Dødvægtstab
Når der tages en beslutning om at ændre - eller justere - det eksisterende skattesystem, foretages implicit en afvejning af fordele og ulemper ved forskellige skatteregler. Et grundlæggende kriterium ved vurderingen af et givet tiltag er vel, om det øger velfærden i samfundet.
Dødvægtstabet er et mål, der skal hjælpe beslutningstagerne med at vurdere, om et givet tiltag øger eller forringer velfærden i samfundet. Dødvægtstabet ved et givet tiltag angiver, om samfundet - som helhed - vinder eller taber ved implementeringen af tiltaget. Dødvægtstabet knytter sig således ikke kun til de offentlige finanser, men vedrører summen af forbrugernes, virksomhedernes og det offentliges tab - dvs. det samlede samfundsmæssige tab. Værdien af dødvægtstabet er derimod uafhængig af fordelingen mellem de forskellige sektorer: Om et nettotab på 1 krone rammer forbrugerne eller den offentlige sektor er i sig selv ligegyldigt: Begge dele giver et dødvægtstab på 1 krone. Dødvægtstabet påvirkes således ikke ved en ”ren” overførsel af midler fra den private til den offentlige sektor - eller omvendt. Blandt andet derfor er dødvægtstabet da heller ikke det eneste hensyn, der må inddrages ved vurderingen af et skattetiltag, jf. nedenfor.
Dødvægtstabet - tilknyttet et skattetiltag - afhænger således både af fordelene og ulemperne ved beskatning.
Fordelene kan antage mange former. I nogle tilfælde er skatterne direkte et middel til påvirkning af borgernes adfærd eller et værn mod konjunkturelle udsving. I andre tilfælde er beskatningen mere det onde, der må accepteres, hvis der skal sikres provenu til finansiering af offentlige aktiviteter og omfordeling af ressourcer.
Ved opgørelse af udgifterne ved beskatning foretages ofte en - analytisk - skelnen mellem administrations- og implementeringsomkostningerne på den ene side og de omkostninger, der fremkommer, fordi tiltaget påvirker relationen mellem sælger og køber - dvs. markedsadfærden - på den anden side, jf. nedenfor.
Vurderingen af skattereglerne bør tage hensyn til det offentliges og det privates administrations- og implementeringsomkostninger.[2] Med denne form for omkostninger menes dels offentlige og private administrationsudgifter og dels de omkostninger, der kan opstå i forbindelse med tilpasningen til de nye regler. Administrationen af reglerne er eksempelvis forbundet med betydelige omkostninger, når det (lovligt) er muligt at transformere midler fra én skattebase til en anden med en lempeligere beskatning til følge. I dette tilfælde kan den private sektor med fordel afsætte betydelige midler til (lovlig) skattetænkning -herunder ikke mindst midler til rådgivere m.v. Dermed må det offentlige også ”opruste”. På denne måde kan en uklar og flydende grænsedragning mellem forskellige skattebaser lede til kanalisering af betydelige ressourcer over i aktiviteter, der ikke direkte øger de samlede forbrugsmuligheder.
Endvidere bør reglerne være udformet under hensyn til påvirkningen af borgernes og virksomhedernes adfærd på de forskellige markeder (køb og salg). Hvor administrations- og implementeringsudgifterne påvirker virksomhedens produktionsomkostninger direkte - i form af øgede udgifter til administration etc. - fremkommer omkostningerne fra påvirkningen af markedsadfærden mere indirekte. Omkostningerne ved påvirkningen af markedsadfærden opstår, fordi agenterne på markedet ikke foretager deres dispositioner på baggrund af de samme priser: skatterne indskyder en kile mellem sælger og køber. Det leder ofte til en kile mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger, jf. senere.
Disse fordele og ulemper ved beskatning er imidlertid ikke de eneste hensyn, der må inddrages ved vurderingen af et tiltag. Der kan således peges på en række andre hensyn.
For det første må tiltaget være udformet under hensyn til de mere juridiske rammevilkår, herunder den danske grundlov, og de restriktioner, som Danmarks medlemskab af EU pålægger den danske skattepolitik.
For det andet udformes beskatningen ofte under fordelingspolitiske hensyn. Dvs. spørgsmålet om sammenhængen mellem skatteevnen og fordelingen af skattebyrden. I den forbindelse kan der med fordel skelnes mellem vertikal og horisontal lighed. Med vertikal lighed menes, at skattebyrden primært skal pålægges dem, der bedst er i stand til at bære den. Spørgsmålet er så, hvordan skatteevnen bedst måles? Nogle fokuserer på indkomsten, mens andre fokuserer på forbrugs- og fritidsmuligheder. Med horisontal lighed menes derimod, at personer med samme skatteevne bør bære samme skattebyrde.
Endvidere bør skattesystemet være udformet under hensyn til borgernes retssikkerhed. I forbindelse med evalueringen af konkrete skatteregler er det først og fremmest spørgsmålet om reglernes gennemskuelighed og forudsigelighed, der er afgørende. Borgeren skal være i stand til at gennemskue de rammer, inden for hvilke vedkommende handler. En væsentlig forudsætning herfor er, at regelgrundlaget er klart og enkelt.[3]
Tilslutningen til et givet tiltag implicerer altså en afvejning af en række forskellige grundlæggende hensyn. Vurderingen af det enkelte tiltag vanskeliggøres ikke mindst af, at hensynene ofte kolliderer: Eksempelvis vil hensynet til gennemskuelighed ofte kollidere med hensynet til horisontal retfærdighed. Skal alle med samme skatteevne behandles lige, må skattereglerne udformes under hensyn til alle tænkelige situationer, hvilket kan kollidere med idealet om enkle og gennemsigtige love, jf. ovenfor.
Hvis det er muligt at sammenveje hensynene - og på denne måde reducere antallet af dimensioner i beslutningsprocessen - vil det aflaste beslutningstagerne og forbedre beslutningsgrundlaget.
Det er ikke muligt at sammenveje alle hensyn. Eksempelvis kan fordelingshensynet og hensynet til minimering af administrationsudgifter ikke på forhånd reduceres til én dimension. Endvidere er visse hensyn udformet som et enten-eller: Svaret på, om tiltaget er i overensstemmelse med EU-reglerne, er et ja eller et nej.
