Nedsættelse af folkepensionsalderen

1. Indledning

I forbindelse med gennemførelsen af efterlønsreformen i maj 1999 vedtog Folketinget også at sænke folkepensionsalderen i Danmark fra 67 år til 65 år med virkning fra den 1. juli 2004[1] .

Motivet til efterlønsreformen var at øge tilbagetrækningsalderen ved bl.a. at give en større økonomisk tilskyndelse til at blive længere på arbejdsmarkedet og give mere fleksible muligheder for tilbagetrækning. Den samtidige nedsættelse af folkepensionsalderen til 65 år skete i erkendelse af, at hovedparten af de 65 og 66 årige ikke er aktive på arbejdsmarkedet.

Nedsættelsen af folkepensionsalderen kom alene til at gælde fremadrettet for de personer, der på tidspunktet for lovens vedtagelse i foråret 1999 ikke var fyldt 60 år. Den nedsatte folkepensionsalder gælder således for alle, der fylder 65 år den 1. juli 2004 eller senere. Den fremadrettede virkning indebærer også, at der i perioden fra og med den 1. juli 2004 og frem til den 1. juli 2006 stadig vil være en gruppe af 65 årige og 66 årige, der ikke er folkepensionister. Personer, der er fyldt 65 år før den 1. juli 2004, vil således følge de hidtil gældende regler og først blive omfattet af reglerne for folkepensionister, når de fylder 67 år.

Denne artikel giver et summarisk overblik over de regelsæt i skattelovgivningen og i nært beslægtede lovregler, der har folkepensionsalderen som et kriterium for anvendelsen og derfor kommer til at omfatte den udvidede gruppe af folkepensionister.

2. Pensionsalderen i historisk perspektiv

Indledningsvis gives der en kort historisk oversigt over udviklingen i folkepensionsalderen.

Den første danske alderdomsforsørgelseslov ”Lov om alderdomsunder­støttelse til værdige trængende uden for fattigvæsenet” blev indført i 1891, og heri bestemtes, at der ved trang skulle ydes alderdomsforsørgelse uden fattighjælps virkninger til personer over 60 år.

Tidligere havde der ikke været nogen fast aldersgrænse, idet forsørgelse af de gamle var en integreret del af fattigvæsenet. Med en forordning af 1708 om forhold med betlere, fattige børn, rette almisselemmer og løsgængere indførtes en skelnen mellem værdigt og uværdigt trængende, hvor de første fik adgang til underhold ved såkaldt omgangsforsørgelse, mens de sidste blev henvist til tugthus. Det var med denne forordning, der blev etableret sogne i Danmark som ansvarlige administrative enheder for forsørgelse af de fattige. Med få justeringer hen ad vejen dannede 1708-forordningen grundlaget for alderdomsforsørgelsen helt frem til alderdomsforsørgelsesloven i 1891.

Før 1708 var der indenfor en række erhverv dog oprettet enkekasser til forsørgelse af enker efter bl.a. håndværkere, præster og officerer. I 1778 blev der oprettet en enkekasse for enker efter embedsmænd, og med grundloven i 1849 afløstes denne af et pensionssystem for offentligt ansatte tjenestemænd, den senere tjenestemandspension.

Den fastsatte aldersgrænse på 60 år i loven af 1891 fastholdtes indtil vedtagelsen af lov om aldersrente i 1922, hvor den forhøjedes til 65 år. Der indførtes dog en dis­pensa­tions­adgang for personer over 60 år.

Aldersgrænsen på 65 år blev først effektiv fra 1933 ved gennemførelsen af socialreformen. Med denne indførtes rets- og forsikringsprincippet for henholdsvis invalide- og alderspension og for sygdom og arbejdsløshed, hvor princippet var, at man forsikrede sig og så – når man opfyldte bestemte kriterier som eksempelvis en vis alder – fik udbetalt en retsbestemt ydelse, som ikke længere skulle være trangsbestemt baseret på et skøn.

Under bl.a. henvisning til beskæftigelsesproblemerne i 30’erne sænkedes aldersgrænsen igen til 60 år i 1936, og dispensationsbestemmelserne ophævedes.

