Kvoter som reguleringsmiddel

1. Indledning

Folketinget vedtog i foråret 2004 implementeringen af EU’s kvotedirektiv, der indfører kvoter for, hvor store mængder af de såkaldte drivhusgasser, der må udledes i atmosfæren. Vedtagelsen betyder en ændring i valget af økonomiske virkemidler i den danske miljøpolitik, idet miljøreguleringen hidtil overvejende har været baseret på afgifter. Kvoter kendes i stedet fra dele af landbrugsreguleringen.

Artiklen beskæftiger sig med kvoter i bred forstand og indledes med en definition af kvoter og afgrænsning i forhold til andre reguleringsmidler. Herefter skitseres baggrunden for, at Skatteministeriet i 2004 har udarbejdet to lovforslag om beskatning af kvoter, og der redegøres for beskatningen af kvoter før og efter den nye lovgivning. Den nye lovgivning omfatter både kvoter for udledning af CO₂ og en række kvoter på landbrugs- og fiskeriområdet.

Herefter følger et mere økonomisk teoretisk afsnit om miljøregulering. Den økonomiske teori om miljøregulering ridses kortfattet op, og forskelle og ligheder mellem kvoter og afgifter forklares. Der redegøres for, hvornår kvoter og afgifter har samme effekt på udledningen af f.eks. CO₂,  og der redegøres for de politiske overvejelser ved valget mellem kvote- eller afgiftsregulering. Afslutningsvis analyseres en situation, hvor et i forvejen afgiftsreguleret marked pålægges kvoter.

2. Hvad er en kvote?

En kvote er et virkemiddel til at regulere et marked, der ikke ønskes underlagt de frie markedsmekanismer. Denne artikel handler om kvoter, der pålægges forskellige producenter. En kvote sætter en (øvre) grænse for, hvor meget en producent må producere eller udlede af et givent produkt. Uden kvotereguleringen vil producenten frit kunne producere eller udlede det givne produkt i det omfang, det er rentabelt for producenten.

Man kan også pålægge forbrugerne kvoter, dvs. regulere efterspørgslen af et produkt. Krigstidens rationeringsmærker er ét eksempel på dette, reguleringen af grænsehandel i form af et tilladt køb per person per dag er et andet. Denne type kvoteregulering er sjældent forekommende og vil derfor ikke blive omtalt yderligere.  

Produktionskvoter har i årtier været udbredt i dansk landbrug. Kvoter lægger et loft over den enkelte landmands produktion af en given afgrøde som f.eks. mælk eller sukker. Til gengæld sikres landmanden en mindstepris på afgrøden, der ligger væsentligt over verdensmarkedsprisen. Kvoterne sikrer hermed en indkomstoverførsel til landbruget. Systemet, der varetages i EU-regi, blev opbygget for at sikre fødevareforsyningen i Europa, men er blevet kritiseret for at medføre betydelige overskudslagre. Blandt andet derfor reformeres hele EU’s landbrugsstøtte i disse år. 

Produktionskvoter er også kendt fra fiskeriet. Her er formålet med kvoterne at regulere udnyttelsen af fiskebestanden, som er en fælles, fornybar ressource, hvor den enkelte fisker ved overfiskning kan påvirke fangstmulighederne for andre fiskere, og hvor stor overfiskning kan medføre udryddelse af arter. Kvoter for f.eks. nedlæggelse af råvildt hører også til denne kategori. 

Udledningskvoter lægger et loft over den enkelte producents udledning af et bestemt produkt, typisk et forurenende biprodukt fra produktionen. Formålet er at regulere påvirkningen af den fælles ressource ”rent miljø”.

En kvote må altså defineres som en rettighed, der fastsætter en øvre grænse for produktion, levering, anvendelse, udnyttelse eller fangst af et bestemt produkt eller for udledning af biprodukter fra produktionen, herunder forskellige former for forurening.

Der vil i praksis oftest være tale om en mængdemæssig kvote (f.eks. 10.000 ton fisk af en vis type), men i princippet kunne kvoten også udstedes som en værdi-kvote (f.eks. fisk til en dagsværdi af 100.000 kr.). 

3. Kvoters omsættelighed

Spørgsmålet om en kvotes omsættelighed er afgørende for kvoters skattemæssige behandling. Traditionelt har kvoter ikke kunnet overdrages til andre end den, som kvoten er blevet tildelt. En sådan kvote har i sagens natur ingen salgspris, og spørgsmål om beskatning af avance ved salg og afskrivning på købspris er derfor ikke relevant. Mange fiskekvoter – bl.a. torskekvoter – kan på nuværende tidspunkt ikke omsættes.

Imidlertid er flere kvotetyper – bl.a. sukkerkvoter og makrelkvoter – nu blevet omsættelige, men kun i det omfang de sælges sammen med det produktionsmiddel, de knytter sig til (i dette tilfælde respektive jord og et fiskefartøj). Mælkekvoter og sildekvoter er blevet individuelt omsættelige og kan handles uafhængigt af øvrige produktionsmidler. I praksis kan de dog kun erhverves af personer med tilknytning til landbrug og fiskeri. De nye CO₂-kvoter er – som mælke- og sildekvoterne – individuelt omsættelige, men kan i modsætning til disse kvoter erhverves af alle (også privatpersoner uden tilknytning til forurenende produktion).