Selvom beslutningsgrundlaget ikke kan reduceres til én dimension, vil det i høj grad være muligt at reducere antallet af dimensioner. Det kan eksempelvis ske ved at opgøre de forskellige hensyn i kroner og øre og derefter sammenlægge beløbene. Dødvægtstabet skal - som begreb - netop ses som et forsøg på dette.
Med dødvægtstabet er det i princippet muligt at sammenveje en række af fordelene og ulemperne ved et skattetiltag. I denne artikel fokuseres imidlertid alene på sammenhængen mellem ændringen af markedsadfærden og dødvægtstabet. Dermed ses blandt andet bort fra administrations- og implementeringsudgifter. Det skyldes ikke, at de er uvæsentlige, men at det i højere grad giver sig selv, hvordan sådanne udgifter skal opgøres. Med andre ord vurderes det, at sammenhængen mellem markedsadfærden og dødvægtstabet er særlig vanskelig at forstå. Det er grunden til, at artiklen kun fokuserer på dette forhold.
Afsnit 1 indeholder alene en forklaring af dødvægtstabet som begreb. Først forklares, hvorledes et tiltags påvirkning af markedsadfærden overhovedet kan have betydning for dødvægtstabet. Derefter fremhæves faktorer, der har betydning for størrelsen af dødvægtstabet. Dette med henblik på at opstille en række tommelfingerregler for minimering af dødvægtstabet. Endelig gøres rede for, hvordan indførelsen af skatter - i visse tilfælde - direkte kan lede til et negativt dødvægtstab, dvs. en ”dødvægtsgevinst”.
Dødvægtstabet er et vanskeligt begreb. Som en uddybning og eksemplificering gennemgås derfor i afsnit 2, hvordan den direkte beskatning af arbejdskraft påvirker dødvægtstabet.
1. Dødvægtstabet
Dødvægtstabet er et begreb, der angiver, om samfundet som helhed er blevet fattigere eller rigere som følge af et givet tiltag. Begrebet knytter sig således hverken udelukkende til borgernes velfærd eller de offentlige nettoindtægter, men i stedet til summen af disse. Dødvægtstabet ved et givet tiltag er den del af borgernes velfærdstab, der ikke modsvares af en tilsvarende stigning i de offentlige nettoindtægter. I det omfang reduktionen af borgernes velfærd ikke direkte modsvareres af stigende offentlige nettoindtægter, har samfundet som helhed mistet ressourcer. Dødvægtstabet tilknyttet et tiltag defineres således af skatteteoretikere som: forskellen mellem det beløb, skatteyderne maksimalt vil betale for at undgå skattetiltaget, og det merprovenu, som tiltaget faktisk indbringer.
Det er umiddelbart vanskeligt at forstå denne definition. Hvorfor skulle skatteyderen være villig til at betale mere end det, der faktisk opkræves i skat, for at slippe for beskatning? At det ikke desto mindre ofte er tilfældet, illustreres måske bedst ved et eksempel.
Hr. Hansen nyder ofte en sodavand og giver gerne de 5 kr., den koster. Nu indføres imidlertid en særlig afgift på sodavand på 4 kr. Med denne nye afgift synes hr. Hansen, at det er blevet for dyrt at drikke sodavand, og han begynder i stedet at drikke mælk. Af forenklingshensyn forudsættes mælk fritaget for afgifter og moms. Da hr. Hansen ikke køber nogen sodavand, opnår det offentlige ikke noget provenu. Alligevel er hr. Hansens velfærd blevet forringet. Man må formode, at hr. Hansen gerne ville give et beløb for til gengæld at slippe for denne velfærdsforringelse. Beløbet udgør dødvægtstabet i dette tilfælde, hvor det offentlige slet ikke opnår et provenu som følge af afgiftsindførslen.
Hvad skaber dødvægtstabet? Inden afgiften blev indført betalte hr. Hansen netop de 5 kr. pr. sodavand, det faktisk kostede at producere sodavanden. Dvs. han betalte de samfundsmæssige omkostninger. Med indførelsen af afgiften skal hr. Hansen imidlertid betale mere end de samfundsøkonomiske omkostninger. På denne måde skaber afgiften en skattekile mellem de privatøkonomiske omkostninger - som hr. Hansen står overfor - og de faktiske samfundsøkonomiske omkostninger - knyttet til produktionen af sodavanden. Det er netop denne skattekile, der fører til dødvægtstabet.
Det kan uddybes med yderligere et eksempel. Fru Jensen overvejer, om hun skal arbejde over. Derved kan hun øge sin bruttomånedsløn med 150 kr. pr. overarbejdstime. Halvdelen af bruttoindkomsten skal imidlertid betales i skat, hvorfor hun kun opnår 75 kr. efter skat. Da fru Jensen gør op med sig selv, at hun netto skal have mindst 80 kr. for at arbejde en time ekstra, beslutter hun at undlade at arbejde over. Fru Jensen ville være villig til at betale op til 70 kr. for at undgå beskatningen af den sidste arbejdstime. Da beskatningen af denne sidste arbejdstime ikke indbringer noget provenu - hun arbejder jo ikke over - er dødvægtstabet ved beskatningen af denne sidste time - isoleret set - netop lig det fru Jensen ville betale for at undgå beskatningen af denne ene time - dvs. 70 kr.
Eksemplet med fru Jensen illustrerer, at dødvægtstabet ved beskatning afhænger af beskatningen af den marginale beslutning - dvs. den ekstra time fru Jensen overvejer, om hun skal arbejde over. Beskatningen af den marginale beslutning svarer ofte til marginalskatten. I eksemplet ovenfor var marginalskatten 50 pct. Havde den i stedet været 46 pct., kunne fru Jensen have opnået en efter-skat timeløn på 150*(1-0.46) kr. = 81 kr. Da hun er villig til - i hvert fald - at arbejde en ekstra time, hvis blot efter-skat timelønnen er mindst 80 kr., ville hun i så fald have været bedre stillet, og det offentlige ville have opnået et merprovenu på mindst 150*0.46 kr. = 69 kr.[4] Risikoen for alvorlige velfærdstab ved beskatning er altså - ofte - stigende med stigende marginalskatter.
