samlede årsværksforbrug er faldet. Samtidig er det gennemsnitlige antal årsværk pr. enhed steget. Der er meget stor spredning i årsværksforbruget mellem små og store enheder (mere end 200 årsværk).

 

Tabel 6.  Nøgletal for årsværksforbruget i analyserne
Ligningsperiode	2000/2001	2001/2002
Samlet årsværk	3.051	2.997
Gennemsnitligt årsværk	11,6	12,6
Median årsværk	7,0	7,5
Mindste enhed	1,6	1,2
Største enhed	220	211

Størstedelen af kommunerne har et årsværksforbrug, der er mindre end 20, med den største koncentration omkring 5–9 årsværk. I 2001/2002 er der  færre enheder med et årsværksforbrug på under 20 årsværk, mens antallet af enheder med mere end 20 årsværk er steget. Det skyldes, at flere mindre kommuner er gået sammen i fællesskaber om at løse ligningsopgaven.

Produktivitet

Som udtryk for produktiviteten er valgt antal skatteydere pr. årsværk.

Der er en væsentlig spredning i produktiviteten, som ligger fra størrelsesordenen 500 skatteydere pr. årsværk til over 2.000 skatteydere pr. årsværk.

Tabel 7 viser enhedernes størrelse (antal skatteydere) fordelt på deres produktivitet (antal skatteydere pr. årsværk). Der er en sammenhæng mellem størrelsen af enhederne og produktiviteten, idet der er en forholdsvis stor procentdel af de store enheder i intervallerne med højest produktivitet, mens der omvendt er en forholdsvis stor andel af de små enheder med lav produktivitet. I intervallerne med over 60.000 skatteydere er der forholdsvis få observationer.

 

Tabel 7. Fordeling af kommunerne efter antal skatteydere og produktivitet
	500 - 999	1.000 – 1.499	1.500 – 1.999	Over 2.000	I alt
Under 5.000	20,7 pct.	65,5 pct.	6,9 pct.	6,9 pct.	100 pct.
5.000–10.000	10,9 pct.	68,9 pct.	18,5 pct.	1,7 pct.	100 pct.
10.000–15.000	14,7 pct.	64,7 pct.	17,6 pct.	2,9 pct.	100 pct.
15.000–20.000	0,0 pct.	64,5 pct.	25,8 pct.	9,7 pct.	100 pct.
20.000–40.000	6,9 pct.	37,9 pct.	48,3 pct.	6,9 pct.	100 pct.
40.000–60.000	0,0 pct.	30,8 pct.	53,8 pct.	15,4 pct.	100 pct.
60.000–100.000	33,3 pct.	0,0 pct.	33,3 pct.	33,3 pct.	100 pct.
Over 100.000	0,0 pct.	0,0 pct.	50,0 pct.	50,0 pct.	100 pct.
Alle enheder	10,3 pct.	60,3 pct.	27,7 pct.	5,7 pct.	100 pct.

 

Stordriftsfordele i sektoren

Det belyses, om der er tegn på stordriftsfordele i sektoren, samt om disse er knyttet til kommunestørrelsen. Ved stordriftsfordele forstås sammenhængen mellem kommunestørrelse og ressourceforbrug i form af årsværk. Stordriftsfordele analyseres ud fra to forhold. For det første ud fra sammenhængen mellem årsværksforbrug og antallet af skatteydere indenfor forskellige kommunestørrelser. For det andet ved at analysere på ressourceforbruget for forskellige antal enheder.

Sammenhæng mellem årsværksforbrug og antal skatteydere

Stordriftsfordele kan vurderes ved regressionsanalyser som opstiller den funktionssammenhæng, som bedst beskriver sammenhængen mellem årsværksforbrug og antallet af skatteydere indenfor de tre kategorier[12] . Resultaterne af regressionsanalyserne er vist i tabellen nedenfor.

 

Tabel 8. Regressionsanalyse af stordriftsfordele i den kommunale ligningsindsats
Kommunestørrelse	Hældning	Konstantled	Antal observationer
Under 10.000	0,00072416	0,36981	123
10.000 – 40.000	0,00055680	2,65589	90
Over 40.000	0,00042367	11,82194	22

Konstantleddet er udtryk for den faste omkostning ved at have en enhed inden for den givne størrelse, mens hældningen er udtryk for sammenhængen mellem ressourceforbrug og antallet af skatteydere.

De faste omkostninger stiger med enhedens størrelse. Samtidig er hældningen omvendt proportional med kommunestørrelsen, dvs. årsværksforbruget ved at betjene en ekstra skatteyder er mindre, jo større enheden er. Det antyder, at der er stordriftsfordele i den kommunale personskatteforvaltning.