I 1946 blev aldersgrænsen atter forhøjet til 65 år, dog med genindførelse af dispensationsbestemmelserne, og debatten i 1946 afstedkom også, at der i 1948 nedsattes en Folkeforsik­ringskommission, der afgav betænkning om folkepension i 1955.

I 1957 trådte loven om folkepensionens mindstebeløb i kraft, og aldersgrænsen blev fastsat til henholdsvis 62 år for enlige kvinder og 67 år for andre, og der indførtes en dispensationsadgang. Samtidigt indførtes tillige det såkaldte folkepensionsbidrag, der opkrævedes sammen med indkomstskatten. Folkepensionsbidraget eksisterede frem til 1987-skattereformen, hvor det indarbejdedes i den almindelige statsskat.

Med ændringer i dispensationsbestemmelserne ad flere omgange stod disse aldersgrænser uændrede frem til 1984, hvor aldersgrænsen ved gennemførelsen af pensionsreformen blev fastsat til 67 år for alle. Samtidig gennemførtes et sammenhængende system for førtidspension. Førtidig folkepension var indført fra det fyldte 60. år i 1970, og i 1977 nedsattes aldersgrænsen for førtidspension til 55 år.

I 1979 indførtes efterlønsordningen, hvorefter arbejdsløshedsforsikrede kunne trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet fra 60 års alderen, og siden 1987 har der endvidere været adgang til delpensionering for de 60-66 årige.

Fra og med 1. juli 2004 nedsattes folkepensionsalderen så igen til 65 år efter i næsten halvtreds år at have været 67 år.

Udviklingen i folkepensionsalderen i de godt 100 år, der er gået siden indførelsen af alderdomsforsørgelsesloven i 1891, bør også ses i lyset af, at der i dag er langt flere, der oplever at blive folkepensionister, end der var dengang. For piger og drenge født i omkring år 1840, og som kunne have nået pensionsalderen omkring år 1900, var middellevetiden henholdsvis ca. 56 og ca. 53 år, mens den for dem, der fødtes i 1940’erne og i disse år når folkepensionsalderen, er ca. 73 og ca. 70 år. Omkring år 1900 var knap ti procent af befolkningen over 60 år, mens det i dag drejer sig om et par og tyve procent.

3. Aldersgraduering i skattesystemet

Nuværende skattebestemmelser hvor folkepensionsalderen har betydning

Der er i dag kun relativt få bestemmelser tilbage i skattelovgivningen, der indeholder regler, der har virkning alene som følge af, at en person når folkepensionsalderen.

Det drejer sig om tre bestemmelser:

• I ejendomsværdiskatteloven er folkepensionsalderen betingelsen for, at der gives et særligt indkomstgradueret nedslag i ejendomsværdiskatten.
• I henhold til ligningsloven gives der en skattebegunstigelse til børn, der stiller en bolig i tilknytning til den bolig, de selv bebor, til rådighed for familiens ældre generation, bl.a. hvis disse er folkepensionister.
• I henhold til pensionsbeskatningsloven er der mulighed for at tegne en gradueret privat pensionsordning, hvoraf den kortvarige alderspension kan kompensere for manglende adkomst til folkepension og ATP.

I ejendomsværdiskatteloven er 67 år aldersbetingelsen for, at der gives et særligt indkomstgradueret nedslag i ejendomsværdiskatten på 4 promille af ejendomsværdien, dog maksimalt 6.000 kr. for helårsboliger og 2.000 kr. for fritidsboliger. Hertil kommer, at større stigninger i ejendomsværdiskatten som følge af store stigninger i ejendomsvurderingen begrænses bl.a. for personer, der er fyldt 67 år. Således kan ejendomsværdiskatten maksimalt stige 500 kr. i forhold til ejendomsværdiskatten for det forudgående indkomstår. Nedsættelse kan dog højest ske til et beløb svarende til det forudgående indkomstårs ejendomsværdiskat forhøjet med 20 pct. og nedsat med 900 kr.

Grænsen på 67 år knytter sig til folkepensionsalderen. Som konsekvens af nedsættelsen af folkepensionsalderen gælder ejendomsværdiskattelovens særlige regler fra og med indkomståret 2004 som hidtil for personer, der fylder 67 år inden udgangen af indkomståret, og tillige for personer der fylder 65 år den 1. juli 2004 eller senere.