I det første eksempel ville en ophævelse af afgiften på sodavand stille hr. Hansen bedre uden dermed at reducere det offentlige provenu. I det sidste eksempel ville en reduktion af marginalskatten på en gang stille fru Jensen bedre og samtidig lede til et større skatteprovenu. Eksistensen af dødvægtstab betyder altså, at det - i det mindste i princippet - er muligt at stille alle bedre ved at ændre skattereglerne.[5] Derfor bør dødvægtstab undgås.
I de to eksempler opstår dødvægtstabet, fordi adfærden ændres. Ændrede forbrugeren ikke adfærd - som følge af beskatningen - ville der ikke opstå noget dødvægtstab. Det illustreres ved følgende eksempel: Fru Hansen vil gerne se filmen ”Harry Potter”. Billetten koster 50 kr. eksklusiv afgifter. Det offentlige indfører nu ekstraordinært en filmafgift på 50 kr. på filmen. Fru Hansen er mere end villig til at betale dette beløb - hun er faktisk villig til at betale op til 1 500 kr. for at se filmen. Således medfører den særlige ”Harry Potter”-afgift alene en overførelse af midler fra fru Hansen til det offentlige. Dermed er der intet dødvægtstab forbundet med afgiften. Bemærk, at det offentlige kunne have øget afgiften med indtil 1450 kr. uden at fru Hansen ville have ændret adfærd. Det ville stadig alene have betydet en overførsel af midler fra fru Hansen til det offentlige.
Der er ikke mange skatter, som slet ikke leder til et dødvægtstab: Eksemplet forudsætter, at alle har det som fru Hansen, og Harry-Potter-filmafgiften dermed slet ikke påvirker nogen personers adfærd.
Dødvægtstabet i de to første eksempler opstår, fordi skatten knytter sig til en bestemt (økonomisk) handling - henholdsvis køb af sodavand og udbud af arbejdskraft - som påvirkes af beskatningen. Blev skatten i stedet alene udskrevet med et fast beløb pr. hoved - en såkaldt ”kopskat” - ville der ikke opstå noget dødvægtstab. Det vil imidlertid ofte stride imod andre hensyn. Således er det som regel ikke muligt at indrette et ”dødvægtsfrit” skattesystem uden dermed at kollidere med de andre grundlæggende hensyn, jf. ovenfor. Men dødvægtstabet bør - alt andet lige - minimeres.
Minimering af dødvægtstabet
Skattereglerne skal altså indrettes, så unødvendige dødvægtstab undgås. Derfor er det vigtigt at være opmærksom på forhold, der har indflydelse på størrelsen af dødvægtstabet.
Eksemplet med Fru Jensen har allerede vist, at risikoen for alvorlige dødvægtstab bliver større, jo større marginalskatten er. Det kan vises, at dødvægtstabet - normalt - vokser mere end proportionalt med den marginale skattesats.[6] Ud fra denne betragtning vil det altså isoleret set være en fordel, hvis den effektive beskatning spredes ud over så mange varer som muligt. Det vil sige, hensynet til at begrænse dødvægtstabet taler for, at skattebasen bør være så bred som muligt.
På den anden side afhænger dødvægtstabet af, hvor prisfølsomme de relevante økonomiske beslutninger er, dvs. om befolkningens adfærd ændres meget eller lidt ved en given prisændring. Resulterede afgiftsindførslen på sodavand i, at hr. Hansen kun holdt op med at drikke sodavand til daglig, men derimod stadig nød drikken til fest, ville dødvægtstabet være mindre, end når han helt undlader at købe sodavand. Det beløb, han maksimalt vil give for en ophævelse af beskatningen af fest-sodavandene, er jo netop det, han faktisk betaler i afgift. Således er der ikke knyttet et dødvægtstab til fest-sodavandene. Hvad angår fest-sodavandene, er der alene tale om en overførelse af midler fra hr. Hansen til det offentlige. Dødvægtstabet knytter sig altså alene til de sodavand, han undlader at købe som følge af afgiftsindførslen. Det vil sige, dødvægtstabet er forbundet med adfærdsændringen, jf. boks 1.
Boks 1. Dødvægtstabet og efterspørgslens prisfølsomhed
Figur 1 i boks 1 illustrerer, hvorledes dødvægtstabet - isoleret set - er større, når efterspørgslen efter en vare ændrer sig meget ved en given prisændring. I det første tilfælde, hvor efterspørgslen helt bortfalder, resulterer afgiftsindførslen slet ikke i et skatteprovenu - men udelukkende i et dødvægtstab. I det tredje tilfælde er der derimod slet ikke noget dødvægtstab: Varen er så vigtig for forbrugeren, at vedkommende i realiteten er villig til at betale uendeligt meget. Adfærden ændres slet ikke, og afgiften har alene medført en overførsel af midler fra forbrugeren til det offentlige. I det midterste tilfælde, hvor efterspørgslen kun giver sig lidt, opstår både et dødvægtstab og et skatteprovenu. På denne måde afhænger dødvægtstabet ikke kun af den marginale beskatning, men også af efterspørgslens prisfølsomhed.
Dødvægtstabet opstår, fordi der indskydes en kile mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger, dvs. fordi de relative priser ændres. Dødvægtstabets størrelse afhænger imidlertid af, hvor følsom befolkningens adfærd er over for de relevante prisændringer. Det er altså ikke ændringen af de relative priser, men ændringen af de relevante økonomiske beslutninger/de relative mængder, der skal minimeres, hvis dødvægtstabet skal minimeres.
Nærmere om pris- og mængdeændringernes betydning
Ændringen af mængden afhænger af prisfølsomheden. Efterspørgslens prisfølsomhed måles ved begrebet efterspørgselselasticiteten. Efterspørgselselasticiteten er en betegnelse for, hvor meget efterspørgslen giver sig, når prisen på en vare ændres. Mere specifikt udgør efterspørgselselasticiteten den procentvise ændring i mængden, når prisen ændres med en procent.
Der er to grunde til, at efterspørgslen efter en given vare ændrer sig, når prisen stiger. For det første bliver varen dyrere i forhold til andre varer. Det trækker i retning af en reduktion af efterspørgslen. Effekten kaldes substitutionseffekten, fordi prisændringen fører til, at der - i det omfang, det er muligt - substitueres væk fra varen. For det andet forringes købekraften af det beløb, forbrugeren kan anvende på forbrug. Forbrugeren bliver i realiteten ”fattigere” - indkomstens købekraft ændres - hvorfor effekten kaldes indkomsteffekten. For forbruget af varer er det typiske, at indkomsteffekten ved en prisændring - isoleret set - reducerer forbruget.