Årsværksforbrug ved et reduceret antal enheder

En anden metode til at vurdere stordriftsfordele er at vurdere, hvor mange ressourcer, der er nødvendige for at løse opgaven ved forskellige antal enheder. Der er derfor foretaget en vurdering af besparelsespotentialet i form af antal årsværk ved en reduktion af antallet af enheder, der udfører opgaven. Analysen er gennemført for henholdsvis 100, 80, 60, 40 og 20 enheder.[13] Analyserne er gennemført for henholdsvis 2000-01, 2001-02 og et gennemsnit af de to perioder. Rationaliseringspotentialet ved en sammenlægning til større enheder spænder fra 10 – 12 pct. ved 100 enheder til 28 – 32 pct. ved 20 enheder.    

 

Tabel 9. Effektiviseringspotentiale ved forskelligt antal ligningsenheder
Antal ligningsenheder	Antal årsværk	Effektivisering i procent
100	248 – 314	10 – 12
80	338 – 377	13 – 15
60	398 – 455	16 – 18
40	541 – 666	22 – 26
20	709 – 780	28 – 32

 

Sammenfatning

Over en årrække er der sket en væsentlig reduktion af årsværksforbruget på skatteområdet. Reduktionen er primært sket i den statslige del af sektoren. Det fremgår endvidere, at udviklingen hen imod færre årsværk på det statslige område må forventes at fortsætte som følge af budgetaftalen  mellem Finansministeriet og Skatteministeriet. På det kommunale område forventes de stigende antal kommunale samarbejder også at ville medføre en reduktion af årsværksforbruget.

Analyserne af ligningsindsatsen på det kommunale område viser, at der er meget stor forskel på enhedernes størrelse både i relation til antallet af skatteydere, der betjenes, og antallet af årsværk, der anvendes.

Der er meget stor forskel på produktiviteten mellem de kommunale enheder, og der er en sammenhæng mellem størrelse og produktivitet, således at de store enheder er de mest produktive.

Styringsrelationer

I det følgende redegøres for de overordnede styringsrelationer på skatteområdet i dag med henblik på at vurdere ansvarsplacering, finansiering og opgavevaretagelse. Endvidere vurderes om styringsrelationerne er hensigtsmæssigt indrettet i forhold til organisering, allokering og prioritering af ressourcerne og muligheden for mål- og resultatstyring.

De overordnede styringsrelationer på skatteområdet

Figuren på den følgende side illustrerer de overordnede styringsrelationer på skatteområdet. Som det turde fremgå er der ganske komplekse relationer i samspillet mellem stat og kommuner.

Figur 6. De overordnede styringsrelationer på skatteområdet.

 

Ansvar, opgavevaretagelse og finansiering

Et af de væsentligste krav man kan stille til en hensigtsmæssig styringsrelation er, at der er en klar og direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering, opgavevaretagelsen og finansieringen. 

Fordelingen af ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet er vist i boksen nedenfor.

 

Boks 2. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde	Ansvar	Opgavevaretagelse	Finansiering1
Person- og erhvervsligning	Kommunerne	Kommunerne og staten	Kommunerne og staten
Selskabsligning	Staten	Kommunerne og staten	Staten
Ejendomsvurdering	Staten	Kommunerne og staten	Staten
Moms og afgifter	Staten	Staten	Staten
Told	Staten	Staten	Staten

1. Finansiering skal forstås bredt. På selskabsligningsområdet er der tale om direkte betaling mellem skatteforvaltningerne. På de andre områder skal der ved finansiering forstås, at der enten bruges årsværk på opgaven, at der stilles IT‑systemer til rådighed for opgaveløsningen, eller at øvrige udgifter på anden vis afholdes.

Person- og erhvervsligning

Der er ikke en klar, entydig og direkte sammenhæng mellem ansvaret for opgaven og finansieringen heraf. Opgaven er ansvarsmæssigt placeret i kommunerne, men finansieringen af opgavevaretagelsen og selve opgaveløsningen sker i et samarbejde mellem den kommunale og statslige skatteadministration.

Selskabsligning

Ansvaret for og finansieringen af opgaven sker i statsligt regi. Selve opgavevaretagelsen sker derimod i et tæt samspil mellem en række enkeltkommuner, kommunale fællesskaber og ToldSkat. Konstruktionen på dette område viser, at når ansvar og finansiering følges ad, kan opgavevaretagelsen foregå på såvel nationalt, regionalt som lokalt plan.

Ejendomsvurdering

Staten har ansvaret for og finansieringen af opgaven. Efter ændringen af vurderingsorganisationen den 1. januar 2003 sker opgavevaretagelsen også fortrinsvis i statsligt regi. Kommunerne foretager fortsat registreringen af ejendomme.

Moms, afgifter og told

Ansvar, opgavevaretagelse og finansiering er et rent statsligt anliggende.