Indtil nu er kvoter blevet beskattet sammen med andre produktionsmidler f.eks. sammen med en gård via ejendomsavancebeskatningen. Denne beskatningsform tager ikke hensyn til, at kendte kvoteformer er blevet individuelt omsættelige og gør det vanskeligt at indplacere nye kvotetyper som CO₂-kvoterne i den hidtidige lovgivning. 

4. Afgrænsning af kvoter i forhold til andre reguleringsmidler

Ud over kvoter (og afgifter jf. senere) kan en række andre virkemidler som f.eks. autorisationer, licenser, certifikater og tilladelser også medvirke til at regulere et marked. Det drejer sig bl.a. om tilladelser indenfor sundhedsområdet, der har til formål at beskytte borgerne mod ”kvaksalveri”.

I praksis er der ikke så stor forskel på en tilladelse til f.eks. at drive lægepraksis og en produktionskvote f.eks. en sildekvote. Begge forudsætter en vis uddannelse/erhvervsmæssig status (hhv. lægeuddannelsen og erhvervsfiskertilladelse). En tilladelse til at drive lægepraksis[1] henholdsvis en sildekvote giver adgang til et marked, hvor andre ikke frit kan nedsætte sig. Man er derfor sikret højere priser, end den sandsynlige ligevægtspris på et frit marked[2] . For sildekvoternes vedkommende er der en eksplicit grænse for, hvor mange sild der må fanges og hermed, hvor meget kvoten er værd. I en lægepraksis vil arbejdsugens længde sætte en naturlig grænse for, hvor mange patienter og dermed hvor stor indtjening en læge kan have.

5. Hvorfor rette fokus mod kvoter nu?

Set i lyset af at en række produktionskvoter inden for landbrugsområdet er under udfasning som følge af EU’s landbrugsreform kan det forekomme påfaldende, at Skatteministeriet i løbet af 2004 har udarbejdet to lovforslag om behandling af kvoter.

Forklaringerne er:

• En række produktionskvoter inden for fiskeriet skal fortsat bevares, og der har været behov for at lovfæste beskatningen på området. 
• Kvoters beskatning sammen med andre produktionsmidler har givet anledning til utilsigtede virkninger. Da udfasningen af produktionskvoterne vil strække sig over flere år, har der været behov for at præcisere lovgivningen på området.
• De nye CO₂-udledningskvoter er individuelt omsættelige, og vil derfor vanskeligt kunne indplaceres i eksisterende lovgivning for beskatning af produktionskvoter.
• Som led i EU’s landbrugsreform bliver der introduceret såkaldte ”betalingsrettigheder”, der minder om kvoter. Beskatning af disse rettigheder ud fra gældende lov ville sandsynligvis medføre en dobbeltbeskatning, der ville umuliggøre implementeringen af reformen i Danmark.   

6. Beskatningen af kvoter før den ny lovgivning

Der har ikke tidligere været en ensartet beskatning af kvoter. Mælkekvoter har som de eneste været eksplicit lovregulerede i ejendomsavancebeskatningsloven. Beskatningen af sukkerkvoter – der foretages via den generelle beskatning af jord i ejendomsavancebeskatningen – har været prøvet flere gange ved Landsskatteretten, og der er heraf opstået en fast praksis. Da ordningen med individuelt omsættelige sildekvoter blev etableret, afgav Skatteministeriets Departement en udtalelse om, hvordan man opfattede, at sildekvoter skulle behandles skattemæssigt. Der opstod – på baggrund af en landsskatteretskendelse om sukkerkvoter – efterfølgende tvivl om hjemlen til denne udlægning. I tabel 1 er den skattemæssige behandling af mælk-, sukker- og sildekvoter samlet.

I tabel 1 er også anført den skattemæssige behandling af såkaldte præmierettigheder. Disse præmierettigheder - som bl.a. findes for ammekøer og moderfår – er et led i EU’s nuværende landbrugsstøtte[3] . I deres konstruktion minder præmierettighederne om EU’s fremtidige støttebeviser – der kaldes betalingsrettigheder – hvorfor det er nærliggende at antage, at ligningsmyndighederne ville behandle betalingsrettighederne som præmierettighederne.

Selv om en betalingsrettighed, som nævnt i fodnote 3, stiller ejeren af rettigheden frit mht. valg af afgrøde og produktionsmængde og således ikke kan sammenlignes med en almindelig produktionskvote, så er det lovgivningsmæssigt naturligt at betragte betalingsrettighederne i sammenhæng med andre kvoter.

Der gør sig det særlige forhold gældende for betalingsrettigheder, at de giver ret til udbetalingen af et kontant beløb, hvor andre produktionskvoter giver ret til støttet produktion. Overskuddet af den støttede produktion vil blive beskattet efter de normale beskatningsregler. Det samme vil hele det udbetalte beløb fra betalingsrettigheden.

Hvis der ikke blev lovgivet særskilt, ville det kunne betyde en dobbeltbeskatning af betalingsrettighederne, idet værdien af en flerårig betalingsrettighed ville blive beskattet ved tildelingen og ved udbetalingen, uden at der blev givet fradrag for betalingsrettighedens værdi for skatteyderen.