Sammenlignes alene skatteomlægninger, er det primært substitutionseffekten, der er af betydning for dødvægtstabet. [7] Det kan indses ved at betragte definitionen af dødvægtstabet endnu engang: Dødvægtstabet måler forskellen mellem det beløb, skatteyderne maksimalt ville betale for at slippe for skatterne, og det provenu, som skatterne faktisk indbringer. Dødvægtstabet beregnes altså ved at sammenholde 1) provenuet fra den konkrete skatteændring med 2) den situation, hvor befolkningen i stedet direkte betaler et beløb til det offentlige for, at det offentlige så til gengæld undlader at inddrive skatterne. I tilfælde af at befolkningens adfærd ikke påvirkes, vil de to beløb være lige store og dødvægtstabet lig nul. De tiltag, der sammenlignes, indbringer altså - som udgangspunkt - samme provenu og indebærer derfor - som udgangspunkt - samme ressourcemæssige belastning af befolkningen. Dermed er indkomsteffekten ved at vælge den ene løsning frem for den anden - som udgangspunkt - nul, og det er således primært substitutionseffekten, der er af betydning for dødvægtstabet.
Ovenstående forklaring har alene taget udgangspunkt i efterspørgslen efter varer og udbuddet af arbejdskraft, dvs. forbrugerens adfærd. Således er der helt set bort fra producenternes adfærd, dvs. udbuddet af varer og efterspørgslen efter produktionsfaktorer.
At producenternes adfærd imidlertid også har betydning for dødvægtstabet, kan indses ved at betragte hr. Hansens forbrug af sodavand endnu engang: Førte afgiften på sodavand alene til, at producenterne satte prisen på sodavand ned med 4 kroner, ville forbrugerne stadig kunne købe sodavand til 5 kr., og der ville ikke fremkomme en mængdeændring. Fører et tiltag således primært til, at producenterne reducerer prisen - dvs. kun reagerer med en lille reduktion af mængden, når prisen falder meget - bliver dødvægtstabet altså også lille.
En optimal skatteændring
Dødvægtstabet opstår - som ovenfor nævnt - fordi skatten indskyder en kile mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger. Indførelsen af en skat vil imidlertid ikke altid lede til et dødvægtstab. Afviger de samfundsøkonomiske omkostninger fra de privatøkonomiske - ved fravær af beskatning - kan introduktionen af en skat rette op på dette forhold og dermed føre til en velfærdsgevinst. Det kan være tilfældet, hvis markedet - på grund af såkaldte markedsfejl - ikke af sig selv sikrer en sådan overensstemmelse, eller hvis der allerede eksisterer andre skatter, jf. nedenfor.
Markedsfejl
Fungerer markedet perfekt, kommunikerer sælger - via priserne - til køber, hvor mange omkostninger, produktionen af en given vare er forbundet med. Svarer producentens omkostninger til de samfundsøkonomiske, foretager forbrugeren dermed sine dispositioner på baggrund af de samfundsøkonomiske omkostninger. Der er imidlertid en række forhold, der kan føre til, at markedet ikke fungerer på denne måde. Nedenfor fokuseres alene på den type af markedsfejl, der - i princippet - kan afhjælpes ved hjælp af skatter eller subsidier.
Et eksempel på dette er benzinbeskatningen. Når en benzinafgift direkte kan fremme velfærden, skyldes det, at omkostningerne ved benzinforbruget for resten af samfundet - f.eks. i form af luftforurening - ikke automatisk opfanges i priserne. En af årsagerne til imperfektionen er, at der ikke er nogen, der direkte ejer luften. Derfor kan den omkostningsfrit forurenes, og omkostningerne ved luftforurening bliver således ikke automatisk opfanget i priserne. Er produktionen eller forbruget af en vare forbundet med luftforurening, vil de samfundsøkonomiske omkostninger dermed være større end de privatøkonomiske. Skatteteoretikere kalder dette eksistens af negative eksternaliteter.Indførelsen af en (vis) skat kan afhjælpe dette problem.
Vurderer det offentlige - ud fra en paternalistisk indstilling - at forbrugeren ikke kan gennemskue, hvilken effekt forbruget har for forbrugerens velfærd, kan beskatning også fremme velfærden. Denne markedsfejl bunder ofte i utilstrækkelig information. I de fleste tilfælde, hvor problemet bunder i ufuldkommen information, vil det imidlertid - ud fra en ren velfærdsøkonomisk betragtning - være velfærdsforbedrende at oplyse forbrugerne om virkningerne af forbruget af varen frem for at indføre en skat.
Forudsætningen for, at prisen svarer til de samfundsøkonomiske produktionsomkostninger, er ofte, at sælger - og køber - ikke kan påvirke prisfastsættelsen væsentligt. Udbydes en ekstra vare, opnår sælger en ekstra fortjeneste på denne ekstra vare, men samtidig reduceres fortjenesten på alle de varer, der allerede er blevet udbudt. Udbudsforøgelsen fører jo til et generelt prisfald, idet køber nu vil give mindre for varen. Er der kun få sælgere - som ved eksempelvis monopol, hvor der kun er én producent - kan den enkelte direkte påvirke prisen på varen. Dermed sættes prisen ikke lig de marginale produktionsomkostninger, men i stedet ud fra en maksimering af den samlede profit. På denne måde kan såkaldt ufuldkommen konkurrence lede til, at de privatøkonomiske omkostninger - for køber - er højere end de samfundsøkonomiske omkostninger. I dette tilfælde vil fravær af beskatning altså ikke sikre, at de privatøkonomiske omkostninger svarer til de samfundsøkonomiske omkostninger. Tværtimod kan det vises, at subsidiering kan løse problemet.
De ovenfor skitserede problemer skal ikke nødvendigvis afhjælpes via beskatning. Eksempelvis kan monopolistisk prisdannelse i visse særlige tilfælde udgøre et alternativ ved negative eksternaliteter. Såvel beskatning som monopolistisk prisdannelse sikrer jo, at forbrugerprisen er større end de umiddelbare produktionsomkostninger. Dermed kan begge dele i visse tilfælde sikre, at forbrugerprisen svarer til de samfundsøkonomiske omkostninger. Andre gange kan andre offentlige tiltag - så som eksempelvis regulering - udgøre et alternativ til beskatning.