Konsekvenser af manglende sammenhæng mellem ansvar og finansiering

Den manglende sammenhæng mellem finansiering og ansvar kan betyde at mulige effektiviseringsgevinster ikke realiseres på skatteområdet.

Der er således også en fare for, at samfundsøkonomisk fordelagtige investeringer ikke gennemføres, fordi det er én myndighed, som skal foretage og dermed finansiere investeringen, mens det er andre myndigheder, der kan realisere besparelsen. Den problemstilling er i høj grad relevant i relation til IT-investeringer. Det må derfor også anses for særligt problematisk i en sektor, hvor store investeringer i digitalisering er nødvendige for at høste de effektiviseringsgevinster, der forudsættes.

Årsagen hertil er, at det er op til den enkelte kommune selv at hjemtage gevinsterne på personområdet. Alternativt skal effektiviseringerne hjemtages gennem anvendelse af principperne om Det Udvidede Totalbalance-princip, hvilket alene kan udgøre en erstatning for en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af styringen.

En række opgaver på personskatteområdet varetages og finansieres af ToldSkat. Det gælder bl.a. en del af opgaverne i forbindelse med forskudsopgørelse, selvangivelse og årsopgørelse, som dannes automatisk på baggrund af ToldSkats IT-systemer.

En målrettet IT-udvikling og -understøttelse af opgaverne vil kunne bidrage til en væsentlig effektivisering af skatteopgaven. Den løbende investering i nye systemer inden for skattesektoren er så omkostningskrævende, at den i fremtiden vil betinge mulighederne for en samlet effektiv ressourceallokering og -prioritering.

Indretningen af skatteopgaven i dag gør hensynet til en rationel drift af fælles og effektive systemer vanskelig. Hertil kommer, at der i dag eksisterer en delvis dobbeltdækning mellem kommunale og statslige IT-systemer på skatteområdet. Dette er dels historisk betinget og dels betinget af, at nogle kommuner har valgt at basere dele af opgaven på andre systemer.

Med den nuværende styringsrelation på området er der en risiko for ressourcespild ved, at flere enheder bruger ressourcer på at udvikle de samme redskaber og værktøjer. Der er en særlig fare for ressourcespild ved udvikling af parallelle og/eller konkurrerende IT-systemer i flere kommuner. Faren består også i, at der udvikles systemer i både den statslige skatteforvaltning og i  flere kommuner parallelt

Det forhold, at der ikke på skatteområdet er en klar, entydig og direkte sammenhæng mellem ansvar og finansiering betyder, at samspillet mellem myndighederne på skatteområdet ikke er underlagt én samlet og overordnet styring. Den manglende sammenhæng i styringen kan give en række problemer, som er uddybet i det følgende.

Organisering

Med den nuværende struktur på skatteområdet er det ikke muligt at gennemføre organisationsændringer samlet set på skatteområdet. Der er tale om både de overordnede organisatoriske rammer, hvor antallet og størrelsen af de forskellige enheder, samt fordelingen af opgaver mellem enhederne, og om organisatoriske forhold internt i den enkelte skatteforvaltning. Herved vanskeliggøres en fuld udnyttelse af stordriftsfordele og sikringen af den til enhver tid bedste og billigste opgaveløsning.

Allokering og prioritering af ressourcer

Den nuværende struktur på skatteområdet har ikke den fornødne fleksibilitet i opgaveløsningen.

Mulighederne for en effektiv ressourceallokering og -prioritering er begrænsede, fordi der i dag er 271 kommunalbestyrelser og ToldSkat, der alle allokerer ressourcer til de enkelte opgaver.

Det er derfor vanskeligt at flytte ressourcer fra ét opgaveområde til ét andet - også i tilfælde, hvor det politiske system ønsker at prioritere et konkret opgaveområde inden for skattesektoren. Som eksempel herpå kan nævnes, at det ikke umiddelbart er muligt at flytte ressourcer fra arbejdet med forskudsregistreringer til kontrollen af ”sorte colaer”, hvis der var et politisk ønske herom.

Mål- og resultatstyring

Det er i dag ikke muligt at sikre en mål- og resultatstyring af den samlede skatteforvaltning.

På selskabsligningsområdet fastlægger ToldSkat målene for de myndigheder (såvel kommunale som statslige), der udfører opgaven.

På de øvrige områder, hvor staten har ansvaret, fastlægges målene i kontrakter med de enheder, der udfører opgaverne.

På person- og erhvervsligningsområdet udarbejdes en plan for ligningen. Planen vedtages af Ligningsrådet. Planen indeholder retningslinier til kommunerne om fremgangsmåden, tilrettelæggelsen og gennemførelsen af ligningen. Kommunen er bundet af disse retningslinier. I forbindelse med det kommunale ligningsarbejde i ligningsplanperioden anbefaler Ligningsrådet, at den enkelte kommune yder en særlig indsats med hensyn til et eller flere ligningstemaer, som Ligningsrådet udpeger. Endvidere kan udmeldes et antal pilotprojekter, som skal afdække eventuelle problemområder samt resultater, forinden de udmeldes som landsdækkende ligningstemaer. 