Det må antages, at en sådan dobbeltbeskatning af de eksisterende præmierettigheder kun har fundet sted i begrænset omfang, da der cirkulerer forholdsvis få præmierettigheder. Der har ikke været retssager om beskatningen af præmierettigheder.

 

Tabel 1. Oversigt over den hidtidige beskatning af kvoter mv. på tidspunktet for fremsættelsen af L 229
Beskatning	Mælkekvoter	Sukkerroekvoter	Sildekvoter	Præmierettigheder
Skat af tildelt gratis kvote/rettighed	Landmanden indkomstbeskattes i erhvervelsesåret af værdi af den gratis kvote efter SL § 4.	Irrelevant – der bliver ikke tildelt gratis kvoter.	Ingen værdi af gratis tildelt kvote at beskatte.	Landmanden indkomstbeskattes i erhvervelsesåret af værdi af den gratis kvote efter SL § 4.
Afskrivningsret på gratis kvote/rettighed	Nej	Nej	Ja, men indgangssummen for en gratis kvote sættes til nul. Usikkerhed om hjemmel pga. LSR afgørelse om sukkerkvoter.	Nej
Afskrivningsret på købt kvote/rettighed	Nej	Nej	Ja, som immaterielt aktiv efter AL § 40, stk. 2. (afskrives lineært m. 1/7 årligt) Usikkerhed om hjemmel pga. LSR afgørelse om sukkerkvoter.	Nej
Beskatning ved afståelse	Beskatning via EBL, hvis kvoten sælges sammen med gård. Skattefri, hvis kvote sælges efter gården.	Kvoten kan ikke afstås separat, men alene ved salg af jord med tilknyttet kvote. Avance på kvoten beskattes indirekte via jordbeskatningen i EBL.	Ja, som immaterielt aktiv efter AL § 40, stk. 6. Avance medregnes i skattepligtig indkomst. Usikkerhed om hjemmel pga. LSR afgørelse om sukkerkvoter.	Nej
Fradrag for tab	Ja, tab på kvote kan modregnes i avance på gård.	Irrelevant – kvoten sælges ikke separat.	Ja, som immaterielt aktiv efter AL § 40, stk. 6. Tab fradrages i skattepligtig indkomst. Usikkerhed om hjemmel pga. LSR afgørelse om sukkerkvoter.	Nej

Anm.: SL: Statsskatteloven, EBL: Ejendomsavancebeskatningsloven, AL: Afskrivningsloven, LSR: Landsskatteretten.

7. Beskatning af kvoter efter den ny lovgivning

Hovedpunkterne i den fremsatte lovgivning om kvoter og betalingsrettigheder er skitseret nedenfor. Det nye regelsæt omfatter ikke sukkerkvoter, da der for visse indehavere af en sukkerkvote kan opstå et brud på skattestoppet ved en overgang til de nye regler, og der i øvrigt ikke er tvivl om retstilstanden, da der foreligger en fast landsskatteretspraksis. Eksisterende mælkekvoter omfattes heller ikke, da der her er fast, lovfæstet praksis på området.

Hovedtræk ved beskatningen af kvoter og betalingsrettigheder:

• Anskaffelsessummen for en vederlagsfrit tildelt kvote eller betalingsrettighed sættes til nul. Dermed er der hverken nogen udgift eller nogen værdi at afskrive.
• Køberen af en kvote eller betalingsrettighed kan afskrive på købssummen.
• Beskatning af fortjeneste og fradrag for tab ved salg eller udløb af en kvote eller betalingsrettighed. Fortjeneste og tab ved salg opgøres på grundlag af de faktiske anskaffelses- og afståelsessummer. Ved udløb af en kvote eller betalingsrettighed – købt såvel som vederlagsfrit tildelt – sættes afståelsessummen ligeledes til nul.
• Beskatning  af den ydelse, som en betalingsrettighed giver ret til. Dette følger af de gældende, almindelige regler.
• Beskatning af virksomhedsoverskud, som dannes ved at anvende en kvote  erhvervsmæssigt i virksomheden. Dette følger af de gældende, almindelige regler.

Blandt detaljerne i lovgivningen kan nævnes, at der mht. afskrivningerne sondres mellem to tilfælde: Kvoter, hvor der afskrives i takt med forbrug (såkaldte ”engangskvoter”) og kvoter, hvor der afskrives lineært over en årrække (såkaldte ”løbende kvoter”). Der er desuden indført en særlig saldoordning for betalingsrettigheder og nye mælkekvoter, hvor der skal føres regnskab med erhvervelse og afståelse. Endelig er der  indført en modregningsadgang mellem ejendomsavancer og avancer på kvoter og betalingsrettigheder for at kompensere for et eventuelt prisfald på jord som følge af EU’s landbrugsreform.