Andre skatter
Indtil nu er introduktionen af nye skatter og afgifter blevet evalueret i forhold til tilfældet, hvor der slet ikke indføres skatter. Et mere realistisk udgangspunktet for evalueringen af en given skatteændring er snarere, at der allerede er introduceret skatter i økonomien. Dermed er der allerede kiler mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger i visse dele af økonomien. I dette tilfælde kan indskydelsen af endnu en kile - dvs. introduktionen af endnu en skat - forøge velfærden.[8] Det kan vises, at det særligt gælder, når substitutter til et ubeskattet gode Z, beskattes. I dette tilfælde vil det ofte være velfærdsforbedrende også at beskatte Z. Omvendt kan indførelsen af en skat, der i en mere partiel analyse synes direkte velfærdsforbedrende, forringe velfærden, når alle effekter tages i betragtning. Derfor bør vurderingen i videst mulige omfang basere sig på en generel analyse af alle de forhold, der ændres i hele økonomien, dvs. en generel ligevægtsanalyse.
Hvorledes indrette et optimalt skattesystem?
Dødvægtstabet opstår, fordi der indskydes en kile mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger, dvs. fordi de relative priser ændres. Dødvægtstabets størrelse afhænger imidlertid af, hvor følsom befolkningens adfærd er over for de relevante prisændringer. Det er altså ikke ændringen af de relative priser, men ændringen af de relevante økonomiske beslutninger/de relative mængder, der skal minimeres, hvis dødvægtstabet skal minimeres.
Selvom dødvægtstab ikke kan undgås, må et optimalt skattesystem søge at minimere dødvægtstabet. Det er blevet forklaret, hvorledes en vurdering af en skatteændring i princippet bør tage udgangspunkt i en generel ligevægtsanalyse. På den anden side kan der på baggrund af de foregående afsnit opstilles en række tommelfingerregler for indretningen af et skattesystem, der minimerer dødvægtstabet.
- Dødvægtstabet vokser - i de fleste tilfælde - med den marginale skattesats, og den marginale beskatning skal derfor alt andet lige minimeres.
- Adfærdens prisfølsomhed har betydning: Beskatningen bør særligt falde på produktionsressourcer og varer med et forholdsvist uelastisk udbud eller en forholdsvis uelastisk efterspørgsel. Det er særligt substitutionseffekten, der er relevant.
- Hvis ikke de samfundsøkonomiske omkostninger svarer til de privatøkonomiske, eller hvis forbrugeren ikke har fuld information om effekten af forbruget af godet, kan det være en fordel at beskatte eller subsidiere et givet gode.
- Det samme gode bør - som regel - beskattes på samme måde i hele økonomien.
- Beskattes et gode, bør nære substitutter til dette gode - som regel - også beskattes.
2. Arbejdsindkomstbeskatning og dødvægtstabet
Det er skatternes påvirkning af de økonomiske beslutninger, der fører til et dødvægtstab. Helt overordnet skelnes ofte mellem den direkte beskatning af arbejdsindkomst, kapitalindkomstbeskatning og de indirekte skatter. Nedenfor fokuseres på, hvordan den direkte beskatning af arbejdsindkomst fører til et dødvægtstab.
Beskatning af arbejdsindkomst reducerer afkastet fra arbejde og påvirker derfor alle beslutninger, der implicerer en afvejning af værdien af arbejde. Overordnet ændrer den direkte beskatning af arbejdskraft betingelserne for følgende grundlæggende valg:
- Valget mellem forbrug og fritid, herunder arbejdsintensitet.
- Valget af uddannelse.
- Valget af aflønningsform.
- Organiseringen af arbejdskraften.
- Omfanget af økonomisk usikkerhed, den enkelte vil acceptere.
En ændring af betingelserne for disse grundlæggende valg har indflydelse på antallet af personer i arbejdsstyrken, antallet af timer de ønsker at arbejde, og den indsats de generelt lægger i deres arbejde. Endelig afhænger arbejdsstyrkens mobilitet og uddannelsessammensætning af betingelserne for disse grundlæggende valg, jf. nedenfor.
Valget mellem forbrug og fritid
Når en person yder en indsats på arbejdsmarkedet, opnås en løn, der efterfølgende anvendes på forbrug. Til gengæld mister personen fritid. Da den enkelte får forbrug, men mister fritid, implicerer en persons arbejdsudbudsbeslutningen en afvejning af, hvor meget forbrug vedkommende skal have for så til gengæld at opgive fritid.
Det er optimalt, hvis det forbrug, den enkelte opnår ved at arbejde en ekstra time, svarer til det, samfundet som helhed vinder. Forudsæt, at merbelastningen ved at arbejde en ekstra time stiger med det antal timer, den enkelte arbejder. Den enkelte ønsker at arbejde netop det antal timer, hvor den private meromkostning (belastningen) svarer til den private mergevinst (efter-skat aflønningen af den sidste time). Er den private gevinst mindre end den samfundsøkonomiske, er det - i hvert fald teoretisk set - muligt på én gang at stille personen bedre og samtidig skaffe et større skatteprovenu. Gevinsten opnås ved at hæve den private mergevinst og dermed lade personen få del i den samfundsmæssige gevinst, idet det netop vil motivere personen til at arbejde lidt mere.
Med beskatning af arbejdsindkomst indføres imidlertid en kile mellem den privatøkonomiske og den samfundsøkonomiske gevinst, hvorfor der opstår et dødvægtstab. Skatten reducerer den private gevinst - dvs. efter-skat aflønningen af den sidste time - hvorfor den bliver mindre end den samfundsmæssige gevinst - dvs. lønnen før skat.
Skatternes påvirkning af den samlede beskæftigelse er ikke entydig. Det skyldes blandt andet, at indkomst- og substitutionseffekterne trækker i hver sin retning. Indføres beskatning af arbejdskraft, falder det forbrug, der opnås ved at opgive en ekstra enhed fritid. Fritid er blevet billigere i forhold til forbrug, hvorfor der substitueres i retning af mere fritid og mindre forbrug. Substitutionseffekten trækker således i retning af en reduktion af arbejdsudbuddet. På den anden side implicerer beskatningen også, at forbrugeren er blevet fattigere. Denne indkomsteffekt trækker - isoleret set - i retning af en reduktion af såvel fritiden som forbruget. Substitutions- og indkomsteffekten trækker altså forbruget af fritid i hver sin retning, og det er derfor ikke givet, at beskatningen af arbejdskraft i sig selv leder til en ændring af arbejdsudbuddet.