Efter ligningsloven § 12 A, stk. 1, gives der en skattebegunstigelse til børn, der stiller en bolig i tilknytning til den bolig, de selv bebor, til rådighed for familiens ældre generation.

I tilfælde, hvor en bolig, som ville være omfattet af ejendomsværdiskatteloven, såfremt ejeren selv benyttede boligen, stilles til rådighed for ejerens eller dennes ægtefælles forældre, stedforældre eller bedsteforældre, betales der ejendomsværdiskat svarende til, hvad der skulle være betalt i ejendomsværdiskat, såfremt ejeren selv beboede boligen i stedet for skat af en eventuel fikseret lejeindtægt (markedslejen). Hvis der betales en leje, der overstiger 250 pct. af ejendomsværdiskatten, medregnes det overskydende beløb dog til den skattepligtige indkomst.

Det er bl.a. en betingelse for at anvende ligningslovens § 12 A, at mindst en af friboligens beboere skal være folkepensionist, førtidspensionist, efterlønsmodtager eller fleksydelsesmodtager.

Fra og med indkomståret 2004 omfatter denne betingelse som hidtil personer, der fylder 67 år inden udgangen af indkomståret, og nu tillige personer der fylder 65 år den 1. juli 2004 eller senere.

I henhold til pensionsbeskatningsloven er der mulighed for at tegne en gradueret privat pensionsordning, der består af en længerevarende og en korterevarende ordning, hvor der i udbetalingsforløbet indregnes, at den berettigede ved det fyldte 67. år også ville kunne modtage folkepension (PBL § 5 A). Således er der tilladelse til, at de to ordninger, selvom den ene ophører ved tidspunktet for udbetaling af folkepension, betragtes som en ordning med løbende udbetalinger.

Da den kortvarige alderspension skal kompensere for manglende adkomst til folkepension og ATP frem til tidspunktet for opnåelse af folkepension, er den kortvarige alderspension tidsmæssigt begrænset til det fyldte 65. år for personer, der fylder 65 år den 1. juli 2004 eller senere, og som hidtil til det fyldte 67. år for andre.

Nedsættelsen af pensionsalderen til 65 år skønnedes vedrørende disse bestemmelser på indkomstskatteområdet at medføre et provenutab på ca. 10 mio. kr. i 2004, ca. 25 mio. kr. i 2005 og ca. 35 mio. kr. årligt fra og med 2006[2] . Provenutabet vedrører hovedsageligt ejendomsværdiskatten som følge af de ekstra pensionistårgange, der bliver berettiget til nedslag.

Andre områder med skattemæssig betydning

I lov om Arbejdsmarkedets Tillægspension findes bestemmelserne om bidraget til særlig pensionsopsparing (SP).

Som en del af Forårspakken i april 2004 blev opkrævningen af SP-bi­dra­get midlertidigt suspenderet i indkomstårene 2004 og 2005. For disse to år er satsen for SP-bidraget fastsat til 0 pct. I regelsættet indgår visse aldersbetingelser, som ændres med nedsættelsen af folkepensionsalderen, og for fuldstændighedens skyld medtages beskrivelsen af de heraf afledte ændringer i denne artikel.

SP-bidraget udgør (normalt) 1 pct. af erhvervsindkomsten og opkræves sammen med arbejdsmarkedsbidraget. Bidraget indbetales til ATP, hvor det konteres den enkelte skatteyders opsparingskonto. SP-bidraget beregnes for lønmodtagere og selvstændigt erhvervsdrivende på samme grundlag som arbejdsmarkedsbidraget. Personer, der modtager arbejdsløsheds-, syge- eller barselsdagpenge samt arbejdsindkomsterstattende kontanthjælp, indbetaler også bidrag på 1 pct. af overførselsindkomsten.

Den omfattede personkreds følger ATP-reglerne, hvilket indebærer, at unge under 17 år og personer over 66 år ikke betaler SP-bidrag. Der opkræves således SP-bidrag første gang for det indkomstår, hvor en person fylder 17 år og sidste gang for det år, hvor en person fylder 66 år.

Fra 2004 ændres aldersgrænsen for betaling af SP-bidrag, således at personer, der fylder 65 år den 1. juli 2004 eller senere, skal betale SP-bidrag sidste gang i det indkomstår, hvor de fylder 64 år.