I maj 2004 vedtog Folketinget lovforslag 229 om den skattemæssige behandling af CO₂-kvoter og sildekvoter og tilpasninger af CO₂-afgiften for det kvoteomfattede brændselsforbrug. Lovforslaget blev fremsat samtidig med lovforslag 216, der implementerer EU’s kvotedirektiv (fremsat af Økonomi- og Erhvervsministeriet). Hermed blev der skabt klarhed over den skattemæssige behandling af CO₂-kvoterne, og der blev foretaget en mindre nedjustering i CO₂-afgiften. Samtidig blev den skattemæssige behandling af sildekvoter lovfæstet, jf. afsnit 5. Ved Folketingets åbning i oktober 2004 blev lovforslag 28 fremsat. Forslaget skal dels sikre klarhed over den skattemæssige behandling af EU’s nye betalingsrettigheder og dels sikre en ensartet skattemæssig behandling af øvrige kvoter, herunder nye kvotetyper.

8. Kvoter versus afgifter

Dette afsnit beskæftiger sig med den økonomiske teori om markedsregulering. Som nævnt i afsnit 3 er kvoter en af flere metoder til at regulere et marked, der ikke ønskes underlagt frie markedskræfter. Listen over reguleringsmidler omfatter bl.a. påbud, licenser, kvoter (omsættelige og uomsættelige) og afgifter.

Der gives først en kort introduktion til baggrunden for markedsregulering. Herefter vil afgifter og omsættelige kvoter, som er to af de mest anvendte reguleringsvirkemidler, blive analyseret og sammenlignet. Der vil blive fokuseret på udledningskvoterne, som er det område, hvor spørgsmålet om valg mellem afgifter og kvoter i de kommende år vil være mest aktuelt, da dele af produktionskvoterne inden for landbruget som nævnt tidligere er under udfasning.

Der vil desuden kort blive gjort rede for de overordnede effekter af, at et marked reguleres af både omsættelige kvoter og afgifter. Skatteministeriet har netop nedsat en analysegruppe, der skal analysere betydningen af, at CO₂-udslippet fremover vil blive reguleret via både kvoter og afgifter, og Skat vil i et senere nummer bringe en sammenfatning af analysen.  

Det bemærkes, at der i det følgende ikke vil blive gjort rede for det dødvægtstab, som enhver form for regulering medfører. Der henvises til artiklen ”Dødvægtstab ved miljø- og energiafgifter” andetsteds i dette nummer af Skat, der indeholder en mere teoretisk gennemgang af behovet for miljøregulering end det nedenstående afsnit 8.1, hvor problematikken er søgt illustreret ved et eksempel.

8.1 Hvorfor regulering?

I afsnit 4 blev det omtalt, hvordan hensyn til kvaliteten indenfor sundhedsområdet kan bevirke, at der indføres regulering af, hvilke personer der kan opnå autorisation/licens til at arbejde inden for sektoren. Et andet hensyn, der gør, at et marked ikke ønskes underlagt fri konkurrence, kan lettest illustreres ved et eksempel:

En producent driver en fabrik, der producerer en ”god” vare, f.eks. cykler. Cyklen vil være til gavn for den person, der køber den, og produktionen sikrer arbejdspladser på fabrikken. Imidlertid bruger fabrikken en del vand til afrensning og nedkøling af visse komponentdele, og dette vand kan indeholde olierester. Fabrikken producerer altså også en ”dårlig” vare nemlig det forurenede vand, som – når det udledes i den nærliggende fjord – vil medføre, at man ikke kan bade i fjorden uden at få eksem.

Det centrale spørgsmål i eksemplet er, hvem der ejer retten til en ren fjord? Hvis cykelfabrikken – uden tilladelse – deponerede olierester i en privat have ved siden af fabrikken, så ville husejeren kunne sagsøge cykelfabrikken for at ødelægge jorden i haven. Men fjorden ejes ikke af nogen, den er en fælles ressource, hvor en person/producents udnyttelse af fjorden påvirker andre personers/producenters udnyttelse af fjorden i negativ retning. I eksemplet påvirker cykelfabrikkens olieudledning de badendes glæde af fjorden, ligesom olieudledningen f.eks. vil skade fjordrejefiskeres muligheder for at opretholde et rentabelt fiskeri.

De skitserede overvejelser kan illustreres ved figur 1.

Figur 1. Cykelfabrikkens produktionssituation uden regulering.

 

Linjen MG viser den marginale gevinst, P, som cykelproducenten har for en given produceret mængde, Q. Da cykelproducenten er en lille aktør på markedet, vil den marginale gevinst dvs. salgsprisen pr. cykel være den samme, uanset hvor meget fabrikken producerer. Linjen er derfor vandret. Linjen MPO viser producentens marginale private omkostninger dvs. ressourceforbruget ved produktionen. MPO er stigende, hvilket afspejler, at stigende produktion kræver større investeringer i produktionskapacitet mv.

Producenten øger sin produktion lige indtil det punkt, hvor den marginale gevinst ved produktionen er lig med den marginale private omkostning, dvs. hvor linjen MG krydser linjen MPO. Produktionen bliver således Q_p, hvor p indikerer, at der er tale om den private ligevægt.

Linjen MS viser den marginale skadesomkostning, cykelproducentens produktion og følgende udledning af spildevand har på badegæsterne og rejefiskerne i fjorden. Den marginale skadesomkostning er stigende med produktionen.

Hvis man lægger de marginale, private omkostninger ved produktionen sammen med de marginale skadesvirkninger af produktionen, dvs. summer MPO og MS, fås de marginale samlede (samfundsmæssige) omkostninger, som er vist som linjen MSO.