På den anden side er det - som nævnt i forrige afsnit - primært substitutionseffekten, der har betydning for dødvægtstabet, når det udelukkende er skatteomlægninger, der sammenlignes. De skattetiltag, der er relevante at sammenligne, inddriver som regel det samme provenu. Derfor er der - som udgangspunkt - ikke forskel på indkomsteffekten ved de tiltag, der sammenlignes. Det er således primært substitutionseffekten, der har betydning, når skattetiltag udformet som direkte beskatning af arbejdskraft skal sammenlignes med andre. Ved evalueringen af skattetiltag, der skærper den direkte beskatning af arbejdskraft, får det betydning, at substitutionseffekten reducerer arbejdsudbuddet og dermed leder til et dødvægtstab.
Ud fra en ”ren” dødvægtstabsbetragtning er et af de grundlæggende problemer ved beskatningen af arbejdskraft, at fritid ikke beskattes. Fritid udgør jo et nært substitut til forbrug: Forbrugeren kan substituere forbrug med fritid. Når fritid ikke beskattes, er det således et eksempel på, at også andre hensyn end lige dødvægtstabsbetragtningen har betydning ved udformningen af skattesystemet.
Som allerede nævnt i det foregående, kan eksistensen af ufuldkommen konkurrence - i visse situationer - lede til, at ovenstående ræsonnement ikke gælder. Ovenfor er forudsat, at den enkelte frit kan vælge, hvor meget arbejdskraft vedkommende ønsker at udbyde, samt at den enkelte ikke kan påvirke lønnen, dvs. at der er fuldkommen konkurrence. Dette er langtfra en realistisk beskrivelse af alle dele af arbejdsmarkedet. Ofte organiseres arbejdstagerne i fagforeninger, der forhandler med arbejdsgiverne om medlemmernes arbejdsbetingelser. Nogle teoretikere hævder, at progressiv beskatning vil være velfærdsforbedrende i denne situation med ufuldkommen konkurrence. Disse teoretikere forudsætter, at den enkelte fagforening søger at fremme medlemmernes (økonomiske) velfærd og derfor som udgangspunkt fastsætter prisen på arbejdskraft - dvs. minimumslønnen - for højt. Argumentet forudsætter, at foreningen ved fastsættelse af lønkravet afvejer, hvor meget de beskæftigede tjener ved en forøgelse af lønnen, i forhold til den arbejdsløshed, der følger med lønkravet. Beskattes lønindkomst ikke, og modtager de arbejdsløse arbejdsløshedsforsikring, kan det - ifølge synspunktet - betale sig at sætte lønnen forholdsvist højt. Ifølge argumentet vil den høje minimumsløn ganske vist lede til ufrivillig ledighed, dvs. de arbejdsløse er i princippet villige til at arbejde til den høje løn, men deres utilfredshed dæmpes af arbejdsløshedsunderstøttelsen. Til gengæld opnår de beskæftigede en højere løn for deres arbejde. Med udgangspunkt i denne beskrivelse kommer disse teoretikere frem til, at progressiv beskatning forøger velfærden. Ifølge argumentet reducerer beskatning den gevinst, de beskæftigede opnår ved en stigning i lønnen. Skatten vil ganske vist - i nogle tilfælde - samtidig reducere de arbejdsløses gevinst ved at komme i arbejde. Men medfører skatteomlægningen, at de arbejdsløses gevinst ved beskæftigelse er uændret, fordi progressionen i beskatningen stiger, vil fagforeningen - ifølge denne teori - nu få mindre ud af en høj minimumsløn: Gevinsten for de beskæftigede ved en høj løn er reduceret i forhold til tabet for de arbejdsløse. Derfor reduceres lønkravet ifølge disse teoretikere og ledigheden falder. Det betyder omvendt, at og indsatsen af arbejdskraft og produktionen stiger, hvilket reducerer dødvægtstabet. Gevinsten i denne model fremkommer, fordi den ufrivillige ledighed reduceres. Omvendt kan en lavere progression - ifølge synspunktet - lede til større lønkrav, stigende ledighed og et større dødvægtstab.
Er arbejdsmarkedet kendetegnet ved fuldkommen konkurrence, vil arbejdskraftbeskatningen lede til et dødvægtstab, hvorimod progressiv beskatning under visse omstændigheder kan afhjælpe forekomsten af dødvægtstab, hvis arbejdsmarkedet er kendetegnet ved ufuldkommen konkurrence. De seneste empiriske undersøgelser fra Danmark tyder på, at den første effekt dominerer den sidste, dvs. at fagforeningseffekten ikke er særlig stor.[9]
Ovenfor er forklaret, hvorledes nogle teoretikere mener, at større progression i beskatningen kan lede til et fald i løn- og ledighedsniveauet og dermed forsøge velfærden ved ufuldkommen konkurrence. Andre teoretikere anfører imidlertid, at en reduktion af ledigheden ikke altid implicerer en velfærdsgevinst. Afhænger de beskæftigedes kvalitative indsats af lønnen efter skat, kan en stigning i progressionen - ifølge denne teori - føre til en forøgelse af dødvægtstabet på trods af, at ledigheden reduceres.[10] Der kan være mange grunde til, at den enkelte medarbejders kvalitative indsats afhænger af lønnen efter skat. Eksempelvis kan en høj løn føre til, at medarbejderen meget nødigt vil fyres, hvorfor denne øger indsatsen i håbet om dermed at undgå fyring - eller også kan arbejdsgiveren direkte lade lønnen afhænge af den enkeltes kvalitative indsats. Afhænger de beskæftigedes kvalitative indsats af den løn, de opnår, kan det være en fordel for arbejdsgiveren at sætte lønniveauet så højt, at der egentlig kunne ansættes flere medarbejdere til en lavere løn. Er der rigeligt med udbud af arbejdskraft til det eksisterende lønniveau, vil arbejdsgiveren kunne ansætte en til, hvis han sænker lønnen - det vil jo ikke ændre de samlede lønudgifter. Dette afvejes i forhold til tabet ved faldet i de allerede ansattes produktivitet. Ifølge dette synspunkt kan en stigning i progressionen lede til en reduktion af lønniveauet og dermed af ledigheden. Indførelsen af progressiv beskatning af lønindkomst betyder jo - ifølge synspunktet - at det beløb, arbejdsgiveren skal betale for at få medarbejderne til at yde en ekstra indsats, stiger i forhold til det beløb, han skal betale for at ansætte en ekstra mand. Derfor hævder disse teoretikere, at det optimale lønniveau - set fra arbejdsgivernes synspunkt - falder, og at ledigheden dermed reduceres. Bemærk, at dette ikke med sikkerhed fører til større produktion. Den samlede kvalitative arbejdsindsats er jo ikke nødvendigvis steget, da produktiviteten er faldet.