Kommunalbestyrelsen har ansvaret for udarbejdelse af en plan for gennemførelsen af ligningen i kommunen og for tildelingen af de nødvendige ressourcer til skatteforvaltningen. Den kommunale personligningsplan skal sikre opfyldelse af de politisk vedtagne mål for ligningsarbejdet.   

Efter ligningsplanperiodens udløb skal kommunen udarbejde en redegørelse om forløbet af lignings- og revisionsarbejdet for planperioden til told- og skatteregionen. Kommunen skal heri redegøre for de forhold, der har haft indflydelse på arbejdet i planperioden og som ikke kan udledes af den statslige ligningsstatistik

Sammenfatning

På personskatteområdet er der ikke sammenhæng mellem ansvaret for opgavevaretagelsen og finansieringen af store dele af opgaven. Der er ikke en styringsrelation, som kan sikre en samlet allokering og prioritering af ressourcerne. Ligeledes er det ikke muligt at tilrettelægge en samlet mål- og resultatstyring inden for skatteområdet.

De eksisterende styringsrelationer kan have som konsekvens, at samfundsøkonomisk rentable investeringer i f.eks. IT ikke gennemføres, fordi de myndigheder som finansierer investeringerne og de myndigheder som hjemtager effektiviseringsgevinsterne ikke er de samme.

---

[1] Betænkning nr. 1434, Strukturkommissionen, januar 2004. Skatteministeriets sektoranalyse kan bl.a. læses på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside www.im.dk under punktet Strukturkommission.

[2] Handlingsplan for afbureaukratisering, Statsministeriet, 13. december 1998.

[3] Ændringerne som følge af kommuneaftalen blev gennemført ved lov nr. 823 og lov nr. 824 af 19. december 1989.

[4] Jf. lov nr. 381 af 2. juni 1999.

[5]  Jf. lov nr. 304 af 24. april 1996.

[6] Rigsrevisionens beretning nr. 16/2001 Selskabsligningen Træfprocenten er lig procentandelen af kontroller, hvor der foretages ændringer.

[7] Statens forskriftsstyring af kommunerne, Finansministeriet, Indenrigsministeriet og KL, juni 2000. Forvaltningschefer og kommunaldirektører i kommunerne blev i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten bedt om at tage stilling til en række spørgsmål/udsagn vedrørende statslige forskrifter. I artiklen beskrives tilbagemeldingerne fra forvaltningscheferne på skatteområdet vedrørende nogle af spørgsmålene/udsagnene i undersøgelsen. I alt omfatter undersøgelsen svar fra 167 forvaltningschefer på skatteområdet.

[8] Jf. Statens forskriftsstyring af kommunerne, p. 68.

[9]   ”Kvalitet i løsningen af skatteopgaven”, KL, 2000, p. 23.

[10]   ”Kvalitet i løsningen af skatteopgaven”, KL, 2000, p. 27.

[11] Analyserne omfatter ligningsperioden 2000/2001 og ligningsperioden 2001/2002. Endvidere er der foretaget en beregning på et gennemsnit af de to perioder for at minimere eventuelle fejlkilder, som følge af invalide observationer i en ligningsperiode. Gennemsnittet fremgår ikke af det følgende. I ligningsperioden 2001/2002 er der oprettet en række nye fællesskaber. I de tilfælde er det ressourcerne og resultaterne fra 2001/2002, der er medtaget i gennemsnittet.  

[12] Rent teknisk er der anvendt stratificerede regressionsanalyser. Kommunerne er inddelt efter antallet af skatteydere, og intervallerne er: under 10.000 skatteydere, 10.000 – 40.000 skatteydere, og over 40.000 skatteydere.

[13] Redskabet til analysen er også her stratificerede regressionsanalyser. Metoden er at beregne personalenormeringen til ”modelenheder” svarende til de sammenlagte enheders skatteydergrundlag. Herefter sammenlignes med det faktiske ressourceforbrug i enhederne, og et besparelsespotentiale beregnes. Den forklarende variabel i analysen er mandtallet, idet det er den variabel, som bedst forklarer sammenhængen med årsværksforbruget. I beregningerne er der som udgangspunkt ikke forudsat et eventuelt besparelsespotentiale i de fire største enheder. Det beregnede potentiale er således beregnet excl. de fire største kommuner. Det gælder ligeledes generelt, at Gentofte Kommune udgør en ekstrem observation, og derfor er udeladt af analysen.