Som det fremgår, så krydser linjen MSO linjen MG ved Q_s, hvor s betegner den samfundsoptimale ligevægt. Hvis alle omkostninger ved produktionen indregnes, så bør cykelproducenten altså producere et mindre antal cykler end, hvis cykelproducenten alene tager hensyn til egne omkostninger.   

Spørgsmålet er derfor, hvordan det sikres, at cykelproducenten begrænser sin produktion.

8.2 Hvordan kan regulering foretages?

I økonomisk teori kaldes det forurenede vand for en (negativ) eksternalitet. En eksternalitet kan reguleres enten privat eller ved offentlig mellemkomst. En privat regulering kan foregå ved, at de involverede parter dvs. cykelfabrikken, badegæsterne og rejefiskerne aftalte, at cykelfabrikken betalte badegæsterne og rejefiskerne en kontant kompensation, når det kunne observeres, at fjorden var olieforurenet i en vis grad. Cykelfabrikken må derfor indregne de negative skadesomkostninger, den skal betale kompensation for, i sine økonomiske kalkuler. Er kompensationen forholdsvis høj, vil det kunne være optimalt for cykelfabrikken at sænke sin produktion og hermed spare nogle af kompensationsudgifterne og/eller investere i nogle rensende filtre, der opfanger olien, inden den blev ledt ud i fjorden.

I de fleste tilfælde er der mange forureningskilder og mange, der påvirkes negativt af forureningen. Det vil derfor være besværligt og omkostningskrævende at samle alle skadesudøvere og alle skadelidte og aftale et privat kompensationssystem. I sådanne tilfælde er offentlig regulering ofte et bedre og mere effektivt styringsinstrument. 

Offentlig regulering kan foregå på to måder: Ved direkte eller ved indirekte regulering. Ved direkte regulering pålægger myndighederne den enkelte fabrik at efterleve nogle krav, f.eks. at montere rensefiltre af en given standard, og fabrikken vil få bøder, hvis påbuddet ikke efterleves. Alternativt kan myndighederne lægge et absolut loft over, hvor meget forurenet vand den enkelte fabrik må udlede (en uomsættelig kvote).  

Ved indirekte regulering pålægges alle olieudledende fabrikker at betale en afgift pr. liter udledt vand med en given oliekoncentration eller at betale i form af at aflevere et antal særlige forureningstilladelser (omsættelige kvoter). Ved indirekte regulering gives den enkelte fabrik nogle økonomiske incitamenter til at sænke produktionen og/eller investere i renere teknologi. Olieudledningen vil blive reduceret hos de fabrikker, hvor den marginale gevinst ved lavere olieudledning (dvs. den sparede afgiftsbetaling) er højere end de marginale tab ved at sænke udledningen (dvs. renseudgifter og evt. lavere indtægt fra salg af færre cykler).

Den indirekte regulering lader således markedet selv varetage fordelingen af udledningsreduktionen, så den sker, hvor omkostningerne ved reduktionen er lavest. Hvis man med direkte regulering skulle have foretaget en tilsvarende udledningsreduktion, ville det kræve et meget højt informationsniveau hos de regulerende myndigheder, der skulle have kendskab til en række detaljer om tekniske og økonomiske forhold på de enkelte fabrikker. Et sådant informationsniveau er sjældent til stede, og direkte regulering er derfor som hovedregel mindre økonomisk optimalt end indirekte regulering.

I figur 2 er vist et eksempel på, hvordan en afgift påvirker cykelproducenten.

Figur 2. Cykelfabrikkens produktionssituation med afgiftsregulering.

 

Det ses, at hvis der indføres en afgift, t, på udledningen af olieforurenet vand, så forøges producentens marginale produktionsomkostninger, MPO, med afgiftens størrelse t til MPO’.

For at sikre, at cykelfabrikken sænker sin produktion til det samfundsoptimale niveau, Q_s, skal afgiften svare til den marginale skadevirkning af produktionen, MS, ved produktion af Q_p.  

8.3 Regulering på aggregeret niveau

De foregående afsnit har vist, hvordan reguleringen af et afledt biprodukt påvirker en producents beslutning om, hvor meget vedkommende skal producere af det primære produkt. I det følgende vender vi os fra den enkelte producent og betragter i stedet hele samfundet. Desuden betragter vi den direkte virkning af reguleringen af det forurenende biprodukt i stedet for virkningen på det primære produkt.

Forurenende stoffer som f.eks. olie indgår i en række produktionsprocesser i mange forskellige sektorer. Olie er – som i cykelfabrikantens eksempel – forurenende, hvis det udledes i naturen. Hvis olie afbrændes, udledes CO₂, som antages at medvirke til den globale opvarmning. Da denne artikels første del beskæftigede sig med CO₂-kvoter, vil vi i det efterfølgende alene beskæftige os med konsekvenserne af at forbrænde olie og hermed udlede CO₂.

I figur 3 er det illustreret, hvordan der vil opstå en ligevægt på markedet for udledning af CO₂. Dette marked for CO₂ er et spejlbillede af markedet for fossile brændstoffer, hvis forbrænding medfører CO₂-udledning (olie, kul, naturgas mv.).

Figur 3. Udbud og efterspørgsel efter CO₂-udledning.