Valget af uddannelse
Den forvridning af afvejningen mellem forbrug og fritid, der fremkommer som en konsekvens af arbejdsindkomstbeskatningen, påvirker også beslutningen om investering i uddannelse. Beslutningen om valg af uddannelse vil være påvirket af den aflønning, der kan opnås som en konsekvens af uddannelsen. Beslutningen implicerer et vist løn- og fritidstab i uddannelsesperioden, desuden skal personen afholde udgifter til bøger mv. Til gengæld kan vedkommende så opnå en større aflønning senere hen. Progressivbeskatning reducerer imidlertid værdien af det fremtidige afkast efter skat i forhold til det tab, personen lider under uddannelsen. Vælger personen at arbejde i stedet for at uddanne sig, bliver lønindtægten lempeligere beskattet, end hvis han uddanner sig og først senere får udbetalt en løn, der til gengæld er større og dermed beskattes hårdere. Ud fra denne betragtning reducerer progressiv beskatning tilskyndelsen til uddannelse, og der fremkommer et dødvægtstab, idet skatten jo netop har indført en kile mellem de privat økonomiske og de samfundsøkonomiske gevinster ved uddannelse. I modsat retning trækker så det forhold, at uddannelse er gratis, det tilskynder - isoleret set - til investering i uddannelse.[11]
Er der andre væsentlige udgifter forbundet med uddannelsen - eksempelvis udgifter til bøger og transport - og er disse udgifter ikke fradragsberettigede, vil ikke bare en progressiv, men også en proportional beskatning reducere tilskyndelsen til uddannelse. Er udgifterne ikke fradragsberettigede, bliver personen jo beskattet af brutto- og ikke nettoindkomsten. Således beskattes en person eksempelvis af den indtægt, der i realiteten er opnået som følge af købet af bøger - men udgiften til bøgerne kan omvendt ikke fradrages. Beskatning er imidlertid - som allerede nævnt - ikke det eneste forhold, der påvirker uddannelsesvalget. Det har stor betydning, at uddannelsen som regel er gratis, og at der kan modtages SU i uddannelsesperioden. Begge dele tilskynder isoleret set til uddannelse.
Valg af aflønningsform
Beskatningen af arbejdsindkomst har også betydning for aflønningsformen. Beskatning af arbejdsindkomst tilskynder til, at aflønningen tager form af ubeskattede naturalier, eksempelvis ubeskattede frynsegoder. Dette sker selvsagt udelukkende, hvis skattereglerne ikke hindrer det. Hvis ikke skattesystemet indrettes under hensyn til dette, vil arbejdstagerens forbrug af visse goder blive højere end ved fravær af beskatning, hvorfor der opstår et dødvægtstab.
Forholdet har ikke bare betydning for omfanget af frynsegoder, men også for valget af uddannelse. Ved valg af uddannelse afvejes det rene lønmæssige afkast fra uddannelsen i forhold til det afkast, der kan opnås i form af kvalitet i arbejdsindholdet og prestige. Hvis ikke disse tre forhold følges ad, vil beskatning af arbejdsindkomst lede til en højere vægtning af arbejdsindhold og prestige, da fordelen ved en høj løn reduceres. I det omfang et spændende arbejdsindhold og prestige er knyttet til specifikke uddannelsesretninger, kan det lede til overinvestering i disse former for uddannelse. Således påvirkes arbejdsstyrkens uddannelsesmæssige sammensætning.
Organiseringen af arbejdskraften
Det er som udgangspunkt en fordel, hvis det samme gode beskattes på samme måde i hele økonomien, jf. nedenfor. Der er mange grunde til, at det ikke er muligt at beskatte arbejdskraft på den samme måde i hele økonomien.
Eksempelvis beskattes langt det meste gør-det-selv-arbejde ikke. Når lønarbejde beskattes, hvorimod gør-det-selv-arbejde ikke beskattes, vælger flere at foretage gør-det-selv-arbejde. Således fremkommer situationen, hvor murermesteren reparerer sin egen vandhane, mens blikkenslageren bygger sin egen udestue. Dermed udnyttes den enkeltes kompetencer ikke optimalt, og der opstår et dødvægtstab.
Endelig er der sort arbejde. Det er ikke muligt uden tab af betydelige ressourcer at sætte effektivt ind over for alt sort arbejde. Derfor vil en del arbejde blive organiseret som sort arbejde. Det er imidlertid ikke alt arbejde, der kan organiseres på denne måde, hvorfor der i realiteten opstår forskel på beskatningen af arbejdskraft i de forskellige sektorer. Det leder til et dødvægtstab.
Økonomisk usikkerhed
Indtil nu er det forudsat, at den enkelte fuldt ud kender konsekvenserne af valget af uddannelse og beskæftigelse. I ”virkelighedens verden” er der snarere tale om, at beslutningerne påvirker sandsynligheden for en given hændelse. Eksempelvis er det langtfra sikkert, at man bliver millionær af at læse HD, på den anden side er sandsynligheden nok større, end hvis man læser til sygeplejerske.
Det hævdes ofte, at (progressiv) indkomstbeskatning reducerer befolkningens tilskyndelser til at påtage sig økonomisk usikkerhed. Det vil i den forbindelse sige, at beskatningen reducerer befolkningens tilskyndelser til at arbejde inden for et felt, hvor afkastet er usikkert. Denne konklusion er imidlertid ikke nødvendigvis korrekt. I det omfang, det offentlige også kompenserer den enkelte for eventuelle tab, kan beskatningen direkte tilskynde befolkningen til at påtage sig større økonomisk usikkerhed.