Suspensionen af SP-bidraget i 2004 og 2005 indebærer, at gruppen af 65-66 årige, der er fyldt 65 år inden den 1. juli 2004, ikke mere kommer til at indbetale SP-bidrag.

Tidligere gældende skattebestemmelser hvor folkepensionsalderen havde betydning

Særregler for specifikke befolkningsgrupper – herunder folkepensionister - er med til at komplicere skattesystemet og har derfor igennem en lang årrække været et permanent mål for forenklinger, der er gennemført, når mulighederne har vist sig. Som det fremgår nedenfor, er dette bl.a. sket i forbindelse med større omlægninger og generelle nedsættelser af indkomstskatten ved de tre skattereformer – 1987-skattereformen, 1994-skatteomlægningen og 1999-skatte­justeringen –, hvor der er gennemført ophævelse/omlægning af en række aldersbetingede regelsæt med forenkling af skattesystemet og skatteberegningen til følge.

I det følgende er nævnt de ophævede bestemmelser, der omfattede brede kredse af folkepensionister.

Forhøjede personfradrag

Før kildeskattens indførelse i 1970 var der i en lang årrække blevet givet et nedslag i skatteansættelsen for folkepensionister, invalidepensionister m.fl. med begrundelse i nedsat erhvervsevne. Med kildeskatten afløstes disse nedslag af dobbelt personfradrag til enlige pensionister, mens gifte pensionister tildeltes almindeligt personfradrag.

Fra 1971 indførtes et indkomstafhængigt tillæg til personfradraget for såvel enlige pensionister som pensionistægtepar. Tillægget til gifte pensionister ophævedes fra 1975, hvorefter det igen kun var enlige pensionister, der havde forhøjet personfradrag. Samtidig afskaffedes indkomstafhængigheden, så forhøjelsen ikke længere blev aftrappet. Fra 1982 blev personfradraget for gifte pensionister igen gjort højere end det almindelige personfradrag.

De forhøjede personfradrag for pensionister gjaldt frem til skatteomlægningen i 1994, hvor de sociale pensioner og en række overførselsindkomster bruttoficeredes og blev gjort almindeligt skattepligtige. Således kom det al­min­delige personfradrag også til at gælde for pensionister og modtagere af kontanthjælp samtidigt med, at pensionssatserne  forhøjedes og kontanthjælpen omlagdes til en dagpengelignende skattepligtig ydelse. Herefter var niveauet for overførselsindkomsterne direkte sammenligneligt med niveauet for lønindkomsterne, og hermed sikredes også, at pensionister og kontanthjælpsmodtagere fik del i skatteomlægningens indkomstskattelettelser til bl.a. kompensation for grønne afgifter.

Rentenedslag

Finansministeren gav i forbindelse med indførelsen af almindelig omsætningsafgift (OMS) i 1962 tilsagn om at fremsætte en række lovforslag med det sigte at fremme den private opsparing, herunder bl.a. følgende: ”Et nedslag i indkomstansættelsen eller i indkomstskatten til staten for skatteydere, der er fyldt 67 år, og som lever af mindre formuer eller privattegnede pensionsforsikringer, livrenter o. lign.”. Fra 1963 indførtes der på denne baggrund et nedslag i indkomstansættelsen for renteindtægter, løbende pensionsudbetalinger mv. for folkepensionister. I de sidste år udgjorde nedslaget 30 pct. af de nævnte indkomster, dog maks. 3.600 kr., og for folkepensionister med indkomster over 80.000 kr. (1993) aftrappedes nedslaget med 50 pct.

Nedslaget eksisterede frem til 1993, hvor det ophævedes gradvist ved, at det beregnede rentenedslag for de folkepensionister, der var berettigede hertil i 1993, blev låst fast og derefter reduceret med 700 kr. årligt i 1994-1998.

Særlig folkepensionsbidrag og bidrag til dagpengefonden

Fra 1971 til 1981 opkrævedes der sammen med statsskatten et særligt folkepensionsbidrag til den sociale pensionsfond. Bidraget var på 1 pct. i de første tre år og 2 pct. i 1974 til 1981. Endvidere betaltes fra 1973 til 1986 et dagpengefondsbidrag, der udgjorde 1 pct. frem til 1983, hvorefter det steg til 1,85 pct. i 1984 og udgjorde 2 pct. i 1985 og 1986. Disse bidrag betaltes kun af personer under 67 år.