 

Figur 3 viser i et pris (P) og mængde (Q) diagram, hvordan den samlede efterspørgsel, E, efter CO₂ er faldende med stigende pris på CO₂, hvorimod udbuddet, U, af CO₂ er stigende med stigende pris på CO₂. Markedsligevægten, Q*, findes, hvor udbud er lig efterspørgsel. Hvis markedsligevægten medfører et samfundsmæssigt for højt forbrug af CO₂, kan ligevægten reguleres ved at indføre en afgift, t.

Hermed parallelforskydes udbudskurven indad til U’, da udbyderne af CO₂ (dvs. producenterne af fossile brændstoffer) vil sælge en mindre mængde end før til en given pris, da hele salgsprisen ikke længere tilfalder producenterne. Den nye ligevægt bliver altså Q’.

Som det også er illustreret i figur 3, så kunne myndighederne – i stedet for afgiften t – have opnået den samme udslipsreduktion Q*-Q’ ved at indføre et system med i alt Q’ omsættelige kvoter, som er markeret ved linjen K. En afgift og en omsættelig kvote er således teoretisk to ligestillede, adfærdsregulerende virkemidler.

Dette argument fordrer dog, at myndighederne har fuldstændig kendskab til udbuddet og efterspørgslen på markedet – dvs. kender kurverne E og U i figur 3. Det vil yderst sjældent være tilfældet.

Hvis efterspørgslen efter CO₂ f.eks. er væsentligt mere elastisk, end myndighederne tror, f.eks. fordi forbrugerne af CO₂ forholdsvist nemt kan skifte til vindmølleenergi, så vil en afgift af størrelsen t resultere i en betydelig større reduktion af ligevægtsmængden på CO₂ markedet end reduktionen Q*-Q’. Et antal omsættelige kvoter Q’ vil ikke give samme ligevægtsmængde som afgiften t. Omvendt kan udbuddet også være mere eller mindre elastisk end antaget, hvis f.eks. producenternes evne til at justere deres produktion i takt med priserne er respektive højere eller lavere end antaget, hvorfor afgiften t ikke giver samme resultat som kvotemængden Q’.

Eksemplet med en mere elastisk efterspørgsel end forventet er illustreret i figur A1 i appendiks 1.

Teoretisk gør det sig gældende, at hvis den marginale skadevirkning af en eksternalitet er kendt (og konstant), så vil en afgiftsregulering, hvor afgiften sættes lig den marginale skadevirkning, være samfundsmæssig optimal. Hvis den marginale skadevirkning antages at være stigende med den samlede udledning (sådan som det er afbilledet i figur 1 og 2), kan kvoter være den samfundsmæssigt mest hensigtsmæssige reguleringsform.

I praksis vil en afgift eller kvoteregulering blive indført på baggrund af nogle forventninger til, hvordan markedet vil reagere og hermed hvor stor en udledningsreduktion, reguleringen vil medvirke til.

I et afgiftssystem vil prisen på reguleringsmekanismen, dvs. afgiften pr. enhed, t, være kendt for den enkelte efterspørger af CO₂-udledning, altså for den enkelte producent, der anvender fossile brændstoffer i sin produktion. Producenten vil da – givet at vedkommende nu skal betale både for det fossile brændstof og CO₂-afgiften – vælge at udbyde den mængde af sit produkt, der maksimerer hans indtjening. Hvor stor vedkommendes produktion og hermed udledning af CO₂ vil være, afhænger af flere faktorer, herunder producentens udgifter til at nedbringe sin CO₂-udledning og i hvor høj grad producenten er i stand til at overvælte afgiftsbetalingen på forbrugerne. Benytter man afgifter som reguleringsmiddel, så er den mængdemæssige reduktion af CO₂-udledningen, der er resultatet af afgiften, i praksis ikke kendt på forhånd. 

CO₂-udslippet kan også nedbringes ved at udstede kvoter for, hvor mange ton CO₂, der må udledes. Værdien af en kvote vil imidlertid ikke være kendt på forhånd og vil afhænge af, om der eksisterer et velfungerende kvotemarked med en effektiv prisdannelse. Den enkelte producent skal i sin optimering tage hensyn til, at kvoternes pris varierer på linje med andre input i produktionen.

Samlet set kan man sige, at afgifter er et variabelt og i princippet ubegrænset antal kvoter til en fast pris, hvorimod en kvote er en fast mængde til en variabel pris.

8.4 Politiske overvejelser om reguleringsform

Som beskrevet i afsnit 8.3 kan visse teoretiske økonomiske hensyn tale for, at kvoteregulering er bedre end afgifter og omvendt. I valget mellem afgifter og kvoter er der også flere politiske hensyn, der har betydning. Hvis det politisk er afgørende, at den samlede udledning ikke må overstige et vist niveau, er kvotemodellen at foretrække. Er det omvendt afgørende, at politikerne og producenterne altid kender reguleringsbetalingen pr. enhed, bør afgiftsmodellen vælges.

Inden dette uddybes, er det vigtigt at bemærke sig, at hvis der indføres en indirekte regulering af et marked, så vil det være forbundet med et vist provenu for staten i form af f.eks. afgiftsbetalinger. For et uændret offentligt udgiftsniveau vil dette provenu skulle tilbageføres til skatteyderne[4] . En sådan tilbageførsel – der f.eks. kan foretages ved at sænke andre skatter – vil typisk medføre en omfordeling, der giver nettotabere og vindere. Det vil ofte spille en vigtig politisk rolle.

Det taler som nævnt til afgifternes fordel, at forureneren altid kender betalingen pr. enhed forurening. Der kan være ønske om at undgå tvivl om, hvorvidt den løbende handel med omsættelige kvoter vil forløbe problemfrit, f.eks. om markedet bliver tilstrækkeligt likvidt til, at der kan noteres købs- og salgspriser på daglig/ugentlig basis.

Kvoteregulering indebærer som nævnt, at den samlede udslipsreduktion er kendt forud for indførelsen af reguleringen. Initialfordelingen af kvoter rejser en særlig problemstilling. Hvis kvoterne sælges på en auktion, vil den producent, der har størst gavn af kvoterne (dvs. de højeste marginale renseomkostninger), købe kvoterne, og udledningsreduktionen ske på den samfundsmæssigt mest hensigtsmæssige måde. De bortauktionerede, omsættelige kvoter fungerer altså på helt samme måde som afgifter. Derfor vil det omfordelende element ved tilbageførsel af indtægterne fra auktionen være tilsvarende som for afgifter.

I flere sammenhænge er kvoter tildelt gratis til de producenter, der i en historisk referenceperiode har udledt et forurenende biprodukt. I økonomisk litteratur betegnes dette som ”grandfathering”. En sådan tildeling har den egenskab, at tilbageførslen af provenuet ikke får nogle fordelingsmæssige effekter, da tilbageførslen så at sige sker forlods til netop de producenter, der berøres af reguleringen (i form af den værdi, som kvoterne vil få i fri handel). Det er derfor nemt at tilbagevise påstande om, at reguleringens vigtigste element er fiskalt. Omvendt indebærer denne initialfordeling en indirekte indkomstoverførsel til modtagerne af kvoterne dvs. de forurenende virksomheder.

Det er desuden generelt vigtigt at bemærke, at kvoteregulering kun kan bruges i det omfang, den marginale skadevirkning af udledningen er den samme for alle de producenter, der er med i kvoteordningen. Forestiller man sig f.eks. en kvoteregulering af udslippet af olieforurenet vand i Mariager Fjord, så er det afgørende, at olieudlederne ved Mariager Fjord ikke kan købe kvoter fra udledere i andre geografiske områder, hvor den marginale skadesvirkning af olien er lavere (f.eks. på grund af vind og strømforhold). Netop derfor er CO₂ et oplagt eksempel på en udledningstype, der kan reguleres via et globalt kvotesystem, idet den marginale skadevirkning af et ton CO₂-udledt i atmosfæren er den samme i hele verden.

For begge reguleringsformer spiller administrative hensyn naturligvis også en rolle. For både kvoter og afgifters vedkommende vil reguleringen medføre et behov for at dokumentere CO₂-udslippet i forhold til, hvis markedet ikke var underlagt regulering. Betalingen af en afgift vil ikke – når afgiftsgrundlaget er opgjort – indebære nævneværdige administrative omkostninger, hvis afgiftssatsen er ens for alle.

Hvis der kvote-reguleres, vil der – hvis kvoterne fordeles på en auktion – ikke være nævneværdige administrative omkostninger ved ordningen ud over initialomkostninger til etablering af kvoteregister. Fordeles kvoterne gratis, kan der forekomme visse initiale administrative omkostninger ved opmålingen af, hvordan kvoterne skal fordeles. Uanset hvordan initialtildelingen foregår, vil der desuden optræde transaktionsomkostninger i form af dokumentationskrav ved registrering af handel med kvoter.

8.5 Hvordan virker en kvote, der indføres på et afgiftsreguleret marked?

Dette afsnit indeholder en analyse af konsekvenserne af, at et allerede afgiftsreguleret marked pålægges kvoterestriktioner, hvilket er tilfældet med den danske CO₂-regulering. I figur 4 illustreres denne situation for en lille, åben økonomi som den danske.

Figur 4. Udbud og efterspørgsel efter CO₂-udledning i Danmark med både afgifter og kvoter.

 

Figur 4 viser på samme måde som figur 3 udbud og efterspørgsel efter CO₂-udledning uden regulering (udbudskurven U) og med en afgiftsregulering (udbudskurven U’). Når der indføres kvoteregulering på det danske marked for CO₂-udledning, der allerede er afgiftsreguleret, vil det have helt samme effekt, som hvis CO₂-afgiften blev forhøjet. Det er i figur 4 illustreret ved udbudskurven U’’, der svarer til U’ parallelforskudt med kvoteprisen k.

Det skyldes, at CO₂-kvotesystemet er et fælles EU-projekt, hvor danske virksomheder altid kan erhverve CO₂-kvoter fra de andre EU-lande. Danmark har ikke indflydelse på prisen på disse kvoter, k, da den bestemmes af EU’s samlede udbud og efterspørgsel efter kvoterne. Udbuddet af CO₂-kvoter i Danmark er altså ikke absolut begrænset.

Det er bl.a. denne problemstilling, der har givet anledning til, at Regeringen har valgt at nedsætte et udvalg, der i de kommende år skal analysere den samlede regulering af CO₂-udslippet i Danmark.

I figur 5 er illustreret den tilsvarende situation for hele EU. For EU som helhed vil kvoterestriktionen være bindende[5] , hvorfor udbudskurven U’’ er lodret ved Q’’.

Figur 5. Udbud og efterspørgsel efter CO₂-udledning i EU med både afgifter og kvoter[6]

 

I figur 5 ses det, hvordan kvoteprisen afspejler, at markedet også afgiftsreguleres. Ligevægtsprisen for CO₂-udledning bliver P’’, hvoraf P* udgør ligevægtsprisen på CO₂-udledningen dvs. skyggeprisen på fossile brændstoffer. Kvoteprisen bliver P’’-P’, da benyttelse af kvoten kræver, at der også betales en CO₂-afgift.

Hvis kvotemarkedet fungerer effektivt og afspejler, at der også skal betales CO₂-afgift, vil kvoternes indførelse i et i forvejen afgiftsreguleret marked alene medføre, at den samlede regulering nu foretages via to instrumenter. Kvoterne vil sikre hele den reduktionsudledning, der er ønsket, hvorimod prisstigningen på CO₂-udledning vil blive opdelt på to komponenter, nemlig afgiften og kvoteprisen.

Hvis udledningskvoterne tildeles gratis, vil den indkomstoverførsel, kvotetildelingen giver kvotemodtagerne, derfor være mindre i det tilfælde, hvor der også skal betales afgifter, end hvis der ikke er afgiftsregulering.

Men for en lille økonomi som den danske, der reelt ikke har nogen kvotebegrænsning ved deltagelse i et system med omsættelige kvoter for hele EU, er situationen – jf. figur 4 – en noget anden.

9. Sammenfatning

Formålet med denne artikel har været at give en tilgængelig gennemgang af, hvad kvoter er, og i hvilke sammenhænge, de benyttes. Desuden giver artiklen et indblik i Skatteministeriets arbejde med at lovgive på et område, der har været præget af en forskelligartet lovgivning og arbejdet med at sikre, at det danske skattesystem ikke blokerer for to store EU-tiltag nemlig indførelsen af CO₂-kvoter og EU’s landbrugsreform.

Formålet med artiklens sidste del har været at give en mere økonomisk teoretisk tilgang til kvoter og andre reguleringsvirkemidler. Der er lagt vægt på at forklare forskelle og ligheder mellem omsættelige kvoter og afgifter i teori og praksis samt at kortlægge de effekter, der opstår, når både afgifter og kvoter anvendes som reguleringsvirkemiddel. 

Litteraturliste

Jørgen Birk Mortensen (2003): Valg af styringsinstrumenter i miljø- og naturpolitikken.  Samfundsøkonomen, 2.

Skatteministeriet (2000): Grønne afgifter. Skat, 1.

Gert Tinggaard Svendsen: Designing Permit Trading. I Daugbjerg, C. og G. Tinggaard Svendsen (2001): Green Taxation in Question. Palgrave, New York.

Lovforslag 229 (Folketingsåret 2003/04, fremsat af Skatteministeriet): www.ft.dk

Lovforslag 216 (Folketingsåret 2003/04, fremsat af Økonomi- og Erhvervsministeriet): www.ft.dk

Lovforslag 28 (Folketingsåret 2004/05, fremsat af Skatteministeriet): www.ft.dk

Appendiks A

Figur A1. Udbud og efterspørgsel efter CO₂-udledning.

 

 

I figur A1 illustreres, hvordan den korrekte efterspørgselskurve, E_K, er mere elastisk end den forventede efterspørgselskurve, E_F. I dette tilfælde vil et afgift på t betyde en efterspørgselsreduktion til på Q*-Q_K. En samlet kvote Q’ sat ud fra E_F vil altså ikke være ækvivalent med afgiften t, idet udledningsreduktionen vil være større ved afgiften end ved kvotereguleringen.

---

[1] Tilladelsen har form af et ydernummer hos sygesikringen.

[2] Dette følger af, at kvoterne har karakter af en statsorganiseret kartel, der begrænser udbuddet på markedet, hvilket driver priserne op.

[3] En præmierettighed er et støttebevis, der – når det godtgøres, at man ejer et støtteberettiget dyr – giver ret til udbetaling af et beløb pr. dyr.

EU’s kommende landbrugsreform går ud på at indføre såkaldte betalingsrettigheder. Disse rettigheder giver ret til et kontant støttebeløb pr. hektar jord, som indehaveren af et støttebevis kan godtgøre, at han ejer. Der er således ikke krav om, at der skal dyrkes en særlig afgrøde, eller dyrkes noget i det hele taget – jorden skal blot være dyrkningsegnet. 

[4] F.eks. tilbageføres den danske kvælstofafgift i form af lavere ejendomsskatter på landbrugsjord end på anden jord.

[5] Der vil dog i et vist omfang være mulighed for at udvide den samlede kvote ved at deltage i energibesparende projekter i bl.a. U-lande.

[6] I figuren er det antaget, at pristilpasningen sikrer, at den efterspurgte mængde netop svarer til kvoten. I ligevægten er der altså ikke efterspørgsel, der ikke kan imødekommes.