I nogle situationer kan det imidlertid være en fordel at reducere den enkeltes tilskyndelse til at påtage sig økonomisk usikkerhed. Foretager den enkelte en række investeringer, der alene forøger dennes chance for at blive ”den heldige”, men ikke øger mængden af ressourcer i samfundet, kan det være en fordel at reducere tilskyndelsen til at påtage sig økonomisk usikkerhed. Et eksempel på dette kan være de ressourcer, der anvendes på jobsøgning. Selvfølgelig vil jobsøgningsaktivitet være med til at sikre mobiliteten på arbejdsmarkedet, hvilket som sådan er en fordel for samfundet som helhed, da det leder til bedre udnyttelse af ressourcerne. På den anden side kan der nemt opstå en situation med overinvestering i jobsøgningsaktivitet, særligt når den enkelte ikke selv betaler alle omkostningerne ved jobsøgningen. Modtager den jobsøgende arbejdsløshedsunderstøttelse, betales omkostningerne ved søgeaktiviteten ikke fuldt ud af den enkelte. Ud fra denne isolerede betragtning vil en reduktion af gevinsten ved et højere lønnet job - via progressivbeskatning - være en fordel. Det skyldes, at den private fordel ved en højere løn reduceres, hvorfor også søgeperiodens længde - og dermed arbejdsløsheden - reduceres. Omvendt kan progressiv beskatning reducere den intensitet, hvormed der søges job i søgeperioden, og dermed den økonomiske aktivitet. Det vil isoleret set lede til et dødvægtstab.
3. Sammendrag
Dødvægtstabet opstår, fordi der indskydes en kile mellem de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger. Den direkte beskatning af arbejdskraft introducerer en skattekile mellem de privat økonomiske og de samfundsøkonomiske omkostninger ved valget mellem:
- Forbrug og fritid.
- Uddannelse.
- Aflønning.
- Organisering af arbejdskraften.
- Omfanget af økonomisk usikkerhed, den enkelte vil acceptere.
Arbejdsindkomstbeskatningen leder til et dødvægtstab via reduktionen af udbuddet af arbejdskraft. En kompenseret arbejdsindkomstbeskatning reducerer antallet af timer, den enkelte ønsker at arbejde. Progressivbeskatning kan dog øge beskæftigelsesgraden og reducere dødvægtstabet i tilfælde af monopolistisk adfærd (fagforeninger). Empiriske undersøgelser tyder imidlertid på, at den første effekt dominerer den sidste, og at beskatningen således reducerer arbejdsudbuddet og øger dødvægtstabet ved valget mellem forbrug og fritid.
Arbejdsindkomstbeskatningen - og herunder særligt en progressiv beskatning - påvirker også kvaliteten af det arbejde, der udføres. Den progressive beskatning reducerer tilskyndelsen til at yde en ekstra indsats. Det bidrager også til dødvægtstabet.
Umiddelbart reducerer arbejdsindkomstbeskatning - isoleret betragtet - tilskyndelsen til investering i uddannelse. Der er imidlertid også blevet argumenteret for, at beskatningen påvirker arbejdskraftens uddannelsessammensætning. Hvor beskatningen på den ene side - via forvridningen af valget mellem forbrug og fritid - reducerer arbejdsstyrkens uddannelsesniveau, kan den på den anden side lede til overinvestering i visse former for uddannelse, dvs. i den form for uddannelse, hvor afkastet er prestige og arbejdsindhold frem for penge. På denne måde påvirker arbejdsindkomstbeskatningen måske særligt arbejdsstyrkens uddannelsessammensætning.
Endelig tilskynder arbejdsindkomstbeskatning til sort arbejde og gør-det-selv-arbejde.
En opgørelse af dødvægtstabet som følge af den direkte beskatning af arbejdskraft bør således - ideelt set - tage hensyn til alle disse aspekter.
4. Litteraturliste
Ballard, C.L.," Marginal welfare cost calculations", Journal of Public Economics, vol. 41, 1990.
Barr, N., ”The Economics Of The Welfare State”, 1993
Boadway & Wildasin ”Public Sector Economics” kapitel 12.
Pedersen, Lars Haagen, m.fl. ”Minimum Wage Formation and effects of progressive taxation”, 2001.
Sandmo, A., "Normativ beskatningsteori - problemstillinger og resultater" Statsøkonomisk Tidsskrift, vol. 96, 1982.
Sørensen, P. B., m.fl. ”Finansiering af de offentlige udgifter i Danmark i 1990´erne”, 1990.
[1] Dødvægtstab anvendes her synonymt for forvridningstab. Dvs. dødvægttabet er den direkte oversættelse af ”deadweight loss” (Hines, 1999)
[2] Begreberne anvendes her lidt bredere, end det f.eks. er tilfældet i bemærkningerne til lovforslag.
[3] Ved evalueringen af hele skattesystemet er det derimod også spørgsmål som adgangen til prøvelse af skattemyndighedernes afgørelser ved overordnede instanser samt sikringen af en uvildig og ensartet sagsbehandling, der skal tages hensyn til.
[4] Bemærk, at det forudsættes, at gennemsnitsskatten ikke ændres - det er kun beskatningen af den sidste time, der ændres.
[5] Det vil sige, at systemet ikke opfylder paretooptimalitets kriteriet, jf. også artiklen ”Hvordan opgøre dødvægtstabet?”.
[6] Jf. artiklen ”Hvordan opgøre dødvægtstabet?”.
[7] Dette er tilfældet, når dødvægtstabet præciseres som i artiklen ”Hvordan opgøre dødvægtstabet? ”.
[8] Fra den økonomiske faglitteratur er det et velkendt, generelt fænomen, at introduktion af en ny forvridning – f.eks. en skat eller en markedsimperfektion – i en situation, hvor andre forvridninger allerede eksisterer, ikke nødvendigvis er skadelig. Situationer med eksisterende forvridninger benævnes ”second best” problemer”.
[9] Lars Haagen Pedersen m.fl. ”Minimum Wage Formation and effects of progressive taxation”.
[10] jf. den såkaldte efficiency wage model.
[11] Det er på ingen måde hensigten at analysere tilskyndelsen til uddannelse. Ønsket er alene at eksemplificere, hvorledes beskatning - isoleret set - kan påvirke uddannelsesvalget.