Nedsat lejeværdi

Boligejere betaler ejendomsværdiskat af værdien af deres ejerbolig, og som det fremgik af foregående afsnit om gældende regler, er der i dette regelsæt lavere skattesatser for folkepensionister end for andre boligejere. Tilsvarende lempeligere beskatning var der også i den boligværdibeskatning i indkomstskattesystemet, som ejendomsværdiskatten afløste fra 2000.

Til og med indkomståret 1999 skete beskatningen af værdien af ejerboligen ved at beskatte et beregnet overskud af ejerbolig (lejeværdi ÷ standardfradrag), der beskattedes som kapitalindkomst. Lejeværdibeskatningen indførtes med indkomstskatten i 1903, og frem til 1974 var procentsatserne for beregningen af lejeværdien ens for alle boligejere uanset alder.

De lavere procentsatser for folkepensionister indførtes fra 1975. Fra 1979 indførtes der begrænsningsregler for år til år stigningen i lejeværdien, og disse regler differentieredes fra og med 1985, så stigningen fra år til år blev yderligere begrænset for folke- og førtidspensionister samt efterlønsmodtagere.

Den lave lejeværdi for folkepensionister bevaredes ved indførelsen af ejendomsværdiskatten fra 2000, men der skete dog en vis indskrænkning af begunstigelsen. Således blev pensionistrabatten begrænset til maksimalt at kunne udgøre 6.000 kr. for en helårsbolig og maks. 2.000 kr. for et sommerhus, mens den ved lejeværdiberegningen blev givet som en promilledel af hele ejendomsværdien. Endvidere blev pensionistnedslaget i ejendomsværdiskatten gjort indkomstafhængigt.

I indkomståret 2004 medfører indkomstgradueringen eksempelvis, at ud af ca. 315.000 pensionistboligejere får ca. 170.000 eller godt halvdelen reduceret nedslaget i ejendomsværdiskatten. For ca. 90.000 heraf, svarende til knap 30 pct. af samtlige boligejere, der er folkepensionister, aftrappes nedslaget fuldt ud, hvorved denne kreds af folkepensionister betaler ejendomsværdiskat med samme satser som boligejere under folkepensionsalderen.

Litteraturliste

Forslag til lov om ændring af lov om arbejdsløshedsforsikring m.v., lov om seniorydelse og lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik (Fleksibel efterløn m.v.) (L 174, 1998-99)

http://www.ft.dk/Samling/19981/lovforslag_som_fremsat/L174.htm

Forslag til lov om ændring af lov om social pension. (Nedsættelse af folkepensionsalderen fra 67 til 65 år m.v.) (L 175, 1998-99)

http://www.ft.dk/Samling/19981/lovforslag_som_fremsat/L175.htm

Forslag til lov om ændring af  lov om Arbejdsmarkedets Tillægspension, lov om Lønmodtagernes Dyrtidsfond og forskellige andre love (Konsekvensændringer som følge af nedsættelsen af folkepensionsalderen fra 67 til 65 år) (L 176, 1998-99)

http://www.ft.dk/Samling/19981/lovforslag_som_fremsat/L176.htm

Petersen, Jørgen Henrik (1989). Pensionsalder i fortid nutid og fremtid. Artikel i Festskrift til Svend Åge Hansen, Økonomi og Politik, 62, København 1989.

Petersen, Jørgen Henrik (2001). Hen til kommoden og tilbaws igen – Et bidrag om socialpolitikkens historie. Artikel i Festskrift i anledning af Socialministeriets 75 års jubilæum 2001.

[1] Jf. lov nr. 276 af 12. maj 1999, lov om ændring af lov om arbejdsløshedsforsikring m.v., lov om seniorydelse og lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik (Fleksibel efterløn m.v.) samt lov nr. 287 af 12. maj 1999, lov om ændring af lov om social pension. (Nedsættelse af folkepensionsalderen fra 67 til 65 år m.v.).

[2] Jf. bemærkningerne til forslag til lov om ændring af lov om arbejdsløshedsforsikring m.v., lov om seniorydelse og lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik (Fleksibel efterløn m.v.) (L 174, 1998